關于完善發展建筑業農民工工傷保險的建議

李 欣 然

(南開大學法學院,天津 津南區 300350)

1 優化建筑業農民工工傷保險制度的必要性

根據國家統計局《2021年農民工監測調查報告》,截至2021年,中國農民工共2.925億人,男性占比64.1%,女性占比35.9%,平均年齡41.7歲,平均月工資4432元.其中從事制造業的農民工人數最多,占總人數的27.1%.而在全部農民工中,建筑工人占比19%,共5557.7萬人,人均月工資5141元,比平均工資高709元.①

建筑業農民工不僅和其他行業的農民工一樣,都存在文化程度低、年齡較大、素質較差、家庭負擔重等問題,該行業還存在流動性高、工作環境危險、易發生工傷等特點.由于建筑企業層層分包的特殊性,農民工更少與承包商簽訂勞動合同,享受的保障更低.因此,加快發展建筑行業農民工工傷保險就顯得尤為重要.首先,對于農民工個人和家庭而言,如果沒有工傷保險,發生事故后工人極可能選擇私了,雇主則會千方百計阻撓他們進行工傷認定和評級,力求以最小的代價解決問題,導致工人的權益得不到保障,并因此可能導致其家庭發生因傷致貧、因傷返貧等一系列問題.為農民工繳納工傷保險,既保護了勞動者的尊嚴,也能夠為他們和家庭樹起一道安全屏障.

其次,對于建筑施工企業(下稱建工企業)而言,發生事故后,企業將面臨經濟損失和傷者家族的巨大壓力.通過工傷保險,可以將財務風險合理轉嫁,對于企業是利大于弊的舉措.

最后,積極拓展農民工工傷保險的覆蓋面,還有利于政府從源頭上化解矛盾,使全體勞動者都能享受到基本的安全保障,彰顯社會公平,能夠促進社會秩序穩定和長久健康發展.對于個人、企業和社會,工傷保險都具有重要的價值,基于此,本文擬嘗試總結建筑行業農民工工傷保險制度現狀和存在的問題,并對制度的完善和發展提出一定建議.

2 建筑行業農民工工傷保險的發展歷程和制度特色

2.1 相關法律、法規和政策的發展歷程

2004年中國發布第一部《工傷保險條例》(下稱《條例》),并于2013年修訂實施.這是中國對于工傷保險最全面、具體的一部行政法規.

2011年《中華人民共和國建筑法》將第四十八條修訂為:“建筑施工企業應當依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費.鼓勵企業為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險,支付保險費.”這是第一次從立法層面要求將建工企業所有員工納入到工傷保險的范疇,將工傷保險的地位置于商業保險之前.

2011年7月1日《中華人民共和國社會保險法》頒布實施,其中第四章共十一個條款對工傷保險的參保群體、繳費主體、參保費率、非工傷情形、基金與單位支付范圍、先行支付制度等事項進行了規定,進一步提升了工傷保險的法制化程度;隨后,《工傷保險條例》據此進行修訂.《社會保險法》頒布后,工傷保險覆蓋范圍擴大,保障水平進一步提升,其法律框架初步建立.

2013年底,《人民政協報》上一篇《傷不起的建筑工人》,揭露了建筑工人,尤其是農民工在工傷維權過程中遭遇的各種困難,引起全國政協領導的高度重視.2014年全國政協就建筑工人工傷維權問題進行了專題調研,發現建筑農民工中與承包商簽訂勞動合同的只有13.1%,參加工傷保險的只有不到四分之一.②工人沒有工傷保險,一旦發生工傷便只能私了,即使有工傷保險,也往往由于索賠程序繁瑣等原因導致維權難.針對建筑工人工傷保險參保率低、勞動關系確認難、工傷處理程序繁瑣等問題,2014年,人社部、住建部、安監總局、全國總工會聯合發文《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》(下稱《意見》).此文件對中國加快擴大建筑業農民工工傷保險覆蓋比例起到了至關重要的作用,下文進行簡要分析.

2.2 《意見》的要點和特色

2.2.1 強制性、優先性和單獨性

從事施工建設的總承包企業必須繳納完工傷保險,提供項目參保證明,才能取得建筑工程施工許可證(下稱許可證).此條切合行業特色且行之有效,對于按建設項目參保的農民工,即可在未辦理其它四項保險的前提下,單獨優先辦理工傷保險.這是國家為保障建筑工人的安全賦予的優惠政策.

2.2.2 不以簽訂勞動合同為必要條件

針對建筑行業人員流動性高,簽訂勞動合同較少的實際情況,對未簽訂合同的工人,以工資支付憑證、工作證、考勤紀律、招工登記表等作為審核事實勞動關系的依據,實行動態實名制管理,使得未簽訂勞動合同的從業農民工同樣有機會享受工傷保險的保護.

2.3 不受分包行為合法性的影響

建設單位、施工總承包單位或具有用工主體資格的分包單位將工程發包給不具備用工主體資格的組織或個人,該組織或個人招用的勞動者發生工傷的,發包單位與不具備用工主體資格的組織或個人承擔連帶賠償責任.工人不必為承包過程是否合法承擔責任,這使得其工傷保險不因分包行為是否合法而受影響.

2.4 繳費方式靈活

在投保工傷保險時可按用工人數參保,也可以建設項目為單位參保(以項目工程總造價的一定比例或項目的總平米數計算保費).按項目繳費符合建工企業的行業特色,具備創新性和現實性.另外保險期間從施工許可證發放之日起至項目竣工驗收合格,覆蓋了整個項目期間.

2.5 規范和簡化工傷認定和勞動能力鑒定程序

各地社會保險行政部門和勞動能力鑒定機構要優化流程,簡化手續,縮短認定、鑒定時間.探索建立相關材料網上申報、審核和送達辦法,提高工作效率.

《意見》體現了政府對農民工的深切關懷,是政府相關部門之間的相互協調、通力配合的結果,符合中國的實際國情和建筑行業特色,富有創新性和實用性,對提高建筑業農民工工傷保險覆蓋率起到重要作用.

3 目前該項保險中存在的問題

3.1 工傷保險覆蓋率不足

2021年建筑業農民工為5557萬人,假設參保率達到80%,參保人數應為4445萬人.當年全國農民工總人數為2.925億,參保人數為9086萬人,③扣除建筑工人后,其它行業平均參保率只有18.7%,考慮到27.1%的農民工從事工傷保險覆蓋率較高的制造業,該數據存在一定不合理之處,建筑業農民工的實際參保率可能不足80%.實際情況與報道的中國新開工建設項目工傷保險覆蓋率達到99%這一數據差距較大,④原因有兩點:一是建筑施工人員團體意外傷害保險(下稱“建工意外險”)地位的變化,《建筑法》修訂前,建工意外險在中國建筑工程實務中一直作為強制險種出現,繳納后才能辦理施工許可證;2011年修訂后,工傷保險成為強制險種,建工意外險變為鼓勵險種.但是由于地方性法律規范等相關文件未能及時修訂,建工意外險在很多地方依然被當作強制保險,這就影響了工傷保險的普及.二是部分房地產項目和政府項目在沒有辦理許可證的前提下開工建設,俗稱“先上車,后補票”;還有一些限額以下的小型工程不需要辦理施工許可證,這兩種情況企業下也沒有辦理工傷保險,同樣對工傷保險的參保率有一定影響.

3.2 宣傳力度有限,導致企業和農民工個人認識和需求不足

對于以逐利為目的的企業而言,其社會責任感不強,對安全事故往往抱有僥幸心理,對工傷保險缺乏全面、深刻的了解和認識,往往只關注費用,而忽略其保障作用,主動投保的意愿不強.只因住建部門把繳納工傷保險作為辦理許可證的必要條件,企業才被動地辦理.負責人和管理人員對工傷保險認識模糊,部分人員甚至分不清辦理的是商業保險還是工傷保險.具體辦理過程中,管理人員只向工人統計身份證信息,而并未說明用途及保險的作用.由于建筑行業層層分包的行業特點,處于底層的分包商可能都不知道總承包商已為工人繳納了工傷保險.由于對工傷保險認識不足,事故或職業病發生時企業往往也無法及時地利用保險資金為工人提供醫療救援和幫助.

對工傷保險的直接受益人農民工而言,其本身最直接的訴求是工資.建筑業平均工資高于其它行業,進入門檻更低,這樣的行業特點是吸引他們進入建筑工地的主要原因.對于工傷保險,他們一般并無明確意識,找工作時同樣關注較少.在大部分農民工的樸素認知中,一旦發生工傷,責任應該歸于雇傭他們的老板,但對于工程屬于幾層分包,雇傭者是否為自己辦理工傷保險則知之甚少.部分工人即使知道已經辦理保險,但對于具體是商業保險還是工傷保險也不清晰.囿于文化水平的低下和對風險認識不足,農民工群體對于工傷保險的態度比較漠然,部分人甚至認為繳納了保險會減少自己的工資收入.他們對于保障范圍、賠付金額、發生工傷和職業病時的理賠渠道以及權利得不到保障時的維權手段缺乏最基本的了解,在維權時,往往找不到法律依據和正確途徑,浪費了大量時間和精力,耽誤了治療的最佳時機.

3.3 工傷保險操作環節的缺點

首先,人社部門缺乏對企業管理人員的培訓,更不必說深入到工地向農民工進行宣傳、宣講.盡管人社部門建有相關網站,但是缺少生動、形象、易懂的普及形式,農民工對相關網站的關注又較少,因而最終往往無法達到將工傷保險的知識普及到廣大農民工當中,使他們對其有比較完整的了解和有效的運用的目的.

其次,對于農民工無法全部做到動態管理,導致理賠速度較慢.部分地區已做到動態管理農民工考勤,但許多地區對于農民工在編人員仍然執行每月一次的申報統計.以每月20日進行申報統計為例,這就導致每月21日至下月19日之間進入工地的農民工不能及時被納入工傷保險范圍.根據統計,由于對工作環境和工作內容陌生,工人最初進入工地七天到半個月正是最易發生工傷的時期,但此時他們反而可能因尚未被納入保險范疇,無法享受工傷保險待遇,最終不利于其權益的維護.

再次,工傷保險賠付過程中存在實際受益人錯位的問題.事故發生時,企業一般先行墊付住院、陪護等費用,工傷保險理賠手續由企業辦理,賠付資金所在的銀行卡也由企業掌握,賠付資金實際受益人是企業而非工人,在企業代為辦理有關手續的過程中,賠付資金可能并未全部支付給工人.在上述情況下,盡管工傷保險規定的受益人是工人個人或其直系親屬,但實際操作中往往發生“企業管理全部資金,工人獲取部分資金”的錯位.

最后,企業主在申報工傷保險時存在一定顧慮,導致部分本應申報的工傷出現少報或瞞報的情況.當工人出現重傷或死亡時,企業主本應第一時間申報理賠,然而一旦企業主如實申報,政府部門就可能根據規定對企業的施工資質進行降級處理,從而影響該企業后續其他工程的承接.為避免資質降級,企業往往選擇通過私了解決問題.這樣一來,不但農民工的權益無法得到全面的保障,企業處理事故的費用也無法合理轉嫁,工傷保險形同虛設.這就導致一些企業對于繳納工傷保險意愿不足,這一矛盾也是學者和政府相關部門今后應予以研究和解決的.

4 加快發展建筑業農民工工傷保險的相關建議

4.1 加快工傷保險的立法和《條例》的修訂,完善立法體系

中國現有關工傷保險的立法主要包括《中華人民共和國社會保險法》、《條例》等,在法律這一層級上缺乏有關工傷保險的專門立法,立法體系有待完善.而《條例》作為行政法規,效力低于法律,與勞動者保護自己權益的強烈要求已不相適應,且立法層級偏低不利于法律權威性的確立,因此應盡快對工傷保險進行專門立法.《條例》是2010年在2004年版基礎上修訂的,隨著互聯網滲透到社會的方方面面,十年來許多新型行業和職業紛紛誕生,例如網約車司機、快遞員、外賣員、網絡直播、遠程教師等,帶來經濟增長動能的同時也引發很多新的問題,《條例》本身也應當與時俱進,及時修訂完善,以適應發展的需要.

4.2 優化工傷保險流程

政府應加快推動員工出勤動態實名制管理,要求企業設立專門的考勤通道或進行電子考勤,并由監管部門負責定期督查,避免出現工人已經上工卻尚未納入保險的空白時期.在工傷賠償階段,還應當加快理賠速度,尤其是優化工傷認定的流程.根據《條例》,目前工傷認定工作由社會保險行政部門承擔,相較于發達國家由工傷醫生或其他機構進行檢查、評定,表現出專業性得到缺乏.此外,假如勞動者對行政部門做出的認定結果不滿,則救濟需要經過行政復議或訴訟流程,耗時較長,這有可能為勞動者及時收到賠付,維護自身權益制造障礙.

4.3 建立獎懲一體化機制

盡管工傷保險屬于社會責任,但實務中其有時也會成為事故發生時轉移財務風險的有效工具,因此必須將工傷保險與績效考核、辦理《施工許可證》資格、工程款支付等問題聯系起來管理,促使企業真正重視工傷保險.企業應當在建筑工程的逐層分包合同中,將工傷保險保費的分擔作為合同中的一項固定內容來明確約定.農民工也應重視自己的安全保障,在入職時關注工傷保險繳納情況,在事故發生時第一時間想到利用保險進行賠償,積極運用法律手段進行維權,真正發揮工傷保險對農民工的保障作用.

政府部門應將工傷保險覆蓋率納入政府績效考核,并公開績效自評或支出報告,并對《施工許可證》發放設置與工傷保險繳費情況掛鉤的申請條件,加強法律法規規制,杜絕企業先開工后補證的情況.江蘇省在《省人力資源社會保障廳關于明確全省工傷保險費率浮動調整工作有關問題的通知》中明確規定了周期浮動費率制度,即根據工傷保險支繳率和工傷發生率調整未來年度繳費費率,⑤起到對企業的正向激勵作用,該經驗可為其他各省吸取,從而推動實現建筑業工人工傷保險的全面覆蓋.

4.4 加強對工傷預防和工傷康復的重視,加快形成工傷預防、工傷賠償、工傷康復三位一體體系

從源頭上降低工傷率,增加傷后返崗率,必須在制度設計、施工過程和醫療體系中進一步重視工傷預防和工傷康復,建立完整的工傷社會保障體系.觀察德國、日本、美國等發達國家的工傷保險制度,它們均對工傷預防和工傷康復給予高度重視.例如,德國發揮同業公會的作用,由其直屬研究機構大力推動工傷預防科學研究;日本注重工傷預防科研工作,劃撥專項經費支持高校專業建設、人才培養和調查研究工作;美國同樣建立了包括勞動者參與在內的完備工傷預防體系,和一站式支持的工傷康復系統.

中國可以利用部分工傷保險基金開展工傷預防研究工作,并通過繳費手段和費率機制讓企業重視工傷預防,通過與其經濟利益相結合強化企業的內生動力,從總體上節約社會資金.施工過程中的預防由安全生產監督部門負責,職業病防治由衛生部門負責,工傷保險基金由社保部門負責,這三個部門應加強通力合作,做好工傷預防工作.此外,應當加強對工傷康復階段的重視,嘗試在部分醫院建立專門科室,為工人提供專業康復服務,促進其回歸工作.

4.5 工傷保險與商業保險互為補充

中國目前以工傷保險為工傷賠償的主導,商業保險為工傷保險的補充形式.較為重要的商業保險有建筑施工企業團體意外傷害險(下稱建工意外險)、和雇主責任險、建筑施工行業安全生產責任保險等.在工傷保險優先的前提下,應當鼓勵企業適當辦理商業保險作為補充.

以建工意外險為例,在2011年《中華人民共和國建筑法》修訂以前,這一險種在我國建筑工程實務中一直作為強制險種出現,該法修訂后則變為鼓勵性險種.目前建工意外險屬于人身保險中的團體險,其保險費有按照被保險人人數計收、按照建筑工程項目總造價計收、按照建筑施工總面積計收等不同方式,以按人數為例,基準費率在2‰上下.該險種基本涵蓋了發生事故后業主需承擔的經濟賠償費用,包括法律費用、從業人員保險、第三者保險、救援費用等,有助于農民工權益的保護和企業財務風險的有效轉嫁.對于建筑施工企業而言,工傷保險屬于強制性投保,但在此外補充一定商業保險,不僅有利于減輕企業的賠償負擔,更有利于充分保障農民工權益.

注 釋

①《2021年農民工監測調查報告》,載中華人民共和國中央人民政府官網,http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/29/content_5688043.htm,2022年4月29日。

②李大君:《誰在拖欠農民工的血汗錢?——當代建筑業欠薪機制與勞資沖突調研報告》,載烏有之鄉網刊,http://www.wyzxwk.com/Article/gongnong/2014/12/335023.html,2014年12月13日。

③《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》,載國家統計局官網,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html,2022年2月28日。

④報道數據來自王維硯:《全國工傷保險參保人數超2.82億人》,載中工網,http://wap.51ldb.com/shsldb/wq/content/01814b07de21c0010000df844d7e124a.html,2022年6月10日。

⑤《省人力資源社會保障廳 關于明確全省工傷保險費率浮動調整工作有關問題的通知》,蘇人社函〔2022〕381號,2022年10月28日發布。