城市規模、“強省會”戰略與區域協調發展

孫承平，葉振宇，周 麟

（中國社會科學院 工業經濟研究所，北京 100006）

2019 年我國政府工作報告明確提出“堅持以中心城市引領城市群發展”，強調發展中心城市對推進城鎮化、發展城市群的重要作用。中心城市通過集聚帶來資本、人才、技術高度集中，在集聚過程中產生規模經濟效益，中心城市迅速增長，同時對鄰近區域產生溢出效應，輻射帶動周邊區域，達到以點帶面的效應，具備增長極的作用。省域經濟發展過程中會不斷強調重視中心城市的選擇，不僅關系城鎮格局的優化，還是解決城鎮化過程中就業、住房等民生問題的重要途徑［1］。從行政區域來看，省級行政區內最有可能形成區域中的“增長極”、核心區以及中心區的大多會是省會城市，它有一般城市所不能替代的天然優勢，具備在區域發展中成為領頭羊的條件?！笆毚蟆痹谖覈鴧^域結構中也非常突出，特別是中西部地區，由于發展資源的有限性及梯度轉移的滯后性，省會城市常常會成為區域發展增長極的優先選擇。

我國區域在實現高質量發展過程中，存在著大中城市偏少、小城市數目過多的問題［2］，因此需要建立結構合理的城市規模體系，改善過于扁平化的城市規模體系問題，提高中等規模城市數量，發展一批具有戰略支點作用的中心城市。目前，我國區域發展戰略空間尺度的調整多圍繞城市展開，從以板塊為主的發展階段轉向強調中心城市、都市圈、城市群多極支持的發展階段，這一階段在某種程度上讓省會承擔區域性中心或者增長極作用，通過實施“強省會”戰略，能夠起到集聚要素資源，加快城市發展，大幅提升全國中等城市數量和充實全國城市體系的作用?！皬娛睉鹇噪m然也會產生過度集中、資源配置效率下降等問題，在一定時段內加劇省內城市間的發展差距，但對于快速提升地區經濟發展水平有明顯作用。一旦省會城市從極化效應、虹吸效應轉為擴散效應、支配效應、乘數效應時，將能全面帶動周邊地區發展。

為此，各省紛紛出臺相關政策，推動“強省會”戰略，2020 年，長春、濟南、成都等省會城市通過行政區劃擴容實現跳躍式發展［3］。河北、江蘇、山東、江西、廣西、海南、黑龍江等省區則將“強省會”戰略納入地方“十四五”規劃綱要?！皬娛睉鹇允節鲜蠫DP 超萬億，長春GDP 占比達到全省“半壁江山”?！皬娛睉鹇砸殉蔀槎鄠€省份的共同選擇，成為經濟發展的“空間推進器”［4］，在我國多數省份實現了快速提升GDP、土地面積、常住人口、財政收入等指標，擴大了城市規模，提升了資源配置能力與調控能力，帶動周邊區域進入了快速發展軌道，從而實現了中心強——輻射影響周邊區域——帶動全省域發展的路徑。

一、省會城市在地區發展中的現狀與作用

“強省會”戰略是我國區域經濟發展的階段性選擇。西部開發、中部崛起、東北振興等戰略雖然豐富了中國區域經濟發展戰略總體布局，但發展不平衡、不協調、不可持續的矛盾依然存在，為進一步縮小發展差距，需要提升省域經濟的支撐力，“強省會”戰略在適應新發展格局方面具有重要的作用。作為?。ㄗ灾螀^）行政管理中心，省會（首府）在省域經濟社會發展中的核心作用毋庸置疑，其發展狀況也影響著省域的總體競爭力。

1.省會城市的GDP首位度整體較高。省會城市經濟規模與產業競爭力大多處于省域第一方陣，經濟實力大多強于其他城市。2021年，全國有14個省會城市的GDP 占本省的比重超過25%，有10 個省會城市的GDP 占本省的比重超過30%，其中有7 個位于中西部地區（見表1）。同時，在中西部地區，省會城市與本省GDP 排名第二的城市之間的差距非常明顯，成都、武漢、長沙的GDP 分別為綿陽、襄陽、岳陽的6.0 倍、3.4倍、3.1倍［5］。

表1 2010—2021年省會城市GDP首位度變化

2.省會城市成為我國大部分地區發展引擎，對于省域經濟后發趕超發展和提升中心城市發展能級起到了促進作用。在我國不同的發展階段，為實現不同的發展目標，區域發展戰略會做出相應的調整，優先響應空間多數為省會城市，增速多快于其他區域。東部率先發展階段，東部地區省會城市增速普遍快于區內其他城市，雖有部分省會如濟南、南京、廣州等增速落后于省內其他城市，但也大多位居第二，與首位城市共同帶動省域快速發展。西部大開發與中部崛起戰略實施以來，中西部地區GDP 增速逐步超越東部地區，與其省會密不可分。據分析，2017—2021 年貴州、云南、四川、甘肅、湖北、湖南等省份的GDP 增速位居全國前列，省會城市的引擎作用不可忽視。從成都享譽“中國第四城”到貴陽在大數據領域搶占發展先機，再到武漢、長沙引領長江中游新舊動能轉換，“強省會”戰略明顯提升了省會城市發展能級，強化了省會城市的產業高地作用，吸引了高端要素流入省會城市。

3.省會城市成為我國創新活動的主要集聚地。創新活動需要集聚大量的人才、創意及資金等創新要素，在集聚過程中不斷產生溢出效應，空間上多數選擇擁有眾多高校、科研院所的中心城市。各地方高校、科研院所多數建在省會城市，教育資源豐富［6］，行政管理便利，使得省會城市的創新企業、創新模式和創新人才頻出，創新輸出提高了周邊地區創新能力與產業發展層次。在省會城市為核心的城市群網絡下，創新鏈與產業鏈相互作用，通過分享、學習、匹配、交流等渠道，不僅能夠提高省會城市的創新要素使用效率，而且能夠以網絡、鏈條等關聯方式活躍臨近區域和城市的創新活動，全面提升以省會城市為核心的都市圈、城市群的創新能力與科技水平。從專利申請數量來看，我國省會城市成為高度集中的活動陣地。2021 年，我國直轄市、省會城市專利申請數量占全國總數達到60%，其中半數以上省會城市成為省域乃至全國創新高地。

4.省會城市在城市功能分工、產業鏈分工中承擔引領、組織及協調的作用。從空間組織上來看，省域各城市發展中分工與定位多數圍繞核心城市及省會城市展開，各地區在制定功能分工及產業規劃中，會避開短板，發揮特色與優勢。一般而言，金融、貿易、咨詢、研發、設計等生產性服務業多集聚在省會城市，而加工制造環節主要在外圍城市布局，省會城市或中心城市在產業鏈分工上承擔總部經濟、管理與研發中心功能，而外圍中小城市則主要承擔生產加工及倉儲運輸功能。城市群或都市圈中的功能分工、產業分工促使不同城市根據自身的發展基礎、比較優勢參與到相應的生產制造或服務等職能環節，構建起合理的產業鏈分工體系，規避同質化競爭、惡性競爭，使中心城市或省會城市與外圍地區在職能分工、產業鏈條上形成錯位發展、職能互補、分工協作的空間組織關系，從而推動省域經濟協調發展，形成高質量的城市群與都市圈。同時，在一定空間尺度上實現功能分工與產業關聯，依賴于交通基礎設施網絡化和一體化，推動要素自由流動，降低生產成本，提升配置效率，加速產業布局一體化與建設大市場體系。另外，進入數字化時代，信息技術、數字經濟重塑產業布局，5G、數據中心、云計算等新型基建帶動數字產業化與數字賦能傳統產業，距離和空間對產業布局的影響在一定程度上有所削弱，但重要節點城市在網絡化空間中的作用越來越突出，商品和要素流動效率越來越依賴核心城市的組織與協調，省會城市憑借其政治地位、管理權限，其經濟聯系和聯動效率遠高于其他外圍城市，省會城市在率先向先進制造業和生產性服務業轉型升級過程中，在基礎設施互聯互通和區域合作機制對接的支撐下，產業轉移與產業鏈實現跨區域延伸，極大地促進了我國城市群的協調發展。

5.省會城市在我國改革開放中具有先行先試的示范作用。改革開放以來，省會城市在行政管理和制度開放上具有明顯的功能平臺優勢，一直承擔著“先行先試”的重任。從大空間尺度來看，東部地區是我國優先承接國際產業、進行國際合作的先行區，也是優先嵌入全球價值鏈和國際分工的區域。從中小空間尺度來看，省會城市優先承接了大量外資、產業轉移，成為省域內國際合作的活躍區，從而也帶動外圍區域切入國際產業體系。2020年，我國完成進出口總額322 215.2億元，其中，出口達到179 278.8 億元，進口達到142 936.4億元，扣除四大直轄市數據，省會城市完成總額達一半以上，如廣州同年進出口額達到9530.1億元、成都達到7154.2 億元等，均居全國前列。省會城市成為國內特別是中西部地區對外經濟活動的重要出口加工基地，從立足自身發展轉向參與全球競爭。通常來說，外國投資和跨國公司在產業布局及產業鏈條分解上會優先選擇對外合作活躍區，特別是具備全球貨物、技術、人才、數據、資金配置功能的城市，并將這些城市納入全球價值鏈、產業鏈、創新鏈中，而省會城市生活環境及投資環境較為優越，因此在全球價值鏈中具有明顯位勢，當仁不讓成為我國開放的前沿陣地。

6.省會城市擁有功能平臺優勢和制度開放示范效應。國際機場、航運港口、鐵路樞紐等開放功能平臺大多布局在省會城市，國際性總部或地區辦事處也多優先選擇落戶在省會城市，是省域對外貿易樞紐和“走出去”服務平臺。截至2022 年底，我國共批準21 個自貿試驗區，除了4個布局在直轄市外，其他17個自貿試驗區均將省會城市納入重要片區，成為省內率先對接國際高標準經貿規則的區域。省會城市在投資自由化、貿易便利化、金融開放創新等方面進行深入探索和廣泛實踐，有利于促進人流、物流、資金流、信息流在整個省域內的便捷流動，進一步構建高水平的統一大市場。近些年來，一些國家級戰略平臺向省會城市傾斜，如“國家中心城市”及國家高新區、國家級經開區多布局在省會城市，同時推動省會城市利用優惠政策吸引本省乃至全國要素，從而提升城市層級，進一步發揮平臺優勢。

7.省會城市在服務多樣性和公共服務均等化方面發揮著供給者的作用。省會城市商業服務配套體系較為完整，在產品、創新和服務供給上具有多樣性，能集聚區外更多的市場主體，就業機會和工資水平在省域范圍內具有較強的競爭力，對省內勞動力及跨區域人員流動具有較大的吸引力，從而推動省會城市在收入水平、消費能力、消費結構方面高于外圍區域。就業機會、公共服務以及收入水平上的優勢成為人口轉移的重要因素，省會城市作為轉移人員及流動人口的承載地，會改善省內整體平均收入水平，提高城鄉貧困人口收入，減少貧困人口，消除貧窮，實現共同富裕。隨著交通、信息等渠道的日趨發達，這種空間上的關聯性和溢出效應愈發強烈。省會城市在新基建和公共基礎設施上投入強度及投資范圍領先周邊地區，投資順序也處于優先地位，能夠提供高水平的商業服務和多樣化的公共服務。

“強省會”戰略作為我國區域發展戰略的有益補充，能夠通過有序引導人口與資源向省會城市集中，以集聚帶動地區經濟效益，并且在一定范圍內實現資源有效合理利用，在空間溢出效應、輻射效應作用下帶動周邊地區共同發展。一省的政治、經濟、文化、商業等功能多數集中在省會城市，教育、醫療、財政等方面也由于集聚效應具有更高的發展水平。省會城市的創新環境和營商環境在人口、資源、科技的集聚過程中得到進一步的改善，成為國內外企業投資、遷移的首選，而企業的發展壯大則又促進城市良性發展，提高城市規模與能級。當然，城市規模過大容易產生一系列“城市病”及“擁擠效應”，在短時期內一定程度上造成階段性區域發展不平衡現象，同時，過度集中也容易產生資源錯配和城市規模層級失衡?，F階段省會城市對省內其他城市人才、技術等要素形成較強的虹吸效應，高端人才跳槽到省會城市發展已成為常態。在這種集聚效應遠大于擴散效應的情況下，省會城市擴容強市極有可能擴大省域發展差距。但從資源配置和要素流動視角看，GDP 首位度提升不僅僅意味著省會城市經濟總量擴大，還意味著省會城市軟硬件設施全面進步。

二、科學認識“強省會”戰略發展中存在的問題

目前社會上對“強省會”戰略帶來省域內部差距擴大現象存在一定的擔憂，但對這個現象需要理論聯系實際和客觀辯證分析。首先，城市規模是集聚經濟與城市成本之間權衡的結果。經濟的集聚會對城市的生產效率水平、人口實際收入水平、人口實際生活成本、土地價格指數、交通便捷程度等多個方面產生影響，將會引起人口、產業等產生集聚或擴散。大城市內部的各類交通成本普遍低于城市之間的交通成本，從而進一步提升大城市的勞動生產率。其次，大城市多數是我國交通網絡、經濟網絡的重要節點以及科技、人才等集聚地，這使得它吸引投資的能力遠強于其他地區。依據區域發展規律，某一區域要進入快速發展階段，必須有一個強大的核心點作為引擎力，將區域從“低水平陷阱”中拉起，帶動區域一躍而起，在我國現行管理體系下，省會城市成為不二選擇。省會城市能夠通過產業轉移與合作、技術創新溢出、直接投資等多種方式來提升相對落后的低梯度地區的基礎設施、配套產業及創新能力。

城市規模有一定合理區間，規模過小或過大，都會有諸多不利影響?！皬娛睉鹇詷O易造成城市規模過大、擴容過快，1950 年鄧肯（O.Duncan）強調了建設副中心城市，解決單核城市規模過大的問題。1960 年出現了“反磁力吸引體系理論”，強調要合理布局產業，加快交通設施建設，削弱大城市的磁力，促進城市體系合理均衡化。隨后出現的“區域空間結構演化模型”，強調了城市規模結構具有從單一強中心到一主兩副及多個中心建設的階段特點，“強省會”戰略實際上是處于一種過渡階段，是地方政府順應區域發展規律的一種科學選擇。

第一，“強省會”戰略帶來省域內部差距擴大只是階段性現象。從目前看，實施“強省會”戰略旨在打造產業發展高地和宜居城市環境，并承接國內外產業梯度轉移和人才回流。為此，地方政府集全省之力予以省會城市行政區劃、產業布局、基礎設施建設、發展政策等方面傾斜，這必然會產生虹吸效應。從橫向比較看，改革開放前二十年，我國東部地區“強省會”現象較為突出，省域內部差距也很明顯，而改革開放后二十年，東部地區“強省會”現象逐步弱化，省域內部差距日趨縮小。因此，從區域發展規律上看，“強省會”只是一種階段性現象。

第二，“強省會”戰略擴大省域內部差距現象是多方面因素共同作用的結果。就目前看，這種現象主要不是由行政區劃調整造成的，而是與省會城市承接重大產業項目，實施重大基礎設施投資，大規模推進城市住房建設等有關，尤其是大規模投資拉動作用最為明顯。

第三，“強省會”戰略是中西部很多省份經濟地理格局自然演化的結果。昆明、貴陽、成都等城市歷史上就是省域中心城市，地方政府過去也曾經希望扶持一些省域副中心城市發展，如，貴州省曾經把遵義作為副中心進行打造，四川省把綿陽作為重要科技創新中心進行建設，但效果均不理想?？梢哉f，在一定程度上，“強省會”戰略是一種自然選擇的結果。

第四，“強省會”戰略是中西部地區地方政府積極應對區域競爭和實施后發趕超發展的策略選擇。在新一輪區域發展格局中，中西部省份能否承接國際國內產業梯度轉移、加速推進工業化和城鎮化進程成為關系到本地區能否順利跨過“中等收入陷阱”和實現現代化的重大戰略問題。因而，在激烈的區域競爭中，地方政府必然優先選擇“強省會”這種增長極發展戰略，以期“先富”帶動“后富”，最終實現共同富裕。

三、以“強省會”戰略促進區域協調發展的政策措施

從我國東中西三大地帶來看，東部地區的省會城市首位度普遍偏低，部分省份進入了多中心及一主兩副階段，而中西部地區的省份省會城市首位度普遍偏高，處于強核心階段，存在著明顯的空間分化現象，也說明了省會城市首位度的高低與地區經濟發展水平或者說與地區經濟發展階段存在明顯相關性?！皬娛睉鹇允俏覈糠值貐^特別是中西部地區發展的階段性現象，只要不明顯擴大省域內部居民收入差距，就不必過于擔心?！笆奈濉睍r期，中央有關部門應制定合理政策，實現從“強省會”到區域協調發展。

1.加快省會城市要素供給體系集成創新，促進優質公共服務開放共享。省會城市吸納就業效應和吸引流動人口的能力不斷增強，但一些體制機制正阻礙城市健康發展，特別要防止省會城市以資源承載力不足為由，粗暴限制外來人口進入的現象，發展包容性下降，不給外來人口提供與本地城鎮居民同等的公共服務。要在共享發展理念下大力推進“強省會”戰略，一方面，加快推進省會城市戶籍制度改革和要素供給體系集成創新。要加快戶籍、學籍以及異地醫療制度改革，打通要素自由流動的制度性通道。以城市土地供給制度改革為牽引，圍繞資金、人才、數據、住房等領域，推動中心城市要素供給體系集成創新，解決過度擁擠造成的生活成本上升、交通壓力加大等“城市病”。另一方面，推動省會城市優質公共服務的開放共享，帶動周邊區域共享發展成果。加強省會城市與城市群周邊地區在基礎設施等方面的互通互聯，打破共享公共服務的物理阻隔，推動公共服務共享邊界往周圍外移。加快教育信息化發展，從而解決教育資源差距過大及不均等化問題，健全“互聯網+教育”服務體系，推動省會城市的優質教育資源向周邊輻射，使周邊地區享受到高質量的教育資源。優化醫療衛生服務資源配置，構建衛生服務共享機制，探索異地就醫體制機制創新，推動省會城市優質醫療資源開放共享。

2.探索協同發展機制創新。依托省會城市，強化政府間協商、規劃協調、政策協同、社會參與等合作機制創新，實現省域內一體化市場建設和公共服務共建共享等政策協同的突破。通過制度創新與政務信息化建設，打破城市群一體化建設過程中條塊分割的各種有形與無形的壁壘，便利內部要素流動和產業轉移，強化省會城市的產業鏈帶動效應。進一步發揮中心城市產業體系完備、產業鏈完整的優勢，培植具有“鏈主”地位的中心城市引領型企業，在城市群一體化進程中，利用“鏈主”企業的品牌、數據、技術等集成優勢，構建大中小協同、上下游協作的城市群產業共同體，鍛造區域產業鏈，提升產業鏈韌性。

3.行政區劃調整要有利于區域整體協調發展，審慎審批中西部省會城市撤縣設區。鑒于當前中西部城鎮化和工業化水平，即使“十四五”期間不再繼續實施撤縣設區，省會城市對產業和人口仍有較大的承載能力，一些省會城市在快速發展期城區面積迅速擴張，而產業發展和人口遷移相對滯后，基礎設施建設水平也存在短板問題。這種通過行政手段提高城市規模，導致了城市化不健全，公共服務與治理水平低下，而審慎審批撤縣建市設區，就是及時糾正對某些省會城市“攤大餅”式擴張?？h城作為省域城鎮體系的重要組成部分，是省會城市縱深發展的重要腹地。隨著產業調整升級，中西部省會城市也會出現結構性減速，經濟發展對城市空間擴張需求變得不那么迫切。因此，有關部門要收緊省會城市撤縣設區的審批。

4.支持以省會城市為核心建設現代化都市圈?！笆奈濉睍r期，中央有關部門要落實黨的十九屆五中全會精神，重點圍繞中西部省會城市都市圈建設來統籌考慮行政區劃調整，建議優先考慮在中西部省會城市的周邊地區適當增加城市數量尤其是縣級城市，通過撤縣設市、撤區設市，發展一些條件較好、城市品質較高的小城市，推動省會都市圈市郊鐵路建設，依托衛星城承接省會城市部分功能，強化省會城市擴散輻射效應，推動都市圈的現代化建設，提高各圈層之間的緊密合作程度。

5.形成省會城市—省域副中心—周邊衛星城市體系結構。為了有效規避“強省會”戰略帶來的“一市獨大”現象，應引導安徽、江西、湖北、廣西、甘肅等省區選擇一些條件較好、人口和經濟規模較大的城市建設省域副中心城市，支持中西部省際交界區域中心城市發揮跨省協作的樞紐作用，將省會城市產業鏈內部分環節向周邊中小城市和小城鎮擴散，培育省域經濟新興增長極。