發揮規劃基礎性作用 持續推進美麗中國建設實踐

萬 軍

黨的十八大以來，各地區各部門堅持以習近平生態文明思想為指導，積極開展美麗中國建設實踐，開展了大量創新性工作，形成了一批典型模式，取得很好的經驗。其中高規格編制美麗中國建設實踐規劃 (或者規劃綱要)，并持續推動實施，一張藍圖干到底，為各地美麗中國建設實踐取得良好成效發揮了基礎性、統領性作用。全國生態環境保護大會對全面推進美麗中國建設、加快實現人與自然和諧共生的現代化作出系統部署，各地區各部門深入落實全國生態環境保護大會精神，深入開展各領域美麗中國建設實踐，需要充分發揮規劃的重要作用，強化規劃編制與實施，推動美麗中國建設實踐不斷向縱深發展，將藍圖轉化為現實。

一、美麗中國建設實踐規劃編制實施情況

規劃是我國治國理政的重要工具，在經濟社會發展和生態環境保護的各項工作中，發揮著統一思想認識、明確目標任務、引導社會預期與行動、匯集各方力量、強化保障措施等的重要作用。美麗中國建設實踐，涉及到中長期奮斗目標，涉及到生態文明建設和生態環境保護各方面、各領域，各地自然環境和社會經濟發展條件差異大，面臨的形勢與問題各不相同，通過因地制宜編制美麗系列建設規劃，強化規劃實施，是推進美麗中國建設實踐取得長足發展的有力保障。

(一)各地廣泛開展美麗中國建設實踐

規劃編制情況。在重大國家戰略區層面，生態環境部聯合相關部委和地方，圍繞建設美麗中國先行區，先后編制出臺了長江三角洲區域生態環境共同保護規劃、粵港澳大灣區生態環境保護規劃、成渝地區雙城經濟圈生態環境保護規劃、黃河流域生態環境保護規劃、雄安新區生態環境保護規劃等重大區域規劃，提出建設美麗中國先行區的定位，要求在生態環境保護、綠色轉型等方面走在前列。

省級層面，浙江、江蘇、福建、山東、四川、江西、山西、天津等省份已編制出臺了本地區美麗省份建設規劃(或規劃綱要)。河北、遼寧、吉林、上海、安徽、湖北、湖南、廣東、重慶、青海等地也在積極推進省級美麗建設規劃編制出臺，基本上實現了東部和中部地區全覆蓋。其中，浙江、福建對標生態文明示范建設要求，出臺《深化生態文明示范創建高水平建設新時代美麗浙江規劃綱要(2020—2035 年)?《深化生態省建設 打造美麗福建行動綱要(2021—2035 年)?，其他省份以新時代美麗省域建設規劃為主。

城市層面，各地積極開展了美麗城市建設探索，其中杭州于2013 年和2020 年先后發布了《 “美麗杭州”建設實施綱要 (2013—2020 年)?和《新時代美麗杭州建設實施綱要(2020—2035 年)?，廈門在2014 年和2016 年發布了《美麗廈門戰略規劃》及其修訂版，深圳在2020 年發布了《深圳率先打造美麗中國典范規劃綱要(2020—2035 年)?，煙臺、寧波發布了 《美麗煙臺建設戰略規劃綱要(2021—2035 年)?《新時代美麗寧波建設規劃綱要?，青島、福州、贛州、石家莊、三亞等地正有序推進美麗城市建設規劃編制。

規劃主要內容。規劃著眼于中長期目標，以美麗中國建設實踐引領帶動生態環境各領域、各要素工作，強化保障實施。各地以2035 年基本實現美麗中國為目標牽引，以美麗城市、美麗鄉村、美麗河湖、美麗海灣、美麗園區、美麗人文等為抓手，統籌推進產業結構調整、環境污染治理、生態保護、應對氣候變化、環境風險防范、城鄉人居環境治理、生態環境治理體系改革，實現要素、領域、城鄉全覆蓋。

在目標體系設計上，目標時限方面，各地著眼于中長期美麗中國建設實踐的奮斗目標，分階段細化本地區“十四五”時期、“十五五”時期和2035 年美麗建設的目標時間表，江西等地進一步對美麗地方實踐目標展望至本世紀中葉。指標體系方面，多數省市聚焦綠色發展、生態環境質量、城鄉人居環境、環境基礎設施、生態文化、治理體系和治理能力等領域指標，并結合區域性和地方性特色提出差異化指標。關鍵標志性指標方面，各地深刻把握生態環境根本好轉這一關鍵標志，均以環境質量為標志性指標，提出細顆粒物(PM2.5)濃度年均值、地表水水質優良比例等指標。

在任務體系設計上，主要分為三種類型。一是以要素和領域為主，如浙江、江西、山東等地，分別從空間格局、生態環境、現代經濟、幸福城鄉、生態文化、治理體系等領域謀劃美麗中國建設實踐任務。二是以區域單元為主，如《深化生態省建設打造美麗福建行動綱要(2021—2035 年)?提出“1560”任務體系，以美麗城市、美麗鄉村、美麗河湖、美麗海灣、美麗園區等五大美麗單元為載體，統籌設計各類建設任務。三是要素領域與區域相結合，提出符合地方實際情況的美麗建設實踐任務體系，如四川提出系統推進美麗城鎮、美麗鄉村、美麗河湖、適應氣候變化、綠色低碳產業等試點行動；煙臺以全域“五色”生態建設為重點，打造美麗典范城市。

(二)規劃的主要特點

一是規劃編制和印發的層級高。各地將美麗中國建設實踐放在突出位置，納入社會經濟發展全局，由本地區黨委、政府高位推動。各地美麗中國建設實踐規劃(或者規劃綱要)基本上都是當地黨委政府審議后，由當地黨委或者政府印發實施。各地以規劃(或者規劃綱要)等頂層設計為總抓手，加強黨的全面領導和組織保障，推動美麗中國建設實踐接續推進。

二是內容全面、系統性強。各地以美麗建設戰略引領規劃轉型，系統謀劃美麗中國建設實踐模式。重點領域協同發力，青島以山水林田海島灣基質為重點，建設宜居宜業品質灣區美麗城市。統籌區域分區分類開展地方實踐，浙江全省11 個地級市全部啟動美麗城市建設，根據城市特色探索不同的實踐建設重點和模式。統籌不同層級細胞建設，山西組織開展美麗城市、美麗縣城、美麗鄉鎮、美麗村莊、美麗社區、美麗校園、美麗工廠、美麗園區、美麗河湖、美麗礦山、美麗交通等多領域的“美麗創建細胞工程”。建立系統的工作機制，杭州探索形成了一套頂層設計、法治保障、科學規劃、考核激勵、制度創新、工程推進、行動突破、社會共治的美麗杭州建設工作機制。

三是注重典范引領、創新驅動。各地立足實際，探索各美其美的美麗中國建設實踐模式。江西強化國家生態文明試驗區建設成果與美麗中國建設目標的銜接，發揮自然生態優勢和搶抓“雙碳”發展機遇，統籌把握美麗提質、美麗增效、美麗賦能三個方面，建設美麗中國“江西樣板”。山東深化新舊動能轉換，建設自然生態環境“外在美”與經濟社會發展“內在美”之間的轉化通道，打造以美麗山東建設引領高質量發展的樣板。廣東以粵港澳大灣區建設國際一流美麗灣區為引領，以率先建成人與自然和諧共生的現代化為目標，打造美麗中國“廣東樣板”。深圳提出“率先打造人與自然和諧共生的美麗中國典范”，以建設全球標桿城市為目標，引領超大城市生態環境治理，打造可持續發展先鋒，為美麗中國建設提供“深圳模式”“深圳方案”。

四是建立強有力規劃實施機制，有力推動美麗中國建設實踐不斷走向深入。在美麗中國建設任務實施過程中，各地充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過建立組織領導、投入保障、監督評估等統籌協調和引領支撐機制，持續探索以美麗中國目標責任體系和考核評價機制為核心的推進機制，以“規劃綱要＋實施方案”等形式推進各項工作落實。組織領導機制方面，江蘇、江西、河南、四川等地組建了美麗建設領導小組工作專班或聯席會議，全面推進本地區美麗中國建設。監督評估機制方面，江蘇明確提出研究制定美麗江蘇建設評估指標體系，將美麗江蘇建設納入全省高質量發展綜合考核。投入保障機制方面，深圳、煙臺等地提出建立健全政策、資金、人才、科技、用地等保障機制。宣傳推廣方面，山東、四川等地通過召開新聞發布會、推選本地區美麗中國建設實踐典型案例、組織專題研討班等方式強化美麗中國建設宣傳推廣。公眾參與方面，廣東、重慶等地結合“美麗中國，我是行動者”主題實踐活動，推動構建政府、企業、社會組織和公眾共同參與的美麗中國建設全民共治體系。

二、美麗中國建設實踐的新形勢新要求

在全國生態環境保護大會上，習近平總書記發表重要講話，系統總結了我國生態文明建設發生的“四個重大轉變”，指出我國生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，強調當前和今后一段時期生態文明建設要處理好“五大重大關系”，部署了以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生現代化的“六項重點任務”，強調加強黨對美麗中國建設領導是“一項根本保證”，是生態環境保護和美麗中國建設的根本遵循。美麗中國建設實踐規劃要堅持以習近平生態文明思想為指導，深入貫徹全國生態環境保護大會精神，將習近平總書記重要講話精神，落實到規劃研究編制實施的各領域全過程。

一是強化戰略性與前瞻性謀劃。我國中長期發展戰略面臨多個重要關口和節點目標，未來5 年是美麗中國建設重要時期，2030 年前碳達峰、2035 年遠景目標、2050 年基本實現社會主義現代化、2060 年碳中和，肩負著多重任務，需要統籌解決綠色發展轉型、應對氣候變化、改善生態環境質量、推進治理體系改革等多領域問題，因此要強化規劃的戰略性與前瞻性，強化中長期經濟社會和生態環境形勢分析，著眼于國家宏觀發展戰略，統籌謀劃美麗中國建設的各項重點任務。

二是注重系統性與協調性設計。美麗中國建設是一項系統工程，時間跨度大、空間范圍廣、要素與領域多、風險挑戰大，因此需要強化規劃編制的系統性謀劃，整體性設計，形成綜合解決方案。同時我國已經制定了中長期國土空間規劃綱要、碳達峰碳中和“1＋N”政策體系、應對氣候變化2035 年戰略、全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃、國家公園空間布局方案、國家生物多樣性保護戰略與行動計劃等，美麗中國建設規劃要處理好相關領域任務的關系，強化規劃目標、任務、政策舉措的協同性，做到統籌銜接、協同推進。

三是注重差異性與階段性推進。立足于我國區域差異大、各要素領域情況復雜多樣的基本國情，注重實事求是分區施策，因地制宜制定本地區、本要素、本領域美麗中國建設實踐的規劃與行動方案。在規劃周期上，立足當前、面向長遠，面向2035 年美麗中國建設目標基本實現的長遠目標，強化目標引領，倒排工期，明確“十四五”“十五五”“十六五”各階段的戰略重點，確定近期奮斗目標與重點任務，注重可行可達。

四是注重創新性與操作性實施。在全面推進美麗中國建設的新征程，要充分發揮各地區各部門的積極性主動性創造性，推動美麗中國建設實踐模式創新與規劃政策創新，總結典型經驗與模式，完善規劃體系。同時緊扣美麗中國建設的長遠目標和戰略任務，不斷完善規劃保障機制與實施體系，推動美麗中國建設目標逐步轉化為美好家園的現實圖景。

三、健全美麗中國建設實踐規劃體系的建議

堅持以習近平生態文明思想為指導，充分發揮規劃在推進美麗中國建設各項工作中的基礎性、統領性作用，健全以規劃綱要為統領，以各區域、各領域、各要素規劃為支撐，國家－區域－省域－市縣四級規劃全覆蓋的美麗中國建設實踐規劃體系，完善規劃實施體系，引導和動員全社會力量參與美麗中國建設實踐。

一是加強頂層設計，強化美麗中國建設的戰略引領。黨的二十大報告對2035 年我國發展的總體目標進行了系統描繪，并提出一些重大領域的國家建設目標，包括數字中國、法治中國、健康中國、平安中國、美麗中國。目前健康中國、法治中國、數字中國領域已從中央層面出臺相關規劃(或規劃綱要)文件，建立起系統完整的頂層設計體系。建議圍繞到2035 年美麗中國建設目標基本實現的戰略要求，進一步鞏固污染防治攻堅戰成效，加快制定推進美麗中國建設規劃綱要或者意見等綱領性文件，明確美麗中國建設目標、任務、政策機制、保障體系，細化美麗中國建設的頂層設計。研究建立美麗中國建設“1＋N”行動體系，明確時間表、路線圖，指導開展各要素、各領域、各地區相關美麗中國建設實踐。構建美麗中國建設戰略的領導機制、組織協調機制和推進機制。研究制定美麗中國建設指標和評價標準，開展美麗中國建設評估。

二是建立健全美麗中國建設實踐的規劃體系。研究建立以綜合規劃(規劃綱要)為統領，以各區域、各領域、各要素規劃為支撐，涵蓋國家、區域、省域、市縣四級的美麗中國建設實踐規劃體系。從規劃層級看，國家、區域和省域級別的美麗中國建設實踐規劃側重戰略性綜合性，對全國、區域和省域美麗中國建設目標、建設格局、重點任務、重大舉措作出全局性安排；市縣級規劃側重實施性，實現各類任務舉措落地實施，精細化實施。要素和領域方面，探索建立美麗中國先行區、美麗城市、美麗鄉村、美麗河湖、美麗海灣、美麗園區、美麗山川等專項規劃，相關領域規劃和要素規劃作為美麗中國建設規劃在某一要素或領域的深化細化。逐步建立美麗中國建設規劃編制實施的技術規程體系和監測監督體系，明確分層級、分要素、分領域的美麗中國建設實踐規劃技術規程，構建包含編制、審批、實施、監測、評估、考核等完整閉環的規劃及實施管理流程，保障規劃規范編制和順利實施。

三是注重分區域分類型推動規劃編制實施，推動美麗中國建設向縱深發展。美麗中國建設實踐規劃需要結合地方實際情況、區分地域差異，充分考慮東中西部地區的差異以及對美麗中國建設不同需求，圍繞重點區域和重點領域，分區分類、差異化提出美麗中國建設的目標任務、實施路徑，支撐各地探索形成特色鮮明、形式多樣的實踐模式。聚焦國家重大區域戰略打造綠色發展高地，推動京津冀、長江經濟帶、黃河流域、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區、海南和雄安新區等建設美麗中國先行區，及時編制或修編相關重點區域生態環境規劃。推動地方積極編制實施美麗省份、美麗城市、美麗區縣、美麗鄉鎮等規劃，強化規劃引領作用。充分發揮城市作為美麗中國建設重要載體的引領作用，鼓勵東中西不同區域、大中小不同規模的城市群、都市圈、城市等，突出綠色低碳、優美宜居、健康安全、智能高效等內容，制定新時代美麗城市建設規劃，建設各美其美的城市家園。以縣域為單位，制定美麗鄉村建設規劃，協同推進農村人居環境整治與鄉村振興，整縣推進美麗鄉村建設。依據一河一策、一灣一策的原則，制定美麗河湖、美麗海灣建設規劃，提高美麗河湖、美麗海灣建設的系統性科學性。

四是建立健全美麗中國建設實踐的規劃實施與支撐體系。適時總結生態環境保護規劃編制實施經驗，強化美麗中國建設規劃的組織領導、實施保障、監測評估、試點示范和社會宣傳等，推進美麗中國建設實踐規劃落地。強化規劃組織實施的領導機制，加強黨的領導，健全各級黨委和政府、相關部門分工負責、協同推進的工作體系。強化保障機制，完善統籌美麗中國建設目標和“雙碳”目標的生態環境規劃決策管理理論與技術，研究建立指導開展各要素、各領域、各地區美麗中國建設實踐的標準、規范、管理文件。研究建立美麗中國建設實踐規劃的監測評估機制、考核體系，持續做好美麗省份、美麗地市以及美麗園區等建設實踐和跟蹤評估工作。開展美麗中國建設科技創新重大專項研究，強化規劃科技支撐。強化規劃政策創新，統籌優化各領域資源、各渠道投入，推動實施美麗中國建設重大工程，一體謀劃完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策體系。

五是強化典范引領與實踐創新，不斷提高規劃編制水平與實施成效。堅持問題導向和目標導向，尊重自然差異和區域差異，充分發揮地方積極性主動性創造性，探索制定適應各地實際情況規劃和最佳解決方案，加強地方實踐經驗總結。征集篩選不同層級、不同領域、不同要素的美麗中國建設實踐規劃典型案例，加強技術方法與實踐模式總結。鼓勵有條件的地方以國家生態日、六五環境日、國家主場活動、美麗中國百人論壇等論壇年會、相關規劃年會、環境規劃專業委員會等為載體，促進美麗中國建設實踐規劃編制實施交流。加強與高校及相關研究結構合作，加強美麗中國建設實踐規劃的專業人才培養。注重美麗中國建設全民行動，倡導綠色生活、共建共享，充分發揮政府、企業、社會及公眾各類主體的作用，強化公眾參與和監督規劃編制和實施。