中英教師懲戒權立法比較研究

譚和平 劉麗麗

(1.衡陽師范學院 馬克思主義學院，湖南 衡陽 421002；2.衡陽市司法局 基層法治建設科，湖南 衡陽 421000)

《中小學教育懲戒規則(試行)》(以下簡稱《規則》)的出臺解決了教師可否行使懲戒權以及可以在多大程度上行使懲戒權的問題。于教師而言，解決了教學管理中的后顧之憂；于學生而言，避免了教師濫用懲戒權的恐懼后遺癥；于家長而言，減輕了子女人身權益遭受學校、教師非法侵害的擔心。然而，學校與教師對于學生的管理權限畢竟具有繼受性特征，這也使得《規則》的出臺引發了社會廣泛的關注和討論，作為我國第一部關于教師懲戒權的立法引起公眾的爭議在所難免。正因為如此，需要從現有制度中尋找完善的內容，需要從比較法的視角審視世界上其他國家的相關立法，進而完善我國的教育懲戒立法。比較而言，英國的教育懲戒立法結合了懲戒權的法定性要求和家庭授權管理的自主性，具有較強的借鑒意義。通過中英兩國教育立法的歷史沿革、主要內容的對比，一定程度上我們或許可以從中得到完善我國教育懲戒立法的新啟迪。

一、中英教師懲戒權立法概況之考察

(一)英國教師懲戒權立法概況

英國是判例法國家的典型代表，但有關教師懲戒權的立法卻一直是以成文法形式表現出來的，這充分表明英國對教師懲戒權立法的重視。英國關于教師懲戒權的立法經歷了從允許到禁止再到規范允許的曲折發展過程。早在1770年，英國普通法就明確教師可以適度對學生進行懲戒，以確保教學任務的完成和教學目標的實現，而且認為教師行使這一權力的理論依據是“父母替代理論”(In Loco Parentis Doctrine)[1]。然而，不同的區域對于教師行使懲戒權的范圍也存在一定的差異。有的區域要求教師行使這一權力只能針對實施暴力的學生；有的區域則允許教師基于教學目的對學生采取懲戒措施。無論教師懲戒措施針對何種行為，立法均要求教師在實施懲戒之前應告知家長，讓家長有知情權[2]。1770年至1989年之間，英國沒有再出臺教師是否可以行使懲戒權的統一、明確的規范，但各個學?？梢酝ㄟ^與家長協商的形式自行決定是否行使懲戒權。盡管如此，家校雙方仍然會在教師行使懲戒權的合理性、適當性等方面引發一系列的糾紛和問題。而且這一期間也出現了教師違規行使權力造成學生身心傷害的社會問題?；谶@一現狀，英國于1989年通過法令禁止公立學校教師行使懲戒權。1991年又將適用范圍擴大到私立學校。但是，基于秩序在教學活動中的重要性，教師懲戒的缺失滿足不了正常教學活動的實際需要。于是，部分教師與家長聯名要求恢復教師對學生的教育懲戒權[3]。在此背景下，英國于2006年出臺了《教學與督學法》(Education and Inspections Act 2006)，明確規定教師可以在法律允許的范圍內對校內外學生進行懲戒，而且允許教師以武力方式制止學生打架鬧事，同時可以對學生行使留校、沒收手機等懲戒權。

由于《教學與督學法》體系龐大，而且對教師懲戒的措施規定并不具體，使得教師懲戒權的行使并不便利。于是，英國教育部制定了《學校中的行為與紀律：給校長和教師的建議》(Behavior and discipline in schools)(以下簡稱《行為與紀律》)，從政府層面給學校管理者提出了一些具體的建議，明確要求學校在出臺相關管理措施和規定前要向家長公開，讓家長和學生充分了解教師的懲戒措施。如此以來，英國教師懲戒權立法有了進一步的完善。

(二)我國教師懲戒權立法情況

新中國成立以后，我國的法律制度不斷健全和完善，但是教育領域的立法卻相對滯后，而且也沒有統一的“教師懲戒權”概念。直至1986年，《中華人民共和國義務教育法》首次明確規定“禁止體罰學生”，有關教師懲戒的規范問題才首次以立法的形式出現。該法雖然明確了教師懲戒的禁止性規定，即不得體罰學生，但既沒有明確教師懲戒權的概念，也沒有明確體罰的概念與表現形式；1991年《中華人民共和國未成年人保護法》“不得隨意開除未成年學生”的規定，以及1992年《義務教育法實施細則》“禁止實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為”的規定，進一步豐富了教師懲戒的內容；《中華人民共和國教師法》雖然規定“教師有義務制止有害學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為”，但是，教師應該采取何種方式制止？可供學校防止學生間類似侵犯學生合法權益的行為的措施有哪些？立法均沒有明確[4]。2021年教育部頒布的《規則》雖然沒有明確使用“教師懲戒權”的概念，但是規章明確了教育懲戒的條件、適用范圍、主要方式，以及教師懲戒學生的條件與方式。至此，我國教師懲戒權在立法上得以確立。我國關于教師懲戒的立法體系初步形成。

二、中英教師懲戒權實施的主體、范圍和原則之比較

教師懲戒權的實施涉及的內容較多。其中非常核心的內容即是實施教師懲戒權的主體、范圍和基本原則。

(一)懲戒權行使的主體

英國《教學與督學法》僅明確校長和教師有實施懲戒的權力，對行使教師懲戒權的范圍沒有明確規定，也沒有關于教師懲戒權實施原則的表述。根據該法規定，校長應對學校教師是否可以行使懲戒權和如何行使權力承擔總體責任；校長和教師均可以具體實施懲戒措施，但對教師在何種情況下可以實施何種措施沒有明確規定。該法僅對懲戒權的實施進行了授權，卻沒有明確權力實施的具體規范，使得教師的行為沒有確定的標準?！缎袨榕c紀律》基于教學管理的全面性考量，關注教學活動的全過程，即認為學生不僅僅需要受到班主任、任課老師的約束，還需要遵守學校的各項規章制度，最終明確了享有教師懲戒權的人不僅包括教師，而且還包括學校的其他管理人員。教師懲戒權實施主體的范圍有了進一步的擴大。

2021年之前，我國有關教師懲戒權的內容并沒有直接的法律依據?！吨腥A人民共和國教師法》《中華人民共和國未成年人保護法》等相關的法律制度強調了對未成年人和學生的保護，但未涉及教師懲戒權的內容。2020年，廣東省十三屆人大常委會第二十次會議表決通過了《廣東省學校安全條例》?！稄V東省學校安全條例》第一次以立法形式明確了教師教育懲戒權，并對教育懲戒內容作出了詳細規定。2021年教育部出臺的《規則》則明確規定教師懲戒權屬于學校和教師，即我國教育懲戒權屬于教育管理機構和具體實施管理的人。盡管教師是具體實施懲戒的主體，但是作為教育管理機構的學?？梢酝ㄟ^明確具體的措施、作出相關的決定等方式行使懲戒權?？梢钥闯?，我國現行的懲戒主體范圍是小于英國的。國內的懲戒權只限于教師和學校，而英國還包括學校其他的管理人員。

(二)懲戒權行使的范圍

從教師懲戒權實施的范圍來看，《行為與紀律》繼續延續了普通法確認的“父母權力代表權”的表述，認為教師作為學生成長的管理者，其懲戒權范圍不應僅限于學校，還應當進一步延伸，無論校內還是校外，教師對學生均享有該權力。此外，《行為與紀律》認為，只要懲戒的目的是幫助幼兒成長，其就是有利的；同時，這種權力的行使，有利于形成良好的家校溝通關系。所以，教師懲戒權延伸到了家長對孩子的懲戒權，實現了二者的良好融合，形成了有利于學生的教育環境。

《廣東省學校安全條例》第五十六條列舉了適用教育懲戒的情形，即中小學生在校園內有用硬物投擲他人、推搡、爭搶等違反學校安全管理規定行為的，教師應當予以制止和批評，可根據實際情況，采取與其年齡、身心健康相適應的教育懲戒措施。從該條規定來看，教育懲戒僅限于發生在校園內的中小學生不良行為?！兑巹t》第二條規定：“普通中小學校、中等職業學校(以下稱學校)及其教師在教育教學和管理過程中對學生實施教育懲戒，適用本規則?！痹撘幎ㄖ皇敲鞔_了教育懲戒適用的主體范圍，即普通中小學校、中等職業學校及其教師。從《規則》第七條有關教育懲戒的情形來看，該條并沒有明確教育懲戒的不良行為是發生在校內還是校外①。但從我國的教育實踐來看，只要是學生在校期間發生的不良行為，無論是校內還是校外，均在教育懲戒之列。依據我國現行法律規定，教育懲戒權與家長的監護權并不沖突。學生在校期間的教育懲戒權優先于家長監護權，節假日期間的教育懲戒權讓位于家長監護權。因此，宜區分教師懲戒權與家長的監護權，不宜無限擴大教師懲戒權，甚至于以教師懲戒權替代家長監護權。

(三)懲戒遵循的原則

從實施的原則來看，英國堅持合法適度實施教育懲戒，保障學生身心安全，注重對學生進行正面引導的原則?！缎袨榕c紀律》認為，懲戒權的行使不等同于“體罰”學生，懲戒權的實施是為了引導學生遵守法律和各種社會規則，是為了強化學生的集體意識和規則意識。同時，對學生良好的習慣和行為予以肯定，有利于實現促進學生身心全面發展的目標。此外，強調對學生的尊重和平等對待，要求教師對學生的懲戒行為公開、透明。

我國教育懲戒的基本原則體現在《規則》第四條當中。該條規定：“實施教育懲戒應當符合教育規律，注重育人效果；遵循法治原則，做到客觀公正；選擇適當措施，與學生過錯程度相適應?！睔w納起來，可以概括為以下三個原則：(1)效果規則；(2)法治原則；(3)適當原則。

可以看出，中英兩國立法對教育懲戒均強調了合法與適度的基本原則。不過，我國立法同時也強調“效果原則”。懲戒只是一種手段，是為育人的立法宗旨服務的。因此，強調教育懲戒的“效果原則”很有必要[5]。

三、中英教師懲戒權實施條件之甄別

在英國，立法明確規定：“學校必須每年告知家長學校管理學生的行為準則，并且要求家長簽署家校協議書，目的在于讓家長了解學校的管理方式并得到家長的支持和配合，雙方合作教育學生?！毙ｉL或是教師并不能直接依據《教學與督學法》或是《行為與紀律》實施教師懲戒權，只有在滿足特定的條件時才可以實施。學校通過事前的告知方式讓家長了解學校的行為管理準則，并經過家長的認可后，才能行使教師懲戒權。從以上規定可以看出，英國對于教師懲戒權的實施仍然沿用了“教師代位行使家長懲戒權”的理論原則，即認為教師之所以擁有懲戒權，是因為家長需要將自己對子女的懲戒權委托給教師，讓教師可以在學校替代家長對學生行使懲戒權。這就表明，英國法律明確的教師懲戒權是一種附條件的法定權力，只有經過家長的認可教師才可以行使懲戒權。此外，英國教師懲戒權的行使是以學生為中心的，而且教師是否對學生實施懲戒是以家長認定的有利于學生的標準來衡量的。

我國《規則》對教師懲戒權的實施條件也做出了具體的規定。一是學校要對教育懲戒的具體情形和規則進行細化和明確；二是在制定具體情形和規則時要征求教職工、學生和學生監護人的意見，如果有條件的話還可以組織聽證；三是通過后的校規校紀需提交家長委員會、教職工代表大會討論，并報主管教育部門備案；四是要將學校的懲戒具體規則向師生和家長公開，未經公布的校規校紀不得施行?？梢钥闯?，我國在規定教育懲戒權的同時，也明確了懲戒權實施的前提條件，即需要得到家長的認可。

比較而言，英國對于教師懲戒的實施更關注微觀角度的個案，強調學生家長的書面意思表示；而我國更注重學校規范制定過程中家長的參與權。一旦家長代表認可了學校對學生懲戒的相關制度以后，學校和教師就可以依照制度實施懲戒權。因此，英國的懲戒制度更有利于確保每一個懲戒行為的實施都更加符合家長的意愿，有利于減少因為懲戒權的不當實施而產生的爭議和沖突。

四、中英教師懲戒情形及措施之差異

教師懲戒權的實施涉及的另一關鍵問題是適用范圍與具體方式。具體來說，教師對學生的哪些情形可以實施懲戒？教師懲戒的哪些方式合情合理，切實可行？懲戒行為本身具有一定的侵害性：要么傷了學生的心，要么傷了學生的身。從某種程度上講，沒有傷害就沒有教育，這也是中國傳統的教育理念。關鍵是如何拿捏這個度。為此，立法必須將這個質的問題進行適當量化。

(一)教師懲戒權適用的情形

對于教師懲戒權適用的情形，英國采取了分類列舉方式。具體包括學生行為不端、違反校規和未遵循合理指示[6]。這種列舉方式的優點是學生容易理解，但是這樣的表述同樣導致認定上的偏差。譬如，何為“行為不端”？誰有權解釋？既不明確，也不具體。同樣，懲戒的具體方式方面，立法也是通過分類列舉的方式進行規定的。主要包括：口頭斥責、額外作業或重做不合格作業直到符合要求、罰寫作業、失去特權(如不能參加學校的自由著裝日活動)、減少休息時間、扣留(包括午餐時間、放學后和周末)、學校志愿服務(如撿垃圾、清除校園雜草、整理教室、用餐后幫助收拾餐廳、清除涂鴉)、定期進行行為檢查并要求學生匯報。情節嚴重的情形下，學?？梢詫W生作出短期或長期停學處罰。

對于教育懲戒的適用情形和教師懲戒方式，我國立法則采取直接列舉的模式。教師懲戒主要適用于中小學生的下列行為：故意不完成教學任務要求或者不服從教育、管理；擾亂課堂秩序、學校教育教學秩序；吸煙、飲酒，或者言行失范違反學生守則；實施有害自己或者他人身心健康的危險行為；打罵同學、教師，欺凌同學或者侵害他人合法權益；其他違反校規校紀的行為。有關教育懲戒的方式，主要體現在《規則》第七條至第十一條的內容當中。歸納起來主要有以下幾種方式：批評教育；教育懲戒；告知家長；臨時強制措施。

比較中英兩國教育懲戒立法，不難發現：我國立法對于教師懲戒情形的規定僅限于學生違反校規校紀的行為。盡管違反校紀校規的部分行為也可歸屬于行為不端，但畢竟違反校紀校規行為與學生不端行為并非同一概念。因此，單獨列出“學生不端行為”可以起到拾遺補缺的作用，為實施教育懲戒奠定了更為全面的基礎。此外，“未遵循合理指示”較不服從教師或學校的安排更加科學合理。

(二)教師懲戒措施

為了實現教師懲戒的立法宗旨，英國立法明確了教師懲戒權的基本內容與要求。具體如下[7]：

一是扣留。教師有權對學生進行短暫扣留，但是學校應當進行解釋和說明，讓學生及家長明確扣留是學校的一項合規合理的懲戒措施，做到“心中有數”。原則上，扣留行為不應影響學生參加正常的教學活動，通常選在課后、周末等非教學時日。享有扣留權的人員可以是全部學校合法員工，也可以是學校管理層，由校長具體決定?？哿舨⒉恍枰孪日髑蟾改竿?，但是應考慮行為的合理性。對于午餐時間的扣留，教師應留足學生吃飯、喝水和上廁所的時間；對于放學后的扣留，應在保障學生安全的前提下實施，一般情況下要通知父母，若扣留時間不長，則無須告知。

二是沒收違禁物品。對于校園違禁物品，英國實施“零容忍”政策，教師有權對學生進行搜查，搜查物品包含管制性刀具、酒精、非法藥物、盜竊物品、煙草、煙花、色情圖像、用于犯罪或可能造成人身傷害及財產損失的物品以及學校規定禁止的任何物品。對于教師如何處理搜查中發現的違禁物品，也有非常詳細的指導建議。2018年，英國頒布《搜查、篩選和沒收：對學校的建議》(Searching，Screening and Confiscation：Advice for schools)明確了教師沒收違禁物品權的細則。

三是使用合理武力。工作人員有權使用合理武力防止學生犯罪、傷害自己及他人、損壞財產等，從而維持教學秩序。教師在搜查違禁物品時，也可以使用合理武力。對此，英國2013年頒布了《合理使用武力：向校長、教職員工和管理機構提供的建議》(Use of reasonable force：Advice for headteachers，staff and governing bodies)，對教師的這一懲戒權作出了詳細規定。

四是隔離。教師有權將嚴重違紀的學生暫時與其他學生隔離。教師在行使這項權力并將學生安置在隔離室時，應首先確保學生安全和健康，保障其福祉，并采取合理行動。學校對于隔離時長、隔離時允許和禁止采取的行動進行詳細說明，確保隔離不超時，同時盡可能在隔離時對學生開展建設性教育活動，并允許學生吃飯或上廁所。

我國《規則》對于教師的懲戒方式按情節輕微、情節較重及情節嚴重三種情形分別進行了規定。情節較輕微的教育懲戒形式主要包括：點名批評；責令賠禮道歉、做口頭或者書面檢討；適當增加額外的教學或者班級公益服務任務；一節課堂教學時間內的教室內站立；課后教導；學校校規校紀或者班規、班級公約規定的其他適當措施②。情節較重的教育懲戒形式主要包括：由學校主管人員進行訓導、承擔校內公益服務、接受專門的規則教育、暫?；蛘呦拗萍w活動等。情節嚴重的教育懲戒形式主要包括：停課或者停學、訓誡、心理輔導與行為干預、紀律處分等。相較于英國的做法，我國此次的《規則》不僅直接規定了教師行使行為的規范要求，而且采取排除式明確規定了教師不能實施的懲戒行為。具體包括：擊打、刺扎等會給學生帶來痛苦的體罰，超過學生身體限度的站立、作業或是變相體罰，實施人格尊嚴侵害行為，懲罰對象與犯錯對象不對等，與成績相關進行懲戒，指派學生對其他學生進行懲戒等③。

從英國的立法規定來看，教師懲戒權更象一種行政公權力，具有行政執法性，具有較強的強制力?！翱哿簟边@種懲戒措施，我國立法盡管沒有明確規定，但是在教育實踐中教師經常使用，即常見的“留學”；對于違禁物品，我國立法區分違規物品與違法、危險物品兩種不同情形分別做出由學?！皶嚎邸碧幚砼c交政府專門機關處理，學校與教師沒有沒收的權力；“隔離”的措施，我國立法中雖未出現這個術語，但從《規則》第十一條的內容來看，似乎有此之意。

五、英國教師懲戒權立法之啟示

隨著我國《規則》的出臺，有關教師懲戒權的社會爭議也戛然而止。至此，我國的教師懲戒行為實現了有法可依，我國的教育法治建設有了歷史性進步，但《規則》內容尚有待于進一步完善[8]。通過與英國教師懲戒相關制度的比較不難發現，盡管英國的相關立法早于我國，但是其中仍有很多內容值得我國參考與借鑒。

(一)適當擴大教師懲戒規則的適用范圍

英國的《教學與督學法》和《學校中的行為與紀律：給校長和教師的建議》均未限定適用的學校范圍。也就是說，無論是大中小學還是職業院校等各類學校均可以遵照這兩部法律及文件的規定實施教師懲戒權。而且，教師懲戒的適用范圍不限于學生在學校內的行為，學生在學校外的行為仍然在懲戒之列。反觀我國現行的《規則》，其適用范圍局限于中小學校。也就是說，幼兒園、職業院校、大學等教育機構均不適用于《規則》。但是從此前系列案件來看，幼兒園教師懲戒導致的輿論問題非常多，而且由于幼兒的身心保護要求比較特殊，幼兒園教師懲戒的立法缺失導致幼兒教師在面對幼兒一些不合理行為時無所適從，不利于保障幼兒園正常教學秩序的實現，也不利于家、園之間矛盾和糾紛的化解。此外，我國中小學教育階段的學生主要指6～18歲的青少年，而在我國現行的教育體制下，初中階段直升職業學院的學生均屬于這一范圍，《規則》使得對這一部分未成年人的懲戒無法可依。故我國現行《規則》應當進一步擴大適用范圍，延伸到幼兒機構和未年人的教育機構，這樣更有利于保護未成年人，以及進一步規范教師教育的管理行為。

(二)明確教師懲戒權的執法主體

英國立法明確教師懲戒權實施的主體為學校的教師和管理人員。這樣以來，具有合法主體資格的人員在實施教師懲戒權時就有了充分的法律保障[9]。我國現行法律雖然也明確規定了兩個執法主體，即學校和教師。但從概念來分析，學校與教師這兩個概念應屬于種屬關系，而且學校是個抽象的概念，其懲戒權的落實應體現到具體的人員身上。在我國現行的管理體制下，學校的工作人員較多，不單單有教師，還有管理人員。而且管理人員又有不同的分工，因此，為了避免不必要的爭議，為了體現學校管理人員在管理過程中的懲戒職能，可以參照英國的規定，明確一般管理人員的職責，這樣更便于學校教師和其他工作人員管理學生。

(三)增設懲戒規范告知的書面確認程序

根據英國立法的規定，學校不僅要將懲戒細則向家長公布，而且要求家長與學校簽訂確認協議書。這種告知與確認程序最起碼有以下兩個層面的法律意義：一是確保了家長的知情權，讓家長有機會了解學校的懲戒制度；二是可以最大限度地減少或避免教育懲戒爭端，因為家長已經以法律的形式認可了學校的懲戒制度。根據我國《規則》規定，學校出臺校規校紀時必須要有家長的參與；學生入學時學校也應當向家長宣講校規校紀。其實，這就是一種懲戒規范的告知程序。不過，確保每個家長的知情權的方式似乎存在立法上的缺位。俗語說：“鐵打的營盤流水的兵”?！扒叭巍奔议L參與制訂的學校校規校紀管理的卻是“現任”家長的子女。因此，“現任”家長對學校的校規校紀可能并不知情。向家長宣講是一種告知方式；要求家長簽訂確認協議書也是一種告知方式。比較而言，后一種方式更具有法律意義。因此，很有必要吸收英國立法的經驗，在《規則》中增設“懲戒規范書面確認程序”，即立法應要求學校與學生家長在“教育懲戒規范確認書”上簽字，并且家長與學校均需各自保留一份，同時上交一份到教育主管部門備案。

隨著《規則》的實施，我國的教育懲戒行為已經有法可依，教師濫用教育懲戒的現象必將逐步減少并消亡；教師依法行使教師懲戒權必將得到法律的保障。然而，《規則》的出臺雖是我國教育立法的歷史性創舉，但是立法的內容相對粗糙，立法的理念尚有待提升。因此，要做好立法后評估工作，借鑒域外成功的立法經驗，不斷完善教師懲戒制度，以期在該試行規則的基礎上不斷提升法律的適應性和可操作性，達到“既保障教師的合法權益、維護正常的教學秩序，又有利于學生的身心發展”的立法宗旨。

【注 釋】

①參見《中小學教育懲戒規則(試行)》第七條。該條第一款規定：“學生有下列情形之一，學校及其教師應當予以制止并進行批評教育，確有必要的，可以實施教育懲戒：(一)故意不完成教學任務要求或者不服從教育、管理的；(二)擾亂課堂秩序、學校教育教學秩序的；(三)吸煙、飲酒，或者言行失范違反學生守則的；(四)實施有害自己或者他人身心健康的危險行為的；(五)打罵同學、老師，欺凌同學或者侵害他人合法權益的；(六)其他違反校規校紀的行為?！?/p>

②參見《中小學教育懲戒規則(試行)》第八條。

③參見《中小學教育懲戒規則(試行)》第十二條。