城市擴張中留用地的公平配置與開發模式研究

郭炎 葉睿 徐楨敏 陳力

摘要：基于公平理論，探究財稅導向的城市經濟積累中留用地的非均衡配置與差異化開發模式，并選取武漢的典型地域，以半結構式訪談的方法開展實證，揭示留用地開發中的收益差距現象，為促進留用地公平開發提出了政策建議。結果表明：（1）留用地配置的公平性不僅體現在政府驅動的經濟增長與失地農民發展權益的保障上，還體現為村集體間發展的公平性、村集體內部成員間分配的公平性；（2）留用地屬性與村集體資源的不同匹配狀況構成非均衡的初始分配格局，導致投資經營方式、收益分配等開發模式的差異化選擇，使收益差距擴大；（3）保障留用地公平開發，需注重各階段的規劃與調控，在城市規劃、留用地配置、留用地開發與收益分配階段采取相應調節措施，完善留用地配置機制。

關鍵詞：土地財政；城市擴張；公平；留用地；開發模式

文章編號 1673-8985（2023）06-0069-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20230609

改革開放以來，增長主義導向的城市擴張蠶食了大量農村土地，實現了經濟積累[1]，但也帶來較多的社會經濟問題，失地農民的生計與發展保障便是其中之一[2]。留用地安置是重要的征地補償措施，有利于保障失地農民的可持續性收入[3]。既有關于留用地安置的研究主要集中在開發和效率方面，如安置模式[4]、土地發展權配置[5]、開發機制[6]等。留用地的安置渠道、資源配置及開發模式不僅影響經濟效益，還與開發的公平性問題相關；而現有研究大多針對經濟發展與權益保障的關系探討留用地的安置與開發方式[7-8]，鮮有以公平視角討論村集體之間及其內部留用地開發的分配公平問題。在留用地安置中，非均衡初始分配下的差異化開發模式導致村間經濟收益及村內收入差距，若不加以調控將會持續擴大，影響社會公平。從實踐的角度看，留用地開發的公平關系到其作為補償措施的價值實現。因此，有必要考慮留用地在村間開發及村內分配的公平問題，避免社會矛盾激化，以實現更高質量、更加包容的發展。

本文以武漢東湖新技術開發區（以下簡稱“高新區”）為例，基于公平理論，在以財稅收入為基礎的城市經濟積累視角下，探究留用地開發中的分配公平問題。首先剖析以城市擴張為主要手段的經濟增長路徑，揭示快速城市化中留用地開發公平問題產生的原因；通過對其擴張歷程分析，實證城市擴張中失地農民的困境與緣由；然后基于前述的理論框架，聚焦BX街道，分析其留用地的非均衡配置格局，展示留用地開發公平的具體表現；進而通過3個開發地塊的對比，論證留用地非均衡初始分配下差異化開發模式導致的收益差距。最后提出相應的政策建議。

1 快速城市化中的經濟積累與留用地補償公平

1.1 公平的內涵

追求公平是人類社會不變的話題，公平的內涵也隨社會發展而改變。古典自由主義認為公平是規則保障下的“機會公平”，反對任何形式的結果均等；功利主義的公平觀主張通過政策干預縮小社會差距，提出重視公平與效率的關系[9]；羅爾斯主義的公平理論強調平等的權利與自由[10]。從各種探討可見，相比結果的平均主義，權利、制度方面的公正保障更符合普遍的公平觀。作為一種主觀價值判斷[11]，公平的內涵難以統一，由此衍生出如分配公平、制度公平、機會公平等復合概念，但無論哪種，往往都允許結果上的不均等。相比追求結果均等，維護社會公平應更注重權益保障，正如Sen所述，公眾的不公平感實際上源于不同群體間的權益失衡[12]。因此，社會公平問題實質上也是權益失衡問題。當代的社會公平關注現實、具體的利益分配問題，強調利益的合理分配或社會資源的合理配置[13]，這涉及分配公平的范疇。

分配公平包括過程公平和結果公平：前者強調個體間的基本權利和初始機會均等，后者則體現在初始分配與再分配中，即初始分配的公平和再分配的正義[14]。市場經濟下，初始分配結果受群體能力、努力和初始稟賦等條件影響，在一定程度上具有隨機性和偶然性，只要其分配體現了“付出與回報的正向關系”，那么便符合公平原則[15]。但是，如果從制度上強化或固化這種不平等，則是不公正的[16]。黨的十九大報告指出，要促進社會公平正義，促進全體人民共同富裕?；谶@一價值導向，在初始分配與過程公平的基礎上，需充分運用各種再分配機制和手段加以調控[17]3，完善包容弱勢群體的再分配制度，維護社會公平，最終達成人人共享、普遍受益的終極目標。

1.2 城市擴張與經濟積累中的公平問題

改革開放后的制度調整促使地方政府在政績壓力下尋求經濟快速積累的途徑。20世紀80年代中期，中央開啟分權化改革，實行財政包干制度[18]51，賦予地方政府發展和經營自主權[19]，地方政府開始積極介入地方經濟發展，興辦本地企業[20]59。1994年分稅制改革后，地方企業產生的大部分稅收需上繳中央[17]8，再難提供豐厚的財政收入；預算內收入被大量上收的同時，財政支出責任卻不減反增，成為地方政府擴大財政收入的動力[18]67，[20]57，[21]，[22]30。在以經濟增長為核心的考核機制、財權與事權不對等的競爭壓力下，地方政府紛紛尋找預算外收入來源[23]18。

在此背景下，“土地財政”成為主要的經濟積累手段。從稅收制度上看，分稅制改革后土地收益劃歸地方政府，以土地出讓收入為主的預算外資金開始成為新的地方財源[24]。一方面，土地出讓收入伴隨地價上漲而水漲船高[25]15；另一方面，地方政府還可通過土地抵押間接提升債務融資能力，因而儲備土地也成為重要的資產[26-27]。地方政府以土地出讓和抵押得到的融資用于基礎設施投資，推動經濟增長[25]16。

依托土地財政的增長模式成為城市空間擴張的動力[28]。由于不同類型土地對財政的貢獻不一，政府往往采取“低價出讓產業用地，高價出讓商住用地”的方式實現最大化收益[23]17，即通過提供低成本的工業用地帶動人口、產業等要素聚集，形成旺盛的經營性用地需求，再以后者的收益彌補前者的投入成本，整體上實現收支平衡，維持城市經濟積累的活環。然而，對于單純的產業園區，以“廉價優勢”作為競爭手段的工業化推動往往無錢可賺[23]17。這些區域通過低價征用農地獲取發展空間，但收支壓力使得失地農民的權益補償常被置于發展之后，帶來留用地落實困難的問題。此外，除了城市經濟增長與失地農民權益保障方面的考量，留用地開發中更深層次的公平問題也不容忽視。

1.3 留用地的配置與開發公平

就不同村集體間和集體內部的成員而言，留用地的配置與開發模式將引起新的分配公平問題。分配公平性涉及初始分配與再分配環節，初始分配體現在留用地的初始配置階段，再分配體現在留用地的開發階段。非均衡的留用地初始配置和差異化的開發模式導致不同層次的公平發展問題。

首先，在村集體層面，留用地的非均衡配置影響村間發展的公平性。留用地的初始配置條件包括用地條件與集體經濟組織的資源能力等。由于現實中用地選址限制與村集體發展差距等客觀因素，初始配置條件難以實現均等，往往存在差異，即形成初始分配結果上的差距。初始分配差距在再分配階段有擴大的趨勢：根據初始配置條件，每個村集體各自選取適合的留用地開發模式，在市場化運作下產生收益差距，并不斷擴大。

其次，留用地的差異化開發模式影響村內分配的公平性。具體而言，開發的投入與收益分配原則是影響村內分配公平的主要方面。在市場分配原則下，回報與前期投入成正比關系，若留用地的收益也遵循市場化分配，則投入高的集體成員分成高，投入低的分成低。如此一來，投資能力低的集體成員無法從中獲益，這與留用地作為補償手段應起到的作用相悖，無法體現發展的公平性。

綜上所述，留用地開發的公平性受制于初始條件的配置，需在再分配環節加以調控，以保障各層面的公平發展，這是實現全面協調發展、推進共同富裕的基礎。

2 經濟積累中的高新區擴張與鄉—城轉變

2.1 高新區的擴張與經濟積累

高新區以光電子信息產業為主導，成立于1988年。其原始面積僅24 km?，經過2001—2010年的5次擴張，現規劃面積已達518 km?，發展成為國家級高新科技園區（見圖1）。高新區的快速擴張導致劇烈的鄉城轉變：2003年至2010年間，其共征用土地51.6 km?，拆遷面積約為12.4 km?。其通過空間擴張換取經濟的高速增長，實現地區經濟積累。21世紀初，高新區主要產業增加值占全市的GDP為11%左右，經2003年擴張后，該占比開始上升，每年增長1%—2%；2010年以后，該占比達到23%，是高新區擴容初期的2倍左右。自2010年至2016年，高新區主要產業增加值占全市GDP的比重保持高速穩定上升，成為城市經濟增長的中心（見圖2）。

從財政收入結構上看，高新區的經濟積累呈現出以土地財政為手段的典型特征。土地財政的相關收入包括土地相關稅收（耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、契稅等）與相應的土地出讓收入。自2003年起，高新區的土地財政收入占總體財政收入的比例便維持在50%左右；2009年后該比例超過70%，并且仍呈現上升趨勢（見圖3）。除了財政收入，土地儲備融資也是其經濟積累的重要手段。2002—2010年間，高新區以儲備土地向銀行抵押貸款共706 600萬元，其中2009年土地儲備融資較前一年翻了近10倍，顯示出高速的土地城市化發展（見圖3）。雖然土地財政帶來一定收入，但在以廉價工業用地為競爭優勢的擴張時期，其財政收支情況并不理想，大部分年份入不敷出（見圖4）。經近10年發展，2019年時高新區的地方一般預算收入與政府性基金收入共3 989 400萬元，支出4 465 300萬元，仍存在較大的財政缺口。在此背景下，地方政府無力為失地農民提供有效保障，逐漸滋生出社會公平問題。下文通過高新區內的BX街道，具體展現失地農民在城市擴張中的困境。

2.2 BX街道的鄉城轉變及失地農民權益保障困境

BX街道坐落于高新區東部，面積為92.4 km?，原鎮區內下轄23個行政村。2008年起，街道開啟征地工作，涉及村民41 400人。2011年，原BX鎮撤鎮設街道，至今完成了戶口改登、村民參保、撤村改居等工作，原各村集體組建改制公司，仍在進行股民身份認定、清資核產等。在劇烈的鄉城轉變中，BX街道面臨失地農民的權益保障困境，具體體現在以下4個方面。

第一是征地補償標準過低。BX街道以48元/m?的補償標準統征土地，補償款分批撥付。然而，拆遷工作已持續了10多年，補償標準在物價上漲、省內征地補償標準上調的情況下仍維持原狀，遠低于周邊街道124.5元/m?的標準。

第二是土地補償金缺乏合理的使用渠道。BX街道的土地補償款并非直接全數交予村民，而是將其中約1/4的款項用于購買村民社保，由政府嚴格監管。高新區兜底村民社保后，該款項定期返還給各村集體，但只用作集體經濟組織日常開支。村集體無法一次性獲取款項用于產業投資，發展機會受限。

第三是補償保障未落實到位。BX街道的征地補償措施包括貨幣補償及留用地安置。截至2019年，約30%的土地補償欠款和此前村民繳納的社保存款仍未發放，留用地也只落實了20%左右，還有大量待返還指標。然而，高新區內用地資源緊張，導致留用地落實成難題。村集體欲謀求發展，但補償款發放和留用地落實的不確定性使其止步不前。

第四是村集體經濟的發展不可持續。集體經濟組織的日常運轉靠挪用有限的征地補償費，但日漸虧空的存款很快將難以為繼。同時，高新區內還有大量批而未供的土地 ，但依據政策，村集體無法利用這些閑置用地。

在上述資金不足、留用地未落實、資源使用受限、村級經濟難以為繼的情況下，BX街道各村集體亟需可持續的經濟收入來源。為此，街道政府開始加快落實留用地。在留用地的配置和開發中，各種公平問題逐漸涌出，成為留用地安置中不得不考慮的重要方面。

3 非均衡的留用地初始分配格局與開發模式

留用地開發的公平問題源于非均衡初始分配下的差異化開發模式。在初始分配上，基于留用地屬性與村集體資源的不同，各村間的發展條件難以配置均衡。留用地屬性受用地區位、性質與規模等因素的影響。就區位而言，由于用地資源緊張，可用選址多為“邊、角、余”位置，各地塊區位差距明顯。留用地性質為工業和商業兩種，盡管多數村集體都偏好收益更高的商業用地，但上位規劃和要素不足限制了用地功能的選擇，造成村間留用地性質差異。留用地規模與征地面積成正比，原村域面積大的村莊可獲取更多指標，從而更具開發優勢。

村集體資源主要體現在可支配資金、經營能力與村民收入水平等方面。村集體的可支配資金與各村土地補償款數額有關，由征地面積決定；此外，村間收入水平各異，征地補償款的發放情況也各不相同，在可支配資金上差距較大。村集體經營能力方面，有的村支書眼光較為長遠，或有“能人”帶領；而有的集體較為保守，開發方式受限。村民收入水平主要影響村集體的投資能力。BX街道非農就業人口較多，個體收入差距明顯，村間和村內籌資能力各異。留用地屬性與村集體資源匹配形成的不同配置格局顯現出非均衡的初始分配結果。

非均衡的初始分配導向差異化的開發模式，包括留用地的投資方式、運營模式與收益分配，涉及村間開發模式選擇與村內分配原則兩個層面（見圖5）。第一個層面中，初始配置條件較好的村集體更傾向于自主開發或與社會資本合資，并通過加大投資比例占據更多的運營主動權，以獲取更高的比例收益；初始條件較差的村集體選擇十分受限，需更多地依托于外部投資，在項目運營中比較被動，獲取收益有限。以不同條件和運作模式投入市場開發的項目收益高低不一，進一步產生差距。由于初始配置條件在很大程度上具有隨機性和偶然性，因此在以保障失地農民生計為目的的留用地安置中，這樣的非均衡發展難以體現公平。第二個層面存在于村集體內部成員的收益分配中。留用地開發涉及村民籌資，在收益分配上易存在爭議，即是否應按個體貢獻程度分配集體收益。若按市場化的投資分配原則，村內成員的發展權益將走向不平等：收入較低的成員無力投資，也無法獲取與其他成員相當的分紅，其發展權益在一定程度上被剝奪。市場化積累下，以不同模式開發的用地收益差距將在再分配階段擴大，引發分配公平問題。

為了進一步論述不同開發模式對留用地公平發展的影響，下文通過3個案例，展示BX街道留用地安置中非均衡的初始分配下，村集體對不同開發模式的選擇，并通過測算收益分析各模式下的市場化差距，以此作為再分配調控的依據。

4 分配公平視角下的留用地市場化開發模式比較

本文選取BX街道內3個村集體的留用地開發案例，進一步分析非均衡初始分配下的開發模式選擇及收益差異。3個案例區位各異，包含了高新區內規定的所有留用地性質類型（見圖6），村間資源條件差異較大，以便于較全面地展現初始條件配置、開發模式及收益情況差異。

4.1 案例A：留用地屬性不佳，村集體資源一般

案例A屬工業用地，面積為27 133m?；地塊南部有城市干道經過，交通較為便利，但其周邊仍有大量土地未被開發，位置偏遠，不利于工業集聚與招商引資（見圖7）。A村集體留存有5 000萬—6 000萬元可支配資金，計劃用于項目投資；集體成員大多外出打工，籌資支持項目開發的能力有限?？傮w上看，A村的留用地屬性不佳，村集體資源一般。A地塊的產業項目由廠房和研發辦公用房組成，擬采取物業出租的方式獲取租金。經過測算，該項目的物業建設成本預計約為24 000萬元，A村的既有資金和村民集資難以覆蓋投資成本，但其又希望能夠擁有一定的自主經營權。最終，A村集體采用物業分期建設及與開發商合資的形式投資：廠房部分由村集體自行集資和貸款建設，并提前招商，預支3年租金；其余部分物業由開發商出資代建；不同部分物業由村集體和開發商分別經營。開發商的經營收益與村集體分享，待其賺取一定利潤后退出項目，將物業返還村集體運營（見圖6）。

在租金水平方面，高新區為了吸引企業入駐而采取了較優惠的工業用房租金，對案例A的租金水平產生了一定限制。由于用地條件不佳，為了確保招商吸引力，其單位租金略低于高新區平均水平，影響了收益水平。按高新區現有的租金水平估算，物業預計于27年后方可歸還村集體；此前村集體的項目收益需與開發商共享。此外，由于企業預付了租金，項目的前3年將無租金收益，A村前期支付村民分紅和償還貸款的經濟壓力將非常大。據測算，若按此開發模式，首年村民的分紅約為720元/人，收益十分有限。

4.2 案例B：留用地屬性優越，村集體資源良好

案例B是商業用地，面積約為26 333 m?。其位于還建社區附近，鄰近地鐵站，靠近人口及服務業稠密的高新區中心，區位條件優越。B地塊周邊以居住區和產業發展用地為主，受中心區的輻射影響，未來預計將注入大量人口，對服務業的需求旺盛（見圖6）。B村集體賬戶上約有7 000萬元，可支配資金較為充足；村民的收入在街道中也處于偏上水平，具有較強的籌資能力。相比于A村，B村的留用地屬性更佳，村集體資源也更好。B地塊項目為大型商業綜合體，總建設成本約27 000萬元。為了利用好優越的用地條件，最大化發揮村集體資源優勢，B村集體采用與開發商合資的開發模式：村集體以既有資金投入，同時向村民籌款，作為項目的啟動資金；開發商投入剩余缺口資金并進行物業代建。項目建成后，由開發商代為運營，項目收益按一定比例與村集體分享，待一定年限后將物業返還村集體（見圖8）。

由于B村的留用地屬性和村集體資源都較好，項目建成后的招商條件優越。相對于工業廠房，商業用房的單位租金和開發強度更高，因此預期收益水平也普遍較好；再加上高新區內現有的服務設施不足，需求缺口大，該項目的租金水平及出租率預計也較為樂觀，因此項目收益可觀。以高新區內現有商業用房的租金水平測算，村集體成員首年分紅預計可達到2 500元/人，按每3年5%的速率遞增，后續增長較為迅速。

4.3 案例C：留用地屬性較好，村集體資源一般

案例C屬于商業用地，只有約8 800m?。其與案例B較近，也受到高新區中心的輻射影響，鄰近地鐵站，區位條件良好（見圖6）。但由于規模有限，C地塊的招商吸引力較其他商業用地略有不足，這將影響其投資規模與業態選擇。C村集體現存資金約為5 000萬元，對于物業投資而言十分有限；其村集體收入處于街道的中等水平，籌資能力有限；可支配資金不足。雖然C地塊規模較小，但項目成本也要17 000萬元左右，村集體現有的資金不足以覆蓋。然而，C村對持有物業自主權的意愿比較強烈，希望能參與項目的運營管理，因此在投資方式上考慮采用單獨出資的方式。鑒于存款不足，C村打算采取向村集體成員籌資?？紤]到個體收入情況不一，為了避免后續的分紅糾紛，街道政府提出需限制村民的集資額度，統一分紅金額，以保障村集體成員獲得公平參與項目發展的機會。如此一來，村集體的籌資額度受到影響，投資壓力增大。項目的啟動資金籌集完畢后，村集體將委托代建方承建項目，并委托運營商經營物業，保底租金收益（見圖9）。在這樣的開發模式下，項目租金中的大部分可由村集體占有。

相比于高新區中心密集的商業地段，案例C在有限的規模下并不占據發展優勢。經過測算，該項目成本雖然因規模限制而偏低，但收益水平同樣受到限制，加大了村集體的運營和分紅壓力。村民分紅方面，預計首年分紅效益不如案例B，約為1 000元/人，后續按每3年5%的速率遞增，增長預期良好?？傮w來看，雖然C地塊的開發模式能保障集體經濟組織穩定的收益，但留用地屬性和村集體資源也限制了C村的項目收益水平。

4.4 案例對比

通過3個留用地開發案例的比較，可以看出非均衡初始分配下不同開發模式對收益水平的影響。初始分配結果中，從留用地屬性上看，案例A的用地條件不佳，案例B最具優勢，案例C的用地條件較好，但遜色于案例B。留用地屬性直接限制了不同項目的收益水平，條件好的項目用地更有可能獲得更高收益。就村集體資源而言，B村集體可支配資金最充足，具有一定的經營能力，條件最好；A、C村集體可支配資金有限，缺乏經營能力，村民收入差距較大，條件一般。

開發模式涉及留用地的投資、運營方式與收益分配。在投資與運營方式的選擇上，B村集體利用優越的配置條件，在擁有一定物業自主權的同時留有發展余地；A、C村受限于初始配置條件，需背負更大的投資運營壓力，發展較為艱辛。收益分配情況主要體現在集體成員的分紅水平上。A村雖然持有部分物業經營自主權，但限于項目功能和村集體的投資能力，收益并不理想，分紅有限。B村選擇與開發商合資，減小開發壓力；其留用地區位和規模優勢使項目收益可觀，因而村民能獲得較高分紅。C村的留用地規模限制了項目收益水平，雖然其有穩定的收益保障，但在高投資壓力下，村民所獲分紅水平一般。項目收益差距在市場化運作下將持續擴大：20年后，按預設增幅，A村人均分紅預計約900元/（人·年），C村人均分紅約1 250元/（人·年），而屆時B村留用地的物業已經返還村集體自主運營，人均分紅可達到6 500元/（人·年）。面對村間發展差異，BX街道政府已采取減免費用、鼓勵村間聯合開發等措施，幫扶初始配置條件不佳的村集體。

在村內收益分配方面，3個村集體均希望向村民籌資，但街道政府對于籌資下的分配方式表現出擔憂。以A村為例，雖然大部分村民收入較高，但他們的收入差距也較為明顯，仍有少部分人無法負擔高集資額度。若由村民自行決定投資金額，根據投入額度的高低確定分紅份額，則低收入成員有可能因無力投資而被排除在項目發展外，造成個體間的發展權益不公平；若平均設定投資和分紅額度，則需考慮村民的整體收入水平，否則標準定得太高將造成部分成員投資困難，標準過低又影響效率。對村集體經濟組織而言，公平分配是保障其可持續運作的重要前提，正所謂“不患寡而患不均”，因而BX街道下的各村集體均采用平均分紅的方式分配收益。在此基礎上，對村內投入分配的管控需聚焦于集資額度和分紅方式。

5 結語

作為保障失地農民權益及其長遠生計的補償措施，留用地配置與開發的公平性影響著其價值的實現，體現了快速城市化中的公平正義。其公平性主要體現在3個層面。一是政府驅動的經濟增長與失地農民的發展權益保障。經濟增長導向下的城市擴張犧牲了失地農民的權益，應通過合理的補償措施給予其公平的發展機會。二是不同村集體之間發展的公平性?；诹粲玫貙傩院痛寮w資源的初始配置條件影響開發模式選擇，在市場化運作下產生村間收益差距并不斷擴大。三是村集體內部成員分配的公平性。村內的分配公平主要受投入分配原則的影響，需對村內投資與利益分紅方面進行把控。以往的研究大多基于第一個層面，聚焦于土地權益探討留用地開發[29-30]，本文則進一步從村集體經濟組織及其內部視角揭示了留用地開發的公平性隱患，探討了留用地非均衡配置下的差異化開發模式對分配公平的影響。這為城市擴張中失地農民補償保障的公平性調控策略提供參照。

在我國社會經濟轉型的重要時期，促進發展的公平正義是實現高質量發展的基本要求；留用地安置作為失地農民共享城市化成果的重要措施，它的公平開發有利于提升城市發展質量。實踐中，需注重留用地安置不同階段的規劃與調控。

首先，在高新區規劃階段，需前置當地村集體的留用地發展需求，將其納入規劃中統籌考慮，留足留用地開發空間，以保障失地農民的基本發展權益。

其次，在留用地配置階段，需根據各個村集體的資源稟賦與組織運營能力，匹配不同區位、性質的留用地，規避初始分配不公平，或通過費用減免、鼓勵村間聯合開發等措施，幫扶處于資源劣勢的村集體，減小初始分配的不均衡。

再次，在留用地開發階段，需創新開發模式，保障市場和政府的雙重引導。單一的市場主導或政府驅動難以兼顧公平和效率：前者易擴大村間經濟收益差距，后者則增添政府的經濟壓力，往往難以為繼。因此，應平衡兩者關系，促進政府與村集體、投資運營方的合作，協助村集體的市場化談判等，保障留用地項目的資金有效運轉和穩定收益。

最后，在收益分配階段，需警惕潛在風險，管控籌資行為。應設定籌資額度的上下限，在確保效率的同時保障全體村民的發展權益；集體分紅采用“保底收入+額外激勵”的模式，在一定分紅額度的基礎上設立激勵機制，鼓勵村民廣泛參與留用地開發，避免收入分化。