以“案—件比”為核心的檢察業務考評機制研究

蘇 藝，朱全勝，蘇 婉，周 悅

(1.江蘇警官學院 治安管理系治安學研究所，江蘇 南京 210031；2.安徽省來安縣人民檢察院，安徽 滁州 239200)

隨著司法責任制改革的推進及員額檢察官辦案制度的落實，我國開始在層級化考評運作下進行個人考評新階段。2019年1月17日最高人民檢察院檢察長在全國檢察長會議上提出建設案件質量評價指標體系，通過對檢察機關51組87項評價指標的應用，將全部業務領域和業務流程納入考評指標體系，標志著以“案—件比”為核心的案件質量評價指標體系正式建立。該體系以人民群眾的獲得感為評價標準，從質量、效率、效果三個方面考查檢察機關辦案實效，以此推動檢察機關辦案質量與效率的提升。

一、“案—件比”指標體系解讀

“案—件比”是指一個具體的“案”與該案所經歷的訴訟環節所形成的“件”數之和的對比關系。研究“案”與“件”數之比就不得不提我國特有的“案”與“件”分開的司法實踐。通常的理解，案件即有關訴訟和違法事件，簡稱為“案”。依照刑事訴訟法理論，刑事案件具有單一性，進入刑事訴訟程序后，法官僅能行使一個刑罰權，為一次裁判，不存在將“案件”拆分為“案”和“件”，并分別計數的問題。單一案件，始終屬于一個案件，即一人加一罪等于一個案件，審查起訴階段兩個案件特定情況可以并案處理，審判階段可以合并審理，但是在理論上確不可能有單一案件拆分為多個案件。

雖然“案”不能進行分割，但是“件”可以。將“案”進入司法程序中每經歷一個環節，即認定為一個“件”，以此來統計“案”在司法程序中流轉的次數，并作為衡量案件質量的指標之一，即“案—件比”數越高，表明“案”衍生出來的“件”越多，一個案子經歷的訴訟環節就越多。這意味著辦案周期越長，辦案效率越低，當事人對辦案活動的評價就相對越低，辦案的社會效果就越差。例如，一個案件經過三次延長審查起訴、兩次退回補充偵查、復議復核、撤回、上訴等程序，意味著這個案件因程序增加訴訟環節，延長辦案時間，浪費司法資源。因此，影響“案—件比”數的主要因素是“件”的數量，而“件”數取決于案件流程經歷的常態化和非常態化程序。

二、“案—件比”質量評價指標體系的科學性及實效性

(一)“案—件比”質量評價指標體系建立的科學性

“案—件比”質量評價指標體系的建立，使得刑事訴訟活動中的“案”具有客觀的計數標準，因訴訟環節衍生出來的“件”也能夠客觀計算。兩個數值的比較能較為客觀的反映檢察機關的辦案效率，因而各地檢察機關廣泛運用，其科學性具體表現為以下方面：

第一，可以對同一個檢察機關內部，同一個業務部門、同一個檢察官的辦案質量和效率進行評價，并可以在地區之間、上下級檢察院、上下級系統之間進行縱向比較?！鞍浮取睌翟降?，相對來說辦案效率較高，社會效果較好，對考評提供可行性標準。

第二，可以就類案的辦理情況進行對比，特別是某一時間段司法機關重點辦理的類案，如涉黑惡犯罪、幫助信息網絡活動犯罪、洗錢犯罪等案件。通過觀測類案“案—件比”數分析辦案程序，如果程序衍生環節過多，“案—件比”數高，案件要么存在難度，要么存在辦案機關能力不足的問題，從而進一步分析，著手應對。這樣由程序促進實體，有利于發現問題，找到解決辦法，提高類案辦理質效。

第三，可以就特定主體、特定訴訟環節辦案質量和效率進行評價，如在適用認罪認罰從寬制度的類案中，對比分析“案—件比”情況，對指數異常的案件發掘問題所在，如上訴率情況，因上訴程序衍生的“件”數，說明認罪認罰從寬制度適用效果不好，頻繁發生犯罪嫌疑人在審查起訴階段認罪認罰后又上訴。因此，檢察機關要么考慮提起抗訴，要么在辦案過程中對犯罪嫌疑人做充分的釋法說理。

(二)“案—件比”質量評價指標體系建立的實效性

“案—件比”不單是一個新的概念，而是要對檢察機關的各項檢察業務進行綜合評價，提供切實可行的評價方式。最高人民檢察院在設定“案—件比”指標體系時未雨綢繆，在經濟適用和公平公正方面作如下探索：

其一，依托統一業務應用系統自動采集數據?！鞍浮取鄙婕暗矫恳粋€案件的辦案流程，測算數據的工作量極大。依托檢察機關統一業務應用系統的數據采集功能，設置“案—件比”統計功能，自動抓取數據，自動進行測算，直觀了解各地“案—件比”情況。一方面減輕檢察官的負擔，減少在數據采集、測算上的投入，集中精力辦案件；另一方面也減少人為因素對考評結果的干擾，保證數據的準確性，確?！鞍浮取钡恼鎸嵭?。

其二，附加案件質量評價體系的配套機制?！鞍浮取痹u價指標具有量化性特征，其數值能客觀反映案件所經歷的訴訟流程長短。但司法辦案具有一定的復雜性，僅用“案—件比”指標評價案件的全部質量顯然不客觀。比如，法院退回案件，可能是審查起訴質量問題，也有可能是案件偵查質量問題，還有可能是法律、司法解釋發生變化等客觀原因；又如，文書制作、案件程序違規等問題無法簡單的通過“案—件比”指數進行評價。因此，還需要以案件質量評查機制作為配套機制，借助個案質量評查，校準“案—件比”指標體系的量化性，從而全面把握案件的質量和效率。

三、實踐中“案—件比”指標體系適用現狀及偏高原因

理想狀態下的“案—件比”數應該是1:1,但根據最高人民檢察院對2015年1月至2018年11月檢察機關辦理的490多件案件所做的統計分析，檢察機關近四年總體的“案—件比”是1:1.4。但各省也有較大差距，相當部分的“案—件比”為1:2或1：3，特別是基層院的“案—件比”數偏高。

(一)影響“案—件比”的關鍵訴訟環節

經統計，某市級院2020年度“案—件比”為1.71，進入有關訴訟環節的“件”數為5 064件，審查起訴受理案件2 964件(占58.53%)，延長審查起訴案件833件(占16.4%)，退回補充偵查案件667件(占13.17%)，上訴案件541件(占10.68%)，其他不捕復議復核、撤回起訴、法院退回、建議延期審理、國家賠償等“件”數僅占比1.22%。因此，影響“案—件比”數的因素主要集中在延長審查起訴、退回補充偵查、上訴等三大環節的“件”數上。

除此之外，基層院的“案—件比”也存在上述規律。以某基層院2018—2020年度“案—件比”數為例，其三年來受理的案件數分別為282件、343件、343件，案件進入司法程序后所經歷的有關訴訟環節統計出的“件”為533件、681件、538件，“案—件比”為1.89、1.98、1.57?？梢钥闯?，在2019年與2020年受理案件數(基準案件量)不變的情況下，案件比下降0.41，究其原因就在于“件”數的變化。2020年度進入訴訟環節的“件”數相比2019年減少143件，其中延長審查起訴69件(占比48.25%)，退回補充偵查42件(占比29.37%)，上訴案件30件(占比20.98%)，三個項目合計占比98.6%，其他如復議、復核、申訴、法院退回、撤回起訴、國家賠償等“件”數總和僅占1.4%。由此可見，一個地區、不同級別檢察院及檢察機關內部的延長審查起訴、退回補充偵查、上訴“件”數越低，“案—件比”數就越低。

(二)導致“案—件比”偏高的原因

1.延長審查起訴案件占比較高的原因

其一，司法責任制改革下賦予員額檢察官獨立辦案權限，導致延長審查起訴期限隨意遞增。以某基層院2019年度數據為例，延長審查起訴“件”數130件，占比19.1%，三次延長“件”數均呈上升趨勢，尤其是第三次延長審查起訴，同比增長50%。該院2018年初貫徹員額制改革，內部機構進行重組，將退回補充偵查、延長審查起訴案件的權限下放給員額檢察官個人，不再實行程序審批制。在監督乏力的情況下，檢察官缺乏辦案壓迫感，導致程序空轉，隨意延長案件審查期限的情況時有發生。

其二，自行補充偵查未得到落實，致使案件久拖不決。刑事訴訟法賦予檢察官自行補充偵查的權力，但在實際辦案中，行使該權力的少之又少。尤其是在基層檢察院，案多人少，辦案壓力較大，利用自行補充偵查權辦理案件的案例較少?，F行法律對自行補充偵查的范圍、手段、程序等法律規定不明確，對檢察官是否需要依職權開展自行補充偵查沒有強制性規定，導致實踐中部分檢察官以案件積壓為由怠于行使補充偵查權，僅簡單地以延長或退偵等形式要求偵察機關補充偵查。

2.退回補充偵查案件占比較高的原因

其一，無效退偵，即為了退偵而退偵。檢察官囿于辦案壓力，在案件積壓的情況下會作出技術性退偵的決定，變相延長辦案時間導致程序空轉。其次，退查提綱不規范導致無效退偵。使用籠統、概括性語言，如“補充某某犯罪事實的相關證據”“進一步查找其他犯罪嫌疑人”“證據之間存在矛盾，請進一步核實”等。補充偵查提綱中未明確具體需要補充哪些證據，用以證明什么目的，導致偵查機關在補充偵查階段缺乏針對性，偵查結果難以滿足案件辦理需要。

其二，訴前引導不充分，“捕訴一體”制度優勢難以顯現?，F行“捕訴一體”機制運行模式下，做好批捕、起訴兩個環節的有效銜接是刑事檢察工作的創新之舉，但其前提是要做實訴前引導偵查取證工作。然而在實際辦案過程中，很大一部分案件審查逮捕和審查起訴環節是脫離開來的。在審查逮捕階段，由于辦案期限限制，檢察官僅對是否構罪進行審查，對部分不影響構罪的其他犯罪事實審查不細致，逮捕案件要求公安機關繼續偵查取證的也很少。進入審查起訴階段后，檢察官更多的是根據偵查卷宗審查案件，訴前引導偵查取證積極性不高，尤其是在基層院，普遍存在檢察官一心扮演公訴人的角色，對偵查階段工作置若罔聞，“捕訴一體”制度優勢難以顯現。

其三，退偵跟進乏力。在案件退偵之后，檢察官與辦案民警溝通不暢、協作不強，相當一部分案件在退偵后甚至無溝通、無跟進；等偵查機關完成退偵工作后，才發現未按照檢察官要求的退查提綱開展工作，退偵結果難以滿足辦案需要，要么導致新的一輪退偵，要么經過二次退偵后仍然無法補救，嚴重浪費司法資源，極大降低辦案效率和社會效果。

3.上訴案件占比較高的原因

其一，認罪認罰從寬制度適用效果不佳。最高人民檢察院推出檢察機關適用認罪認罰從寬制度，目的之一就在于優化司法資源配置，提高刑事訴訟效率，化解矛盾糾紛。但在實際辦案中，認罪認罰從寬制度效果未能充分顯現，部分檢察官為了追求認罪認罰率，僅局限于讓犯罪嫌疑人簽下認罪認罰具結書，認罪認罰流于形式，導致適用認罪認罰從寬的犯罪嫌疑人一審判決后又上訴，導致上訴案件居高不下。

其二，釋法說理不到位。實際辦案中，檢察官往往忽視說理作用，一方面因案件造成的矛盾糾紛難以化解，衍生刑事申訴案件，且容易引發信訪隱患；另一方面，在適用認罪認罰從寬制度時，僅限于審查結案，對犯罪嫌疑人未能起到教育引導作用，對于一些事實清楚證據充分的案件，進入一審判決階段后仍然啟動上訴程序。

四、降低“案—件比”改善檢察工作質效之建議

其一，壓實辦案責任，落實配套設施。進一步培養“案—件比”理念，以極致辦案標準提高辦案質效，將“案—件比”納入檢察官年度績效考核，加強結果運用?！鞍浮取辟|量評價指標體系為檢察機關層級化考評向個人化考評傾斜提供了可能，將“案—件比”數與員額檢察官年度績效考核直接掛鉤，增強檢察官辦案的緊迫感和責任感。一方面督促檢察官提高辦案效率，避免程序空轉；另一方面引導檢察官加強主導觀念，注重與偵查機關的溝通協作，引導偵查取證，避免無效退查。此外，加強與案件當事人的溝通，提高釋法說理能力，降低無謂申訴程序的衍生。

其二，加強訴前引導，優化“捕訴一體”辦案質效。樹立新的辦案理念，即以審判為中心，將審查逮捕與審查起訴兩階段銜接起來，在審查逮捕階段就充分審查案件，形成全局觀念，在作出批捕(不批捕)決定時，對全案證據進行梳理。以庭審為標準引導偵查取證，加強同偵查機關溝通協作，對于案件中的證據瑕疵、證據缺失等問題，第一時間向偵查機關反映，要求有針對性的查缺補漏。檢察官訴前專業性引導能夠幫助偵查人員從經驗性偵查到法律專業性偵查轉變，從而提高偵查取證的專業性、精準性，讓整個案件的訴訟流程干凈利落，不拖沓。

其三，規范偵查取證，提高退偵質量。加強同偵查機關的溝通協作，對移送案件進行全面分析，在退回補充偵查提綱制作上下功夫。各級檢察機關要重視退查提綱的明確性、指導性，提高退偵質量，避免多次退查、延長。這就要求檢察官加強對退回補充偵查的主導意識，整體把握案件，抓住關鍵性問題，制作出具有科學性、可操作性的退查提綱，偵查人員才能在有限的時間內快速的補充必要證據。此外，對退查提綱作出明確規范，如江蘇省檢察機關《刑事案件審查指引》明確指出：補充偵查提綱不得出現類似“請補充主觀故意的證據”“請補充客觀行為的證據”等模糊性表述。

其四，加強釋法說理，緩解辦案阻力。釋法說理，有利于緩解辦案阻力，減少不必要的案件流程。根據最高人民檢察院發布的《關于實行檢察官以案釋法制度的規定》《關于加強檢察機關法律文書說理工作的意見》等相關規定，檢察機關應當發揮釋法說理的引導功能。一方面，案件情況及時同偵查機關溝通，提出法律專業性意見，引導偵查取證；另一方面，對當事人進行說理、推理、論證，運用法律邏輯和專業知識，將認定的案件事實和證據理由、所依據的法律法規、司法解釋向當事人充分解釋清楚，讓每一個階段的處理決定都得到當事人的了解和認可，減少復議、復核、申訴等案件流程，從而減少不必要的“件”數。

其五，加強公開聽證，充分聽取社會各方意見。對社會影響力較大的刑事案件，犯罪嫌疑人、當事人等對案件事實、證據存在較大爭議的案件召開公開聽證會，邀請社會各界代表聽取意見，核實案件事實證據，形成聽證結果。一方面，自主接受各界監督，讓社會公正參與到案件討論過程中，提高案件審查結果的公開公正性；另一方面，緩解辦案阻力，在法定程序中減少復議、申訴等“件”數的產生。