區域交通評估重難點問題及對策研究

王 婧

（北京市交通基礎設施建設項目管理中心,北京 100161）

0 引言

區域交通評估是指以區域為控制單元，分析預測和評估區域規劃實施的交通運行狀況，論證區域規劃用地與交通設施規模和布局的匹配關系，明確交通管控要求，提出預防或者減輕不良交通影響的對策和措施，促進土地利用與交通系統協調發展的技術方法和管理方式[1]。區域交通評估與街區控規或規劃綜合實施方案編制同步開展，評估結論及審查意見將納入控規和規劃綜合實施方案成果。為深化“放管服”改革，優化營商環境，北京市自2021年1月1日起施行《北京市區域交通評估實施細則（試行）》，在新編控規區域和控規發生重大調整或其他應開展區域交通評估的區域全面推行區域交通評估。北京市自開展區域交通評估以來，多個新開發區域和基本建成區域均有項目取得了區域交通評估審查意見，另有更多區域交通評估項目正在編制和修改完善中。其中，北京大興國際機場臨空經濟區取得區域交通評估審查意見較為集中、區位相對特殊。該文以北京大興國際機場臨空經濟區（北京部分）0105街區、0206街區、非保稅物流區實施單元（一期）3個片區的區域交通評估審查工作為切入點，分析區域交通評估審查過程中發現的重難點問題，提出應對策略。

1 臨空經濟區區域交評項目概況

《北京大興國際機場臨空經濟區（北京部分）0105街區規劃綜合實施方案區域交通評估》項目位于大興區禮賢鎮，規劃用地性質主要為多功能用地、軌道交通場站用地、公交場站設施用地、教育科研用地等?？傆玫孛娣e2.202 3 hm2，地上建筑面積164.14 hm2，綜合容積率1.37。

《北京大興國際機場臨空經濟區0206街區生命健康社區規劃綜合實施方案區域交通評估》項目位于大興區榆垡，規劃用地性質主要為二類居住用地、綜合性商業金融服務業用地、軌道交通場站綜合開發用地等?？傆玫孛娣e286.80 hm2，建設用地面積141.52 hm2，地上建筑面積232.84 hm2，綜合容積率1.64。

《北京大興國際機場臨空經濟區非保稅物流區實施單元（一期）區域交通評估》項目位于大興區禮賢鎮。規劃用地性質主要為其他類多功能用地和物流用地等?？傆玫孛娣e63.89 hm2，建設用地面積45.05 hm2，地上建筑面積57.27 hm2，綜合容積率1.27。

2 重難點問題及對策研究

2.1 區域交通評估介入時機

《北京市區域交通評估實施細則（試行）》中要求，區域交通評估應與街區控規編制同步開展，控規組織編制機關按照相關規定申報區域交通評估審查材料并配合市交通主管部門進行審查。市交通主管部門組織對區域交通評估申報材料進行技術審核、部門聯審和專家論證，提出綜合評審意見。申報材料通過綜合評審的，市交通主管部門出具區域交通評估審查意見?？匾幗M織編制機關應根據審查意見優化調整控規相關內容，并將評估結論及審查意見納入控規成果。申報材料未通過綜合評審的，控規組織編制機關應組織進行修改完善，并重新申報。已取得街區控規批準但未開展區域交通評估的區域，在編制規劃綜合實施方案時，可參照本實施細則進行區域交通評估，并將評估結論及審查意見納入規劃綜合實施方案。區域交通評估工作的介入時機可分為兩方面：

一是區域交評編制機構的介入。編制機構理想的介入時機是在控規編制過程中盡早介入，從宏觀層面的職住平衡、區域用地規劃合法合規性、用地結構及規模與交通設施的匹配情況，到中微觀層面的交通設施布局、建設地塊尺度和排布、建設時序安排等方面，與控規編制機構及時溝通、反饋，從而磨合形成較為成熟和具備實施性的控規編制階段性成果，減少區域交評方面介入后發現規劃方案不完備卻調整空間不足的被動局面。此外，對于已取得街區控規批準但未開展區域交通評估的區域，在編制規劃綜合實施方案時進行區域交通評估是退而求其次的選擇，規劃綜合實施方案階段對于區域整體用地結構的改變可能性較低，更多是對于街區控規各類用地結構和規模的傳導和細化，因此如遇區域職住結構不平衡、交通設施規模不足以支撐區域開發等情形，提出優化用地結構、增加交通設施如區域出行對外通道和節點等方面的區域交評意見后落實難度較大。

二是區域交評報審的時間點。區域交通評估報審后須經過技術審核、部門聯審和專家論證等環節后出具審查意見，如遇申報材料未通過綜合評審的，須修改完善后另行重新申報。因此，區域交評項目報審應當綜合考慮時間安排，以便審查意見落實到規劃方案中。

在實際審查工作中發現，部分項目的區域交通評估介入時機不甚理想、較為滯后。如臨空經濟區部分項目曾出現了先取得規劃綜合實施方案批復后再申報區域交通評估審查的情況。區域交通評估審查意見中部分內容難以在現階段落實，而在后續建設地塊開發階段再進行落實，一定程度上加大了區域交通評估意見的落實難度。

2.2 規劃方案的合法合規性

區域交通評估應當對區域規劃方案是否符合上位規劃和各類交通專項規劃，是否符合國家現行相關法律法規、標準規范和政策規定進行評估。與規劃編制方所做的工作相比，起到校核、補充和細化分析的作用。在實際審查工作中發現，對規劃方案合法合規性的分析中存在三類需要注意的情況。

一是需要注意有無遺漏。如臨空經濟區部分項目在初次審查中發現了規劃方案不滿足鐵路控制相關要求和公路安全保護相關要求的問題，審查提出優化用地布局或明確建筑退讓要求的意見。

二是需要注意規劃方案中相似交通設施的問題。如核算區域公交首末站用地規模是否與人口及就業崗位匹配時，部分項目將公交樞紐站、公交中心站計入首末站規模，此時需要注意在規劃方案中，樞紐站或中心站是否明確涵蓋部分首末站功能，如面積、到發線路條數。如臨空經濟區（北京部分）0105街區規劃范圍內無公交首末站、規劃中心站中含部分首末站功能，區域交評審查時提出相關建議后，首末站功能對應的面積和到發線路條數落實在了規劃綜合實施方案中。

三是嚴謹對待復合開發利用交通設施。在節約集約利用土地的規劃背景下，復合開發利用成為趨勢。由于交通設施具有社會公共屬性，考慮到規劃實施后具體地塊管理模式存在一定的不確定性，因此在規劃編制階段，應當在優先保障交通設施用地性質和使用功能的前提下適度復合開發其他使用功能。

2.3 規劃方案的合理性和交通設施承載力匹配

在規劃方案合法合規的基礎上，研究論證規劃合理性以及用地規劃與交通設施承載能力匹配也是區域交通評估的重點內容。雖然在中共中央、國務院以及自然資源部發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[2]以及《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》[3]等文件中明確要求國土空間規劃需進行“雙評價”，但其中但交通承載力評價的內容是針對國土空間總體規劃層面的宏觀交通系統評價[4]。詳細規劃著重于片區功能、空間結構、土地利用的規劃，區域交通評估對于核算片區交通系統對土地開發的承載能力，以及地塊開發后交通系統可能產生的問題和矛盾分析得更加詳盡、完備。

在宏觀層面，需要對區域及其所在更大范圍的整體特征準確把握，論證區域職住比例合理性、對外對內重要的路網通道走廊和節點、軌道交通設施等是否與區域整體開發規模以及用地結構相匹配。值得一提的是，客觀的現狀調查、分情景分工況交通需求預測在區域交通評估中尤為重要，是針對宏觀層面分析的基礎。

在微觀層面，各類交通設施在滿足規范要求的規模、做到“夠用”的基礎上，還要盡量做到“實用”和“好用”。如合理的路網間距和交叉形式、軌道交通站點周邊的接駁設施規劃、停車設施與周邊用地及現狀停車缺口區域的匹配情況、公交場站與居住用地之間合理的距離等。在實際審查工作中發現，這一工作往往被忽視，部分項目僅考慮了交通設施總體規模滿足要求，缺乏考慮投入使用后是否“實用”和“好用”的問題。以臨空經濟區0105街區為例，街區規劃的社會停車場多與住宅、科研等自身須配建停車位、有可能封閉管理的地塊相結合，而擬建政務服務中心地塊周邊無規劃社會停車場。審查提出應進一步優化停車設施選址布局，優先考慮與醫療衛生、學校、政務服務等社會公共停車需求較高的地塊設置的建議。

2.4 建設時序分析

建設時序安排是控規和規劃綜合實施方案中的一項內容。區域交通評估報告不能簡單地照搬該內容，需要針對規劃方案中提出的區域土地開發和交通設施建設時序進行近遠期交通需求預測，分析論證規劃方案中的建設時序安排是否合理，在此基礎上提出相匹配的交通設施和土地開發近遠期建設時序，并將其反饋納入該次規劃中。原則上，交通基礎設施應優先建設或與建設地塊同步建設同步投運。

2.5 建設地塊交通設施要求

在“一張藍圖繪到底”和“放管服”改革的大背景下，各級規劃要實現對上位規劃的貫徹、銜接以及對下位規劃的約束、指導，要確保規劃的最終落地實施。北京市在區域交通評估領域落實上述方針，針對已取得區域交通評估審查意見并將評估結論及審查意見納入控規成果的街區，經市政府批準街區控規后，區域內建設項目采取下放審批權限、簡化審查、直接準入、備案制、告知承諾制或容缺后補等簡化審批管理方式。這就對街區控規和規劃綜合實施方案編制階段地塊層面的規劃方案提出了精細化要求，因此，區域交通評估針對各建設地塊新增和同期實施的交通設施、機動車出入口、停車泊位、地下車庫、內部道路等建設要求提出具體意見，如遇規劃方案中建設地塊不具備二級開發條件的，將提出優化用地布局、改善交通條件方面的意見。如臨空經濟區各項目中，規劃方案均出現部分建設地塊設置出入口條件受限的問題，審查提出優化用地布局或加密路網的建議。

值得一提的是，控規編制中可見一些新規劃理念、交通管理手段等，如規劃城市道路為慢行專用路、單行道，局部區域地下連通地塊統一出入等。區域交通評估應當針對特殊規劃情形進行深入具體的中微觀分析，論證該規劃理念的合理性、可實施性和實施路徑。以臨空經濟區0105街區為例，規劃地面車行凈化區和地下車庫強制連通區域，審查發現部分地塊出入條件受限，公共出入口位置不合理、通行能力無法滿足等問題，提出了深化研究車行凈化區設置方案、保留部分必要道路的城市道路功能、統籌和細化近遠期地上地下交通組織分析等建議。

2.6 已建成區規劃更新類項目

對大規模已建成區的規劃更新也是街區控規編制中的一類重要項目。此類項目區別于新規劃區域的最大特點在于不是在一張白紙上繪制藍圖，更多的是利用存量用地盡可能彌補既有規劃的短板。針對此類項目，區域交通評估應當著重于摸清現狀或既有規劃的問題、癥結和痛點，在新規劃中優先安排彌補歷史欠賬問題，減少出現舊問題未解決、反而加重現狀痛點的情況。區域職住關系優化、優先利用存量用地規劃建設包含交通設施在內的基礎設施和公共服務設施、彌補現狀缺口、對已規劃而未實施的交通設施提出合理化建議、更加精細化的規劃方案等應當是區域交通評估論證的重難點。

昌平回天地區等以新編規劃補充短板為主的基本建成區域，該項內容應是區域交通評估論證的重點內容。

3 結語

在街區控規和規劃綜合實施方案階段開展區域交通評估具有重要意義，可以在規劃階段事先對區域未來可能產生的交通影響進行預判，從而在編制規劃過程中平衡用地規劃與交通設施規劃，盡量做到交通設施與各類用地規劃和建設時序的相匹配，有效減少建成后即需要交通治理、緩解擁堵的被動局面，促進控規的合理編制和有效實施落地。該文總結歸納了區域交通評估審查過程中發現的一些典型重難點問題和應對策略，并以具體項目舉例分析，旨在為區域規劃編制、區域交通評估報告編制和審查工作提出優化方向，也為其他城市開展區域交通評估工作提供借鑒。