依法應急：基層治理常態與應急態順暢切換的關鍵

王龍飛

［摘 要］我國基層治理實踐中，常態與應急態的切換存在能力與價值雙重缺失的問題，解決的關鍵在于堅持依法應急的理念并進行相應的制度建設。依法應急的基本內容包括能力建設和權利保護兩方面，在增強基層應對突發事件能力的同時，通過將應急行為納入法治框架，將突發事件對社會正常秩序的破壞降到最低。一方面，通過法治的技術理性提升基層治理主體的應急能力，科學的流程和權力配置結構讓應急程序及時啟動；另一方面，通過法治的價值理性，保障應急狀態下公權與私權的基本平衡，減少次生災害的發生并降低向常態化治理回歸的難度。其核心精神是通過法律為應急啟動、處置和結束設定規則以增強應急行為的可預測性，真正實現常態化應急。

［關鍵詞］應急治理；基層治理；法治；常態化應急

隨著我國現代化進程的深入推進，各類傳統和非傳統風險日漸增多，諸如疫情、極端天氣和安全生產等突發事件頻發，給基層治理能力帶來了嚴峻挑戰。如何實現常態化管理和應急管理的順暢切換，是增強基層治理體系韌性的迫切命題。有些人認為，應急管理面對的是各類突發事件，非常時期需要用非常手段，規則和程序只會影響效率。但這三年來的應急管理實踐表明，在突發事件處置中缺乏規則容易引發混亂，耽誤處置時效并引發次生災害。習近平總書記指出，越是疫情防控到最吃勁的時候，越是要堅持依法防控 ①。依法應急是實現基層治理常態與應急狀態順暢切換的關鍵，必須進一步加強對應急機制啟動、應急處置和事后救濟的全方位法治建設。

一、以法治提升基層應急響應能力

突發事件發生后，能否及時地啟動應急機制，是常態化治理向應急態切換的關鍵，也是當前我國基層治理體系應急能力建設的主要短板。無論是新冠疫情還是鄭州暴雨，應急機制啟動上的明顯滯后已是不爭的事實。雖然自“非典”之后我國制定了《突發事件應對法》等相關法律，但實踐中突發事件信息的報送和決策均依賴科層體系，基層單位獲得信息之后逐級上報，直到觸發決策層，決策后再逐級下達執行，這種常態化治理下的行政程序不能滿足突發事件處置的高效率要求?；鶎诱鳛榘l現風險的第一線，缺乏在常態化治理和應急狀態之間切換的必要決策權和臨時處置權。在高壓問責的基層政治生態下，基層政府更是傾向于謹慎，不敢采取斷然措施及時處置而是等待上級命令，錯過最佳時間窗口。

為此，應當通過法治手段增強基層在應急啟動階段的主體性，并拓展其行動的制度空間。

一是以有效的應急預決策機制取代當前的科層決策啟動機制，保障應急響應機制及時啟動。賦予街鎮一級根據事件情況進行預決策和先行處置的權力，增強基層的信息直報制度的效能，賦予相應主體必要的豁免權。對基層風險信息的報送，依法確立“以報送為一般，不報送為例外”的原則，減少報送的層級過濾可能導致的信息阻礙，存在明顯過錯導致信息報送延誤的行為要依法追究責任。

二是為應急狀態下政府組織社會力量參與救援和社會力量自發行動提供法律依據，為各類治理主體建立制度化的參與渠道。受治理慣性影響，我國當前基層治理中的應急治理還是以政府為主體，政府與社會力量不能有效聯結，大大降低了資源整合的能力，也無法有效規制社會自發行為的無序。參與規范的建立在保障相關主體的自救權利的同時，也為社會自發行為設定約束，避免應急狀態下的過激越軌行為。

三是依法保障基層常態化應急建設的落實。應對突發事件的技術和人才等資源的匱乏，導致基層在面對突發事件時往往手足無措?；鶎右軌蛟诔B與應急態之間順暢切換，日常的應急儲備是基礎，為此，可通過立法建立基層分層級的強制性應急儲備制度、定期督查制度和瀆職問責制度。后兩項制度主要是為了保障第一項制度的實施，通過法定督查機關的定期督查，保證儲備物資的充足和及時。對督查發現的應急物資儲備中的違法行為，按照情節輕重分別處以行政問責和刑法問責，以保障應急物資強制儲備制度的強制性有效。

二、法治為基層治理形態轉換提供價值穩定器

應急狀態中的社會秩序與常態治理的社會秩序之間要保持內在一致，這是由應急狀態復歸到常態化治理的關鍵所在。轉入應急狀態后，以行政權為主的公權會臨時擴張，社會主體的權利會被一定程度限縮。法治為國家緊急權力拓展必要空間并施加約束，使其不被濫用和長期化，以保證應急態下的社會秩序不至于嚴重背離常態社會，減少應急狀態復歸到常態的震蕩落差。保證應急狀態能順利復歸常態，主要通過發揮法律的明示作用、預防作用和校正作用，建立追責賠償和主動補償兩大基本救濟機制。一方面，以法律明示應急狀態下的權益損害行為會被依法問責，通過強化警示，預防各類主體以應急為借口濫用公權力；另一方面，通過法治為應急狀態下的權益損害提供救濟，包括賠償和補償，使受損的法益能夠盡量恢復到常態化治理中的水平。這兩方面互相聯系，具體包括以下措施：

一是將基層應急治理中的應急指揮機構等政治動員組織納入法治框架。實踐中，諸如“防疫指揮部”等黨政聯合的應急指揮機構是應急治理的主體。但這些機構大多數是臨時性的，不符合現行行政法上對行政責任主體的規定，對其行為給相關權利主體造成的侵害難以進行依法救濟。要有效解決這一問題，尊重我國應急治理中政治動員為主的基本事實，可行的思路是將臨時性政治動員組織納入法治調整，將其做出的行為進行有效歸責。

二是將志愿者等非政府主體的行為納入法治框架，主要是居民自治組織、社區志愿者乃至承接應急任務的企業等非公權力主體。從法理上講，這一類主體本身不具備應急執行的身份，但在基層的應急實踐中，地方政府不得不依靠城鄉社區居民自治組織和志愿者來落實執行，所以，這些非政府主體實際上都是基層應急治理的執行者。為此，有必要在應急法律中明確這些非公權力主體參與應急的限度、授權程序和法律責任的認定，對一些嚴重限制私權的行政行為，諸如限制公民人身自由、征收征用、進入居民住所等限制私有產權的行為，依法排除在非公權力主體可以執行的范圍之外。對其他非嚴重限制私權的應急行政行為，社會主體實施也必須經過法定的授權程序，對方在執行時必須按照類行政執法的程序要求，例如兩人以上、出示相關工作證件和執行法定文件。對于不符合法定程序的執行行為和非經授權的行為，一律視為社會主體的個人行為，依照侵權責任法處理。

三是對因合法必要的應急措施所造成的社會主體的具體損失建立國家補償機制。應急中私權的犧牲是為了社會公共利益，但成本是由具體的部分個體承擔，這種犧牲相當于部分個體承擔了公共利益的整體成本，如果不對其進行補償，在法理上是不正義的，在現實中也會導致部分個體損失過大而難以恢復到常態。在因應急損失的私權是具體可計算的時候，應當以法律明確補償標準進行依法補償。這既是公平正義的要求，也是應急狀態結束后能夠順利復歸常態生活的需要。

具有韌性的治理應當是工具理性和價值理性的統一。當前基層應急的法治建設強調工具理性，缺乏對法治價值理性的關注，二者的失衡必然帶來治理的剛性，喪失價值導向的治理容易走向混亂。應急治理和常態化治理切換中的一些亂象已經在過去幾年的實踐中顯現出來，諸如應急機制啟動“隨意但不及時”的悖論，以及風險來臨時不采取措施應對，常態化治理中出現一點風吹草動就不計代價過度應對等。隨著中國法治國家建設的深入推進，以權利為核心的現代法治觀念已經在社會中普及，基層應急中以政治動員逃避應急法律約束的做法，實際上增加了基層治理在應急狀態下的風險。正視法律約束的價值理性，嚴格依法應急，才能有效保障基層治理在應急和常態之間的平穩切換。

注釋：

①《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日報》2020年2月6日，第1版。

作者系上海社會科學院政治與公共管理研究所助理研究員

（責任編輯 王 玉）