重構雙軌：我國鄉村治理中單向治理的生成邏輯與困境破解

〔摘要〕進入新世紀以來，國家在推動新農村建設和城鄉一體化進程，隨后啟動鄉村振興戰略的背景下，在對農村社會空前加大資源投入和政策優惠的同時，運用行政力量加強對鄉村社會的直接治理，一些地方的鄉村治理逐漸出現了新的景象：行政吸納自治，管理替代治理，或者說基層治理中基層民主弱化和不足。從制度視角進行分析，基層單向治理是壓力型體制直接下沉到基層社會的必然產物。一方面，國家權力下沉村莊，基層政治生態發生變化，造成了單向治理生存的外部環境。另一方面，村莊精英“缺席”村治，村委會變為“村政府”，成為單向治理形成的主要內因。正是在這樣的場域之中，原有的國家和社會之間的分層治理體系發生很大改變，隨著國家行政力量的強勢推進，打通了鄉鎮科層化和村治行政化這兩個關節點，自上而下的行政力量便可以一桿子插到底，基層單向治理的難題便由此形成。這種基層單向治理的狀況已成為目前一些地方推進鄉村振興、實現有效治理的瓶頸制約?；鶎訂蜗蛑卫淼拈L期運行必然造成鄉村治理的僵化，不僅影響到鄉村振興進程和基層有效治理，而且會導致基層治理功能弱化，潛藏著引發基層社會的不穩定風險。今天要推進和落實全過程人民民主，務必下大力氣破解鄉村治理中的單向治理困境，重構基層治理中的雙向軌道，實現行政與自治之間的良性互動，為基層民主與基層治理留下更多自主活動空間，從而為實現鄉村振興戰略和基層有效治理創造有利條件。

〔關鍵詞〕鄉村治理；單向治理；雙軌政治；基層民主

〔中圖分類號〕D638〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0017-12

一段時期以來，一些地方的基層治理實踐中出現了一種非常吊詭的現象：一方面，基層治理難的呼聲持續不斷，而且聲浪見漲。常聽一些鄉村干部說基層工作的常態就是白加黑，五加二，往往缺乏足夠的睡眠和休息時間，有時甚至一天就會來多個督查組，基層干部疲于應付，常常處于一種被考核、被監督、被審計、被問責的境地，基層干部的勞累和壓力可想而知。而另一方面，隨著鄉村治理進入強國家時代，國家每年向農村投入數以萬億計的資金開展精準扶貧、鄉村振興，與歷史上的任何一個時期相比，現在的農村政策都可以說是最好的。然而，一些地方在為農民辦實事的過程中，往往存在著“政府干、農民看”的現象，甚至還出現個別村民故意阻撓鄉村正在開展的公益項目建設，以至于造成國家投資為農民辦好事卻辦不了的問題，這就是本文所要探討的當前一些地方的基層單向治理難題。

究竟應當如何看待和破解這一難題呢？借鑒費孝通先生多年前研究鄉土中國時提出的“雙軌政治”視角，有助于我們今天分析和研究當前基層治理中的此類難題。顯然，我們今天所處的鄉村社會與費孝通生活的鄉土中國已有了天壤之別。不過，今天的鄉村社會仍然是在傳統鄉土中國的基礎上演變而來，因而，我們也就可以參照費孝通的雙軌政治分析視角來觀察今天的鄉村治理實踐。當然，與費孝通當時研究的傳統時期鄉土中國的時代背景截然不同，我國現階段鄉村治理是在進入新世紀以來，國家在推動新農村建設和城鄉一體化，隨后實施鄉村振興戰略的背景下，國家在空前加大對農村的資源投入和政策優惠的同時，運用行政力量加強對鄉村社會進行直接治理，于是一些地方的鄉村治理逐漸出現了新的情況。在這種全新的宏觀社會背景下，為了保證國家資源的有效使用和治理效能的不斷提升，伴隨國家資源下鄉的同時便是國家權力下鄉，于是，各級行政部門都致力于把各項農村工作壓緊壓實，不斷強化對基層的檢查監督。因此，這就迫使基層工作的重心發生轉移，農村基層工作主要不再是服務農民和對下負責，而主要忙于應付各種會議、填報統計材料和迎接上級督導檢查，從而導致基層工作中的官僚主義和形式主義普遍盛行。與之相應，由村民民主選舉產生的村委會也逐漸蛻變為上級行政機關的附屬機構，村治“行政化”趨勢愈演愈烈。正是上述原因導致了當前一些鄉村治理中出現了單向治理傾向，嚴重損害和挫傷了廣大農民群眾的主體地位和參與熱情，致使一些地方的鄉村振興實踐陷入了“政府干，農民看”的治理困境。由此看來，形成這一癥結的關鍵在于行政吸納自治，管理替代治理，或者說基層治理中基層民主弱化和不足。那么，怎樣才能破解這一難題呢？從根本上來講，就是要在鄉村振興實踐中積極推進和落實全過程人民民主，國家對基層社會的治理要從自上而下的行政管理轉向政府與社會的合作治理，為基層民主與基層治理留下更多自主活動空間。根據這一研究視角，本文試圖具體分析單向治理的負面效應及生成邏輯，然后進一步探討應當如何重構基層治理雙軌從而走出單向治理困境的可行路徑。

一、單向治理：基層治理的瓶頸約束及負面效應

從費孝通先生的雙軌政治分析框架出發，觀察當前我國的鄉村治理過程，可以說單向治理是當前某些地方基層治理中不容回避的客觀事實，已成為制約鄉村振興進程的一大瓶頸，并且產生了一系列負面效應。在鄉村治理實踐中，原本存在著自上而下和自下而上兩條運行軌道，但由于進入本世紀以來一些地方的行政化趨勢愈演愈烈，甚至導致行政吸納自治，管理替代治理，而原有的村民自治機制被弱化或虛化，結果是自上而下的行政渠道暢通無阻，而自下而上的基層民主渠道則往往堵塞，于是便發生了基層治理中的雙軌互動不暢，中央政府與農民之間的溝通渠道逐漸淤塞。由于代表村民行使自治權的村干部已經被吸納到行政體制當中，亦步亦趨地追隨鄉鎮政府，而難以兼顧村莊的利益，很難再通過與鄉鎮政府溝通協商去修訂政策，這就必然造成中央政策的局部或整體失效?！?〕這不僅影響到鄉村振興和基層治理的績效，而且還導致基層治理功能弱化，潛藏著引發基層社會不穩定的風險。

（一）單向治理已成為當前鄉村振興的瓶頸約束

第一，基層治理行政化，自治功能日漸衰落。隨著村級治理機構“四合一”，村支書名正言順地成為鄉鎮黨政的一條腿。原有村民自治組織式微，村民自治逐漸流于形式，已然被科層化行政管理取而代之。由于行政力量在村級選舉中的滲透客觀上消解了選舉的鄉土空間，從而致使村莊自治空間消解?！?〕對于上述狀況，有兩種不同的解釋：一種觀點認為，“鄉政村治”已完成了其歷史使命，逐漸應該走向終結。隨著農村社會開放和流動擴大，市民下鄉、資本下鄉、農民大規模流動，國家發展已經不需要農民提供剩余產品，反而是用國家工業化發展的成果反哺農村。隨著鄉村振興戰略的提出，有效治理取代管理民主，成為新時代鄉村治理體系構建的核心目標?！?〕另一種觀點則認為，由于鄉村社會的“空心化”和自治力量的弱化，需要黨政行政化力量下沉包攬各項項目任務，而行政化力量的不斷下沉，又不斷地擠壓和蠶食著自治空間。也就是說，自治力量越小，越需要行政化下沉，行政化力量越強勢，自治空間越被擠壓?！?〕盡管這兩種觀點對上述過程的解釋不同，但都承認這一基本事實：基層自治力量不斷弱化，黨政行政力量替代鄉村公共權威成為基層治理主體，村民自治走向形式化。

第二，基層治理官僚化，形式主義久治不愈。由于單向治理的驅動，形式主義和官僚主義成為當今基層治理中難以治愈的一大頑疾。隨著國家資源下鄉而來的便是國家權力下鄉，上級各部門為了深入推進工作，防止基層應付，于是不斷強化對基層的檢查監督，各種手段和方法層出不窮。而基層治理的日常工作主要是迎接各式各樣的督導檢查，沒完沒了地填寫五花八門的統計報表，上級要求越多越嚴格，于是形式主義也就越來越泛濫。近年來，黨中央持續整治形式主義、官僚主義，為基層松綁減負，讓干部有更多時間和精力搞好基層的實際工作。中辦先后數次發文，要求著力解決困擾基層的形式主義問題，真正把廣大基層干部從形式主義的束縛中解脫出來。然而，一些地方的基層減負措施走了樣，變了花樣的檢查監督和痕跡主義有增無減。有報道稱，某社區在過去一年接受各類工作檢查高達242次，相當于平均每1.5天便要接受檢查一次?！?〕不久前《半月談》記者調查發現，要求基層工作“處處留痕”的“痕跡主義”，仍然是當前不少地方進行基層治理的重要內容，甚至已經內化為日常的工作習慣和工作方式?！?〕并且，留痕的范圍越來越廣，留痕方式也在升級換代，與日常的檢查監督、考核評價捆綁在一起，成為一種常用的督導方式，給基層治理造成很大的消極影響。

第三，村莊治理精英化，村干部自治成為常態。當下，村莊治理的各種事務主要由村支書統攬，村干部自治常態化。這無形中助長了一些村干部的個人專斷作風，很容易搞成“一言堂”。同時，由于基層權力監督難以到位，事實上的權力監督形式化也更容易滋生腐敗。中央紀委國家監委網站報道：征地拆遷過程中，一個項目少則數百萬元，多則上億元，資金密集、資源集中，存在廉政風險，違紀違法問題時有發生。這些貪污受賄、失職瀆職問題不僅給國家財產、人民群眾利益造成重大損失，也會給經濟社會健康發展和社會和諧穩定帶來負面影響。有位村干部進行事后反思：“組織生活流于形式，村務公開弄虛作假，村干部睜只眼閉只眼，多種原因造成了一人管、一言堂的情況?！贝鍎毡O督委員會成員反映：“我們年齡偏大，對財務專業知識不了解。村里的好多事情，也很少開會通報，村監會不知道該如何開展監督?！薄?〕

第四，基層治理精致化，基層工作陷入困境。河北一名基層干部告訴《半月談》記者，在工作中，主要是“三多一急”影響干部的休息，即：組織會議多、制發文件多、迎接檢查多、工作任務急。這種僵化管控導致基層干部戰戰兢兢，“不怕沒創新，只盼少出錯”。在各種重壓問責之下，基層干部不敢有絲毫自己的“想法”，只想著能夠趕緊過關，完成任務就萬事大吉。有基層干部反映：下面一旦出事，“總得有人擔責”，結果就是“多處分幾個干部”；以問責數量來衡量整治效果，這樣的“泛化問責”純粹是為了“找茬”。賀雪峰直言：越來越精致的制度，越來越現代的技術，越來越嚴格的考核，本來是要推動基層工作更加規范、有效，推動基層治理現代化，現在卻似乎正在變成基層工作中的困擾?！?〕

（二）單向治理的負面社會效應

單向治理在基層治理中造成了一系列負面社會效應。單向治理說到底就是一種官僚政治，基本的游戲規則是對上而不對下負責。官僚政治的最大特點就是政治系統內的信息單向流動，缺乏及時準確的信息反饋，致使決策中心無法進行有效的調控來改變信息的再輸出，從而使該系統與環境之間的交流出現障礙，最終會影響到系統自身的生存。單向治理的負面社會效應主要有以下表現：

第一， 政績工程層出不窮，公共服務的供給脫離了農民需求。從黨的路線方針政策而言，鄉鎮政府在鄉村治理中應當堅持以人民為中心、為人民服務的核心理念，各項工作都要為農民群眾服務、向農民群眾負責。然而，一旦官僚主義的意圖強加于鄉村工作，基層政府的工作重心就會變為對上負責而不對下負責，那么要為了完成上級下達的各種量化指標而不得不向上應付，就必然走向形式主義泥潭?？梢?，在單向治理的慣性驅使下，即便鄉鎮政府的權力運作有利于國家對下達農村的資源進行安排和使用，但卻不見得會增進農民的利益和促進農村的發展。究其根本原因就在于公共服務的供給和需求不匹配，脫離了農民群眾的迫切需要，而農民對此卻沒有什么話語權。比如在農村基礎設施建設中，有的村最迫切需要的是改水，有的村是改電，有的村是建路，很可能每一個村的實際需求是不一樣的。而一些地方政府卻忽視了各村農民的差異化需求，只是按照自己的主觀意圖搞政績工程，結果是浪費了國家的不少資金，卻干了許多農民群眾不需要的事。

第二，基層自治功能弱化，折騰式治理廣泛存在。在單向治理驅動下，由于基層自治功能弱化，折騰式治理成為一種普遍存在的現象。這些年來，基層折騰式治理幾乎成了一些地方基層治理中的又一痼疾。一旦上級有個指示，相關部門就要制定政策、分解任務、開會動員、層層下達，嚴格要求基層積極落實。然而，各級看似都在認真落實政策，但效果卻背離了政策初衷；各級層層加碼，基層手忙腳亂，不僅折騰各級干部，同時也折騰群眾。在這種情形下，上級各部門的目標任務便成了鄉鎮工作的指揮棒，迫使基層干部忙于應付上面下達的諸多行政事務，導致基層工作中調查報表多、臺賬資料多、會議活動多、證明蓋章多、檢查考核多等等，而基層所干的許多事情往往并不符合農民群眾意愿，也難以達到上級領導要求，其結果是農民不滿意、基層不滿意、上面不滿意。

第三，“內卷化”趨勢日漸明顯，基層治理有效性邊際遞減?；鶎又卫碛行赃呺H遞減，可以說是當前基層治理困境的一個突出表現。近年來，國家通過加大資源投入、加強制度創新、引入新的治理技術等方式來提升基層治理的有效性，然而實際效果不但沒有得到顯著提升，反而呈現出“內卷化”的趨勢?！?〕本世紀以來，隨著農業稅取消后，財政管理體制變為村財鄉管、鄉財縣管，原來資源吸納時期是由鄉村養縣，現在進入財政反哺時期則變為由縣養鄉村。當鄉村財政權上移后，在所謂屬地管理的“原則”下，上級各個部門便把自己的任務和目標延伸到鄉村，同時也把自身的責任轉移到鄉鎮。于是，鄉鎮每年都要源源不斷地接受上面層層下達的各項任務，幾乎無所不包，無所不管，無所不干，鄉鎮政府成了無所不能的“萬能政府”?！?0〕這種情況導致了鄉鎮政府職能錯位、越位、缺位，這種基層政府治理績效的“內卷化”趨勢使基層治理成本不斷增加，因而基層治理有效性便日益呈現出邊際遞減的效應。

第四，基層矛盾不斷累積，社會不穩定風險增加。在單向治理下，由于基層的真實情況無法及時準確地反饋到上層決策中心，失效的政策很難及時得到調整，有可能導致底層社會的矛盾不斷累積而難以在基層化解。近期以來，農村惡性突發案件明顯增多，暴露出基層治理存在著嚴重的隱患。加之，由于被政治責任束縛的基層政府，追求的并不是“服務”農民，而是追求不出事，追求沒有上訪，追求不被“一票否決”，于是，基層政府便通過各種手段應付農民，利益安撫就成了基層工作的最有效手段?！?1〕然而，這種狀況很難長期延續下去。當這些矛盾積累到一定程度，就隨時可能爆發出來?？偠灾?，單向治理是不可持續的政治生活過程，必然導致基層治理的低效甚至無效，在一定條件下還有可能誘發基層社會的矛盾和沖突。

二、單向治理的社會環境及生成邏輯

（一）單向治理的社會環境

那么，單向治理是如何形成的呢？現實生活中，單向治理的突出表現是形形色色的官僚主義、形式主義，這種種弊端盡管表現在下面，但其總病根卻在上頭。從根本上看，由于國家權力在基層社會的建設逐漸改變了基層社會的間接治理方式，實現了治理結構從“雙軌”到“單向”的轉變?！?2〕從制度視角分析，單向治理是壓力型體制直接下沉到基層社會的必然產物。

一方面，國家權力下沉村莊內部，基層政治生態發生變化，造成了單向治理生存的外部環境。鄉村政治發生“雙軌淤塞”的體制性原因，是隨著國家資源的大量輸入鄉村，國家權力滲透到村落內部，導致基層社會的政治生態發生了深刻變化，從而為單向治理營造了適宜的外部環境：一是基層干部政績觀異化。一些領導干部追求升遷心切，在貫徹上級機關指令時，往往不結合本地實際，而是機械式執行，并進行“痕跡管理”以彰顯政績。二是考核機制不科學。壓力型體制下，上面布置任務，中間層層加碼，層層往下甩鍋，最終基層兜底，導致上級的政策無法在基層落地，造成形式主義泛濫和上級問責濫用。三是選用干部制度有缺陷。單向治理運行中，層層向上負責，層層向下施壓，逐漸形成了固定的用人導向：選用干部時喜歡提拔重用那些眼睛向上、惟命是從的下屬，淘汰那些不太聽話、有創新精神的干部，從而為單向治理造就了一支基層干部隊伍。

另一方面，村莊精英“缺席”村治，村委會變為“村政府”，是單向治理形成的主要內因。費孝通認為，鄉村社會的“雙軌淤塞”會導致村治惡化。民國時期的保甲制將自上而下的軌道筑到每家的門面，使得鄉村自治遭到破壞。這樣，自下而上軌道就被拆除。其后果是人民的意見不能上達，政府意志強加于人民，貪污無能腐蝕了行政效率，基層行政出現僵化。而在當前的鄉村治理中，基層治理行政化已然成為基層單向治理的重要原因。不久前，何朝銀和張馳越等對于閩西B村的個案研究表明，目前鄉村社會發生“雙軌淤塞”的原因主要有： 一是大量青壯年外流而“缺席”村治; 二是留守村莊的“老弱婦孺”沒有治理能力; 三是村委會變為“村政府”；四是除村“兩委”外，沒有其它鄉村社會組織?！?3〕可見，就村莊內部而言，由于村莊精英“缺席”村治，于是村委會變為“村政府”，便成為村莊單向治理的內在根據。

（二）單向治理的生成邏輯

20世紀80年代后期以來，我國廣大農村開始推行村民自治，農民在村莊事務中自己當家作主，在自治實踐中建立村莊共識和村規民約，逐步走向“四個民主”和“三個自我”的村民自治時代。盡管這一時期的村民自治誕生不久也很不完善，并且行政力量對自治組織的主導和把控也很嚴密，但從總體上看，當時村民自治正處于蓬勃興起時期，國家剛剛頒布《村民委員會組織法》（試行）不久，因此，國家對農村基層事務進行直接干預較為少見，村民自治還有較大的活動空間。而進入本世紀以來，伴隨著國家資源下鄉，國家對基層的管理越來越嚴格規范，鄉村干部和村級組織作為國家“代理人”的角色越來越凸顯。在監管很嚴、問責很多的背景下，基層干部必須向上級負責、向考核負責、向制度負責?！?4〕正是在這一歷史進程中，原有的國家和社會之間的分層治理體系發生很大改變，而在國家行政力量強勢推進之下，打通了鄉鎮科層化和村治行政化這兩個關節點，一旦鄉鎮政府演變為上級政府的內部科層，而村級組織蛻化為鄉鎮政府的執行機構，于是自上而下的行政力量就可以一桿子插到底，基層單向治理的局面便成為現實。

1.鄉鎮科層化

這里所講的鄉鎮科層化并不是指鄉鎮政府內部管理的科層化，而是指縣級政府不再把鄉鎮政府當作一級政府來管理，只是作為一個縣級政府內部的一個科層機構來運作。于是，鄉鎮政府實際上已經喪失了作為一級政府應當具有的相對獨立性和自主性。

鄉鎮政府科層化大致經歷了這樣一個過程。改革初期，撤銷人民公社的同時建立了鄉鎮政府，鄉鎮政府作為最基層的一級政府，還是具有一定的自主性。到本世紀初以來，由于取消農業稅，實行稅費改革之后，農村公共品籌資籌勞出現困難，農村社會的基本生產生活秩序無法維持，鄉鎮政府職能轉變遲滯，進入“懸浮”狀態，面對農村出現的各種新情況新問題無力應對。而在黨的十八大以來，國家財政開始大規模向農村轉移支付，為了保證國家資源安全下達并有效落地，國家權力越來越多地介入到鄉村社會內部，隨之而來的便是國家標準、規范的下鄉。國家資源是通過各個部門下達的，隨著資源下鄉，上級政府各個部門都開始對基層工作提要求，定規矩，進行檢查監督，對基層工作中的重大問題實行一票否決，并對鄉村工作進行評比排名?！?5〕至此，鄉鎮政府科層化便逐漸成為現實。

鄉鎮科層化之所以成為現實，除了上面提到的社會宏觀層面的背景之外，也與鄉鎮政府自身的原因有關。第一，治理任務繁重。鄉鎮政府處于整個官僚體系的底層，各級政府及職能部門下達的目標和任務最終都要由鄉鎮來貫徹落實，因此鄉鎮政府所承載的治理負荷必定非常繁重。第二，治理資源匱乏。一方面，鄉鎮財政資源短缺，經濟總量小，財政收入來源相對單一，收入規模難以應付剛性支出，債務負擔無力償還，嚴重影響了鄉鎮財政正常運轉。另一方面，鄉鎮的財權與事權不對稱，造成治理任務與治權不匹配。尤其是農村實行稅費改革以后，鄉鎮政府的財權大大縮小，而日常工作中的人員薪酬、辦公經費以及維持社會穩定和推動經濟發展等方面的支出卻不斷增加，許多鄉鎮面臨的日趨突出的財政收支矛盾，正是鄉鎮政府的事權和財權嚴重不適應的結果。第三，治理自主性低。黨的十八大后，中央大力推動國家治理體系和治理能力現代化，并通過科層體系法治化和一票否決制等方式強化政府管理。而各個縣級政府出于自?？紤]，于是便傾向于下沉責任和風險。但由于基層治理任務的異質性強，基層政府完成治理任務的自主性低，從而進一步加劇了鄉鎮治理困境。第四，治理兜底主體。鄉鎮處于行政體系末端，當上級政府及部門的檢查督查越來越頻繁，越來越重視全方位痕跡時，鄉鎮運轉重心逐漸變為應付上面，治理過程陷入惡性循環?？h級組織利用權力優勢，復制科層權威，強化屬地管理責任，鄉鎮被迫成為基層治理的兜底主體?！?6〕

由此看來，鄉鎮政府作為整個行政體系與基層社會發生關聯最為密切的關鍵部位和重要節點，而正是由于這個特殊的節點位置，使鄉鎮治理不可避免地陷入“治理的結構之困”，即科層制所推行的公共規則與鄉土社會所認同的地方性規范之間形成張力，在鄉鎮政府這個節點同時呈現并構成了當前的基層治理困境。正是在這種情境之下，當行政體系內部自上而下的政策與任務下達給基層政府時，處于官僚體制末端的基層政府在目標責任管理等一系列制度的壓力之下，為了保障各項治理任務的落實，以實現行政體系自上而下對治理績效的追求，從而使基層政府日益演化為上級政府的一個內部科層?！?7〕

2.村治行政化

所謂村治行政化，是指把村級組織當作鄉鎮政府的一條腿，通過行政方式進行村級治理。村治行政化大致也經歷了這樣一個自主性逐漸弱化的過程。改革開放初期，隨著人民公社體制的廢除和村民委員會的成立，自上而下的政治軌道退縮至鄉鎮一級。村民自治組織打破了原有計劃經濟時期“政社合一”的全能型鄉村治理體制，從而在農村中形成了國家與村民之間一個特殊的社會結構。作為村民自治組織，村委會處于國家與社會之間銜接紐帶的特殊位置，與最低層級的鄉鎮政府相比，它在村民層面具有更大的信息優勢，而同時又擁有村民不具備的由正式權力延伸的權力，因此，村委會在連接國家規范性政策文本與村民基層實踐中具有不可替代的作用。但是，在實踐層面上，基層政權由于“歷史慣性”和利益驅動，仍對村委會進行控制?！?8〕不過，從全國范圍來看，從20世紀80年代末到本世紀初這段時間里，村委會還是表現出較強的自主性特征。但是，進入本世紀以來，由于農業稅取消之后，徹底斷絕了村集體從稅費獲取一些提留的經濟來源，于是村集體資金的缺乏導致村莊公共事務沒有經費來源和保障，這就必然影響到村委會的工作成效。因而，許多村干部認為稅費改革后由于村集體經費短缺，很多農村公共事務難辦。并且，村干部的補貼也不再從村集體經濟獲得，而是由鄉鎮政府直接發放。加之，現有的法律法規既沒有具體規定政府應當如何指導、支持和幫助村自治組織，也沒有明確區分哪些事項該由政府完成，哪些事項該由村自治組織承擔，于是，村委會往往承擔了鄉鎮政府下達的大量工作任務，甚至名副其實地成了鄉鎮政府的“一條腿”，導致村民自治逐漸走向形式化。尤其是近些年來，隨著國家財政大規模向農村轉移支付，國家權力越來越多地介入到鄉村社會內部，村民自治形式化愈演愈烈。并且，由于村莊精英大量流失，廣大村民缺位于村級治理，而村干部的權力獲得和薪酬來源決定了他們面向的是鄉鎮政府而非村莊社會，因而落實政府治理任務而非契合性地回應村莊內生性需求是其主要治理目標，于是，村干部便逐漸成為鄉鎮政府的“辦事員”和“執行者”，村級治理的自主性空間日趨萎縮，村級治理終于走向行政化?！?9〕

可見，村民自治組織在經歷了這樣一個自主性逐漸弱化的演變過程之后，廣大村民逐漸變成了村級治理的“他者”，一定程度上喪失了村級治理主體的地位和作用，而村干部逐漸演變為鄉鎮政府的“辦事員”和“執行者”。在目前的鄉村治理體系中，村委會更像是鄉鎮政府的派出機構，村主任更多扮演的是基層政權的“代理人”。正如費孝通所說：“如果自治團體成了行政機構里的一級，自上而下的軌道就被淤塞了”?！?0〕

（三）基層單向治理難以長久延續

綜上所述，不難看到，我國鄉村治理進程中基層單向治理難題之所以形成，就在于這些年來鄉村治理體系中出現了新的情況，即行政吸納自治，管理替代治理，或者說基層治理中基層民主的弱化和不足。吳理財曾考察過近代以來我國農村基層政權建設中科層化治理的歷史教訓，認為將國家政權向鄉村社會延伸，試圖加強對鄉村社會的控制或榨取，是近代以來各式國家政權致力的一項重要事業。直到1949年以前，雖然在農村基層政權建設方面也取得了或多或少的成績，但是，從總體上而言，都是不夠成功的。幾乎所有的失敗案例中，我們都看到，國家政權在致力于農村基層政權建設中都自覺或不自覺地按照科層制的原則設置農村基層政權組織。這樣的組織很快地染上官僚作風，而不可能真正地深入到鄉村社會內部。鄉村治理固然要貫徹國家的意圖，但也不能忽視國家的每項政策、制度安排以及實際的治理形式都要具有一定的社會基礎，更須植入鄉村社會的“權力的文化網絡”之中，而基層政權的科層化治理根本不可能在這個“文化網絡”中立足、生存?！?1〕

如果我們立足于今天鄉村社會的現實狀況進行判斷，基本上也可以認為單向治理難以長久持續下去。這是因為，除了按照科層制原則設置農村基層政權組織的做法難以持續之外，僅從村級治理層面來看，單向治理必將造成鄉村治理的僵化。這是因為，在現實中，為了提升鄉村治理能力，承接政府公共服務落地，村級組織的行政化趨勢不斷強化，其運行方式和日常管理越來越接近政府部門，必然形成“強行政、弱自治”的局面。然而，這種村級治理行政化的現狀雖然有利于行政管控，也有利于提升行政效率，但卻無法應對鄉村社會發展帶來的各種挑戰，從長遠看不利于形成鄉村治理的內生性秩序?！?2〕這種“強行政、弱自治”的局面，終將導致鄉村治理體系中的“雙軌淤塞”，只剩下一條自上而下的單軌通道，這種單向治理的長期運行必然造成鄉村治理的僵化，因而是難以持續的。

從政治學的系統分析理論對單向治理進行考量，同樣認為單向治理是不可持續的政治過程，主要是由于單向治理不具有自我循環、自我修復和自我更新的能力。政治系統理論告訴我們，政治系統是一個開放的系統，它存在于一定的環境之中，必然受到周圍環境的影響。任何政治系統都要與周圍環境發生相互作用，都通過信息的輸入和輸出來維持自己的生存和穩定。在這一過程中，政治系統必須對環境造成的壓力作出反應，經過轉換過程成為政治系統的輸出，而隨著政治系統的輸出即政策的實施，政治系統又反饋于環境。而政策輸出可能會使環境產生新的要求，這種新的要求將進一步導致政治系統新的政策輸出?？傊?，通過政治系統與環境之間的這種信息輸入、輸出和反饋的循環往復、不斷調適的運動過程，政治系統才得以維持自己的生存和發展。根據政治系統理論對單向治理的分析便不難得出以下結論。首先，單向治理不具備信息反饋機制。古人云：“言路通塞，天下治亂系焉?！薄?3〕縱觀歷史上的各個時期，幾乎沒有任何制度按照其設計模式原樣施行;調整修正甚至于變異走形，大致是其常態?！?4〕政治系統一旦失去了自下而上的聯結節點，人民的意見無法及時反饋到政治決策中心，那么政治系統的生存與穩定便會出現問題。其次，單向治理不具備雙向運作機制。只有自上而下的軌道，而沒有自下而上的軌道，權力運作過程就會發生梗阻。單向治理的這種單向運行邏輯，不僅無法提供良好的公共產品和服務、無法保障基層群眾的政治參與，無法維護基層社會的公共秩序，無法保障公眾自下而上的利益訴求，因而，也無法實現國家和社會之間的良性互動。最后，單向治理不具備矛盾化解機制。由于基層社會的不同意見無法及時反饋到決策中心，鄉村治理體系中的“雙軌淤塞”無法得到疏通化解，淤積到一定程度將會形成更復雜的社會矛盾，當這些矛盾運動積累的壓力達到臨界點，一旦有某種突發事件作為誘因，就可能造成基層社會的不穩定風險。

三、重構基層雙軌治理，走出單向治理困境

黨的十九屆四中全會指出，國家治理的一切工作和活動都要依照中國特色社會主義制度展開。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，這就意味著鄉村治理是在黨的領導下開展。同時，我國又是人民當家作主的國家，這就意味著鄉村治理要體現人民群眾的意志?？梢?，我們今天所要重建的“雙軌政治”的現代內涵，就是要實現黨的集中領導與人民當家作主相統一，或者說是在基層治理中實現行政與自治之間的良性互動。在實踐中，國家要重視基層、尊重民意，同時民意又能以個體方式或組織形式向上表達，從而實現國家與鄉村之間的有效對接?！?5〕黨的二十大強調指出，積極發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層直接民主制度體系和工作體系。這就為加強現階段農村基層治理提供了方向引領和價值導向。我們今天要推進和落實全過程人民民主，務必下大力氣破解基層治理中的單向治理困境，一定要在基層治理中重新構建自上而下和自下而上的雙向軌道，實現基層治理體系中行政與自治之間的良性互動，形成基層治理系統的良性循環，從而有力推動鄉村振興戰略的順利實施。具體來說，走出單向治理困境的可行路徑主要包括以下方面。

第一， 健全完善基層民主的制度機制，切實保障廣大農民群眾的民主權利。重構基層治理雙軌，離不開充分體現人民群眾當家作主的意見表達和積極參與。今天要推進和落實全過程人民民主，首先要切實保障人民群眾在基層治理中的知情權、參與權和決策權，同時，又要切實加強基層群眾對干部權力的監督權，防止村干部濫用權力。黃宗智認為：“政府積極納入民眾的參與和能量，借助人民的參與和主體性來克服長期以來的經濟和政治內卷化弊端，才是真正的現代中國治理模式的走向和愿想?！薄?6〕從中國鄉村發展的實踐經驗來看，鄉村治理的每一次重要轉型，都離不開鄉村社會主體性和能動性的推動。推進新時代鄉村治理轉型，堅持鄉村社會主體性原則尤為重要?！?7〕為此，尤其要進一步完善基層民主的制度機制，切實保障人民享有的民主權利。一方面，不斷擴大村民政治參與途徑，增強和保障人民群眾在基層治理中的民主權利。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。必須深刻認識和充分發揮廣大村民在基層治理中的主體作用。必須清醒地認識到，農民不僅是鄉村治理的對象，而且更是治理的主體。在當前的鄉村治理實踐中，關鍵是要切實保障農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，要盡可能讓廣大村民充分參與到鄉村振興和基層治理實踐中來，村莊事務要盡可能讓廣大村民自己當家作主，這樣才能真正收到事半功倍之效。江蘇省在推動農村危房改造過程中，堅持“農民群眾不認可不啟動，農民群眾不滿意不收尾”，充分吸收農民的意見建議，反復進行思想動員。這樣就把頭尾都交給群眾來把握，充分吸收群眾的意見建議，看著前期工作費勁一點，但后期工作推動就非常順利。這些好的做法要認真總結推廣，逐步提升為鄉村治理的制度性安排?！?8〕另一方面，切實加強農民群眾對干部權力的監督和約束，防止村干部濫用權力。農村基層組織實行“一肩挑”以后村支部書記的權力更為集中，上級組織紀檢部門更應加強經常性跟蹤監督，切實履行“教育、監督、懲處”的監管職能。同時，還要進一步強化黨員和村民代表對“一把手”的監督作用，加強以黨務、村務公開為重點的基層民主建設，引導群眾正確認識和自覺行使民主監督權力。在干部年終評議工作中，要擴大干部工作的考評參與面，進一步推進評議過程的群眾參與，把老百姓的口碑引入評議機制，增加群眾意見在考核中的權重，在考核結果運用過程中要突出懲戒的實際效果。此外，也要鼓勵農民群眾通過“議事會”等各種載體開展監督，并將這些群眾評議方式制度化，在實踐中不斷提升廣大群眾參加評議和進行監督的能力。

第二，實現行政與自治之間的雙向互動，充分發揮廣大村民在基層治理中的主體作用?！耙粋€政治機構要能維持，不能只有自上而下的一條軌道。能維持的政權必然是雙軌的，就是說在自上而下的軌道外，還要有一條自下而上的軌道。一個健全的、能持久的政治必須是上通下達，來往自如的雙軌形式?！薄?9〕尤其是在基層治理中，基層干部不僅要對上負責，同時必須對下負責。只有同時實行對下負責，才能使下情上達具有一定的保證。正如黃宗智所說，早在延安時期中國共產黨領導下的陜甘寧革命根據地，我們便已經看到過生氣蓬勃的、將領導和民眾差異最小化的比較理想狀態。我們看到其慣常性的上下互動，政黨—國家與民眾的互動合一，由此形成其特別突出的、少有官僚主義弊端的氛圍?！?0〕而在當前我國廣大農村，一方面，隨著國家政權建設的不斷推進，國家基礎性能力不斷增強，國家政權對農村社會的宏觀調控力度越來越大；另一方面，在鄉村社會的治理過程中，總是存在一些細小瑣碎、千差萬別的日常生活難題，而這對于無數單家獨戶小農來講卻是非常重要的事情，這只有依靠基層群眾自治才能得到有效解決，而國家正式制度支撐下的行政手段卻根本無法處理。這也就意味著在基層社會進行雙軌治理的長期性、必然性和合理性?！?1〕因此，對于基層社會的單向治理困境，必須通過治理體制改革，從根本上逆轉行政化下移趨勢，改變鄉鎮政府和村級組織“對上而不對下負責”的行政化趨向，擴大基層群眾參與基層治理的民主渠道和民主機制，加大基層群眾對基層干部民主選舉和民主評議的力度，讓廣大基層民眾真正成為基層治理的組織化主體力量?！?2〕同時，還要利用國家的公共服務供給來激活群眾參與，可以在國家投入農村的資源中專門切出一塊，由農民自主決定使用方式和建設方式，鼓勵農民開會討論、爭論和辯論，在公開辯論中達成規則，利用村莊規則約束村民，最后形成積極分子主導、多數群眾被動員和少數人被說服教育的村莊公共治理秩序。農民以組織化的形態來承接國家資源輸入，不僅能提升國家的治理效能，還能塑造基層治理的主體性，進而實現國家治理與基層治理的相互促進?！?3〕例如，湖北省秭歸縣積極開展“幸福村落建設”，通過重構鄉村社會“雙軌政治”，有效解決了近些年來基層治理實踐面臨的單向治理困境。當地政府以國家資源輸入為契機，努力推動村民自治轉型，激活和提升廣大村民參與自治的動力和能力，通過轉變政府治理邏輯，培育社區自治組織，重組村莊社會資本，挖掘鄉土社會的治理資源，進而提升國家與社會的協調能力，實現國家治理與社會治理的有效對接?！?4〕又如，四川成都市通過投入村公資金激活村民自治，使村民自身需求與政府資源供給有效對接，從而有效地激發了村民參與村莊公共事務的熱情和動力。

第三，適度下放權力，賦予基層一定的自主權，鼓勵基層大膽進行改革創新。應當允許基層政府和自治組織就自身事務自主探索，并建立一套容錯機制，鼓勵基層干部在一定范圍內進行改革創新?；鶎又卫碇y，難在調動基層干部干事創業的積極性、創造性。為調動地方和基層的積極性、創造性，中央和地方就應當適當向下放權，允許地方政府和基層組織從實際出發，因地制宜，采取符合當地情況的治理方案，并且對基層治理中出現的各種問題采取比較包容的態度?；鶎又卫韺嵺`中應建立一定的容錯機制，允許基層政府和自治組織因地制宜地進行創新探索，同時限制上級部門對地方和基層指手畫腳，于是地方和基層工作的能動性便調動起來，基層工作便有了活力，就可以用較少的人財物力比較精準地解決地方治理中的各種難題，基層治理就會有效率地運轉起來。賀雪峰認為，應當適度解決權力下放的問題。大規模資源下鄉是帶動基層權力上收的直接原因。因此，推動權力下放應當從調整資源輸入方式入手，比如，增加對基層的一般性轉移支付比例，以及改變資源下鄉的監督規則等，強化事后監督，賦予基層一定的資源支配空間?！?5〕陳文勝建議，以法定職責為依據，按照權責對等的原則，界定基層政府責任范圍，劃分縣級黨委、政府及其部門以及鄉鎮的權責，切實為基層政府和基層干部減負減壓。一些地方，已經在探索將容錯、免責進行制度化規定，幫助基層干部減輕“被問責焦慮癥”?！?6〕近年來，湖北省委辦公廳印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的實施意見》，明確要求各級黨委（黨組）以及紀檢監察機關、組織部門等相關職能部門要探索建立分析研判機制，對干部的失誤錯誤進行深入核實、綜合分析、客觀認定。湖南省永州市委貫徹實施了《關于為敢于擔當的干部擔當，為敢于負責的干部負責的若干意見》，探索建立容錯機制，去年以來提拔重用敢于擔當、改革創新的干部201名，為1368名干部擔當正名?！?7〕這些改革和探索對于破解單向治理困境，重構基層政治生態，都具有積極的意義和價值。

第四，深化基層治理體制改革，大力推動政府與民眾共同對基層社會事務進行合作管理?；鶎又卫淼拇罅渴聦嵄砻?，形式主義和官僚主義久禁不止的根源在于權力層層向上集中的壓力型領導體制。這幾年，由紀委監察部門或黨委辦公部門牽頭清理或規范督查考核活動，似乎有較強的權威性，也有一定的立竿見影之效。但是，這畢竟沒有跳出“壓力型”體制和“運動式”模式的窠臼，這種自上而下的“整治”思路，實際上在解決某些問題的同時，又在強化某些部門的權力，同時也弱化了基層民主和基層自治的能力。早在改革初期，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》這篇重要講話中就曾深刻指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！薄?8〕習近平總書記明確指出：“實現作風建設規范化、常態化、長效化，走出作風問題抓一抓就好轉、松一松就反彈的怪圈，從根本上說還是要靠科學有效的制度?！薄?9〕因此，要從根本上解決形式主義官僚主義泛濫問題，切實為基層減負，必須深化基層治理體制改革。俞可平認為，政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同， 治理則是一個上下互動的管理過程， 它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。其權力向度是多元的、相互的， 而不是單一的和自上而下的。善治就是從政府統治向多元治理轉變，權力向度從單一轉向多元，使公共利益最大化的社會管理過程?！?0〕因此，我們在推動鄉村振興和基層治理進程中，既要堅持黨的核心地位和統領作用，又要強調人民群眾的主體地位和積極參與，大力推動政府與民眾共同對社會事務進行合作管理，動員和鼓勵各種社會組織積極參與基層治理。因而，創新現有的鄉村社會治理體制，建立制度化渠道廣泛收集社會組織的民意反饋就顯得非常重要。在當前深入推進治理體制改革的背景下，推動和發展不同類型的農村社會組織，發揮鄉村公共權威在基層自治中的作用?！?1〕通過動員和鼓勵各種社會組織積極參與基層治理，有利于將分散的個體農民及其家庭匯聚、整合成一個整體，能夠有效幫助個體農民及其家庭化解日常糾紛、生產難題，又能匯集民意，形成意見建議，從而避免信息反饋渠道的淤塞。如果政府能夠建立制度化的渠道經常性地收集反饋民意，并能及時進行回應，就能有效實現信息的雙向暢通，有助于恢復和重構基層治理中的雙向軌道。

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【責任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金重大委托項目“全過程民主與基層社會治理研究”（21@ZH032）

〔作者簡介〕任中平，西華師范大學政治學研究所教授，四川南充637002。