基于宗地尺度的建設用地節約集約利用評價和潛力規模測算
——以寧夏吳忠市利通區為例

馬國慶, 趙金梅* , 馮麗媛, 宋文澤

(1.寧夏自然資源勘測調查院,寧夏 銀川 750004;2.土地利用國家重點實驗室 寧夏科研基地,寧夏 銀川 750004; 3.吳忠市自然資源局,寧夏 吳忠 751100)

隨著新型城鎮化建設的不斷推進,更多的農村人口進城安家.當前,我國城鎮化率已經超過60%,而東部沿海部分發達地區的城鎮化率已經超過70%[1],城鎮化處于相對成熟的中后期階段,城市土地資源供給與保護之間的矛盾凸顯,城市建設發展正在從以外延擴張為主逐步轉向以內涵提升為主、從大規模的增量建設轉向存量更新和增量調整并重的新階段[2].面對新階段、新形勢,我國在第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標中也明確提出,實施城市更新行動,建設韌性城市[3].不同領域的學者也在積極探討以集約利用為核心的城市建設用地精細化和全生命周期監管,從而摸清城市建設用地利用情況,進一步促進城市建設用地的高品質利用[4—8].目前,相關學者的研究主要集中在大中尺度的建設用地宏中觀評價方面,如武漢市建設用地節約集約利用評價研究[5]、浙江省城市區域建設用地節約集約利用動態變化特征分析及總體趨勢[6]、中觀視角下的韓城市中心城區建設用地集約利用評價[7],且評價結論很難落實到地塊,不能為制定城市合理有序擴展的措施和挖掘存量用地提供有效依據.同時,宏觀尺度和中觀尺度的多因素綜合評價法,不完全適用微觀層面的評價,需進一步探討相關的評價方法.筆者以試點城市中心城區各宗地建設用地為研究對象,通過單因素集成法進行節約集約利用評價,測算潛力地塊的經濟收益,為當地經濟社會高質量發展和生態文明建設研究提供參考.

1 研究區概況、數據來源和處理

1.1 研究區

吳忠市利通區隸屬于寧夏回族自治區,地處中國西北內陸,位于寧夏平原中部,黃河中上游,西臨黃河,與青銅峽市毗連,南與中寧縣、紅寺堡區交界,東北部與靈武市接壤,地理坐標為東經106°03′～106°21′,北緯37°24′～38°04′.利通區歷史悠久,距首府銀川市59 km,是古絲綢之路的重要通道,是吳忠市政治、經濟、文化中心,也是寧夏沿黃生態經濟帶發展的核心區之一,總面積1 384 km2.

1.2 數據來源和處理

1)宗地地塊空間矢量數據,批、供、竣工時間主要來源于吳忠市自然資源局和城鄉建設局.

2)各宗地容積率、建設密度計算涉及的建筑基底、建筑總面積,主要通過利通區地籍資料、不動產登記資料獲取.兩項資料未覆蓋的地方,通過內業勾繪建筑基底、外業調查建筑層數的方式獲取.

3)居住用地常住人口來源于各社區填報;工業用地固定資產投資、稅收數據主要來源于企業調查,商業用地出租率和稅收數據主要來源于商業綜合體上報和實地調查;醫療衛生用地床位數來源于吳忠市衛生健康委員會.所有數據均有明確來源,且數據準確.

2 研究思路和方法

2.1 研究思路

依據《吳忠市利通區土地利用總體規劃(2006—2020年)》中中心城區建設用地擴展邊界確定評價地域(80.89 km2)(圖1).在不動產登記、土地供應和城市地籍的基礎上確定各宗地評價單元,最終確定1 420宗、3 002.13 hm2各類建設用地,包括居住用地511宗、商業用地425宗、工業用地282宗、教育用地45宗、醫療衛生21宗以及其他用地136宗.基于基礎數據資料,對各宗地進行建設用地節約集約利用狀況定量評價,確定節約集約利用評價類型.并在評價的基礎上,確定城市存量和增量建設用地的開發潛力規模、空間分布和結構.同時,針對城市建設用地利用存在的問題,提出節約集約高效利用的方向,可為建設用地高品質利用、低效用地再開發研究提供參考[9].

圖1 吳忠市利通區中心城區建設用地擴展邊界示意圖

2.2 評價方法

2.2.1評價對象的選取 選取當前最關注節約集約用地情況的居住用地、商業用地、工業用地、教育用地以及其他用地,其他用地主要包括行政辦公用地、文化設施用地、科研用地、體育用地、醫療衛生用地、社會福利設施用地.同時,受新型冠狀病毒感染影響,醫療衛生用地節約集約利用狀況備受關注,因此將醫療衛生用地從其他用地中單獨列出進行評價.

2.2.2指標體系的構建 評價按照未建成和已建成用地進行指標體系的構建,已建成用地不同地類選取不同指標體系進行評價;未建成用地不分地類,按照建設狀態進行評價.

1)未建成土地.未建成土地分閑置土地、超期未竣工土地和正常建設土地,其中,閑置土地評價為配置低效型土地,超期未竣工土地評價為開發強度低效型土地,正常建設土地評價為集約利用土地.

2)已建成土地.圍繞評價目標,側重規劃用途符合性、土地建設強度、土地利用效益3方面的考量[10—11],并體現不同用地類型之間的差異.在評價過程中,除了考量不同用地類型之間的差異,還要客觀考量同一地類存在的差異.對于工業用地,由于倉儲用地并沒有進行相關生產活動,用地效益中選取地均稅收和地均固定資產投資為評價指標,其他工業用地選取地均生產總值和地均固定資產投資為評價指標;對于商業用地,不同商業業態之間的稅收、容積率、建筑密度差異較大,按照差異情況,將商業用地劃分為一般商業服務、小區周邊商業網點和加油、加氣及檢測站(容積率、建筑密度較低).同時,進行評價指標的構建,其中,小區周邊商業網點基本以免稅為主,故用地效益指標只選取出租率,其他2類商業服務選擇出租率和地均稅收指標(表1).

表1 吳忠市利通區詳細評價指標

2.2.3評價標準的確定 集約利用評價類型判定標準受城市各用途土地的利用狀況、自然地理條件、經濟發展水平、產業結構、土地管理制度乃至社會習俗等眾多因素的影響,要充分考慮城市特點和區位條件[12],分類設置集約利用下限閾值和低效利用上限閾值,并遵循依法依規原則、因地制宜原則、區域差異原則、政策導向原則確定指標評價標準.

其中,規劃一致性以《吳忠市城市總體規劃(2011—2030)》確定的規劃地類為基礎,確定現狀用地是否符合規劃.產業導向符合性按照《寧夏開發區整合優化和改革創新實施方案》(寧黨辦發〔2018〕82號)中確定的開發區主導產業和《上市公司環境信息披露指南》中確定的重污染行業判定是否符合產業導向性標準.建設強度以《吳忠市城市總體規劃(2011—2030)》確定的容積率和建筑密度合理范圍為集約利用標準,大于集約利用標準的確定為過度利用標準,小于集約利用標準80%的為低效利用標準.若總體規劃沒有確定合理的容積率和建筑密度范圍,通過《寧夏工業項目建設用地控制指標》(DB 64/T 1700—2020)、《廣西壯族自治區建設用地控制指標(2015版)》《山東省建設用地控制標準(2019年版)》等進行補充.對于利用效益標準,除教育用地和醫療衛生用地有明確的集約利用標準外,其他地類通過查找資料和咨詢專家,根據各類指標的前20%數據確定集約利用標準、后25%數據確定低效利用標準.經計算,評價結果能夠真實、客觀、科學反映吳忠市利通區城市建設用地集約利用評價狀況.

2.2.4單因素集成評價法 為提高評價成果的針對性,城市建設用地節約集約詳細評價,改變過去綜合打分評價為單因素集成評價,通過單項評價指標內部邏輯關聯逐層篩選出低效利用、中度利用、集約利用和過度利用類型用地.基于土地低效利用的主導成因,從規劃導向、開發利用強度導向、利用效益導向3個遞推層級,將低效利用土地劃分為用途配置低效型、開發強度低效型、利用效益低效型(圖2).

圖2 單因素集成評價法步驟圖

2.3 潛力測算

2.3.1潛力規模的確定 潛力規模的確定主要為了盤清城市未來可用空間:一方面通過評價結果劃分的過度、集約、中度、低效利用類型土地,判別存量建設用地中處于低效利用狀態、可供再開發再利用的土地;另一方面通過與城市總體規劃比對,找出符合規劃的增量可開發用地,盤清城市建設發展可用增量空間.潛力類型主要包括存量改造潛力、批而未供潛力、規劃未利用潛力和已收儲存量建設用地潛力.

2.3.2潛力經濟價值的測算 潛力經濟價值的測算主要按照城鎮土地估價規程[12],分2類進行計算:對于存量可改造地塊,按照城鎮土地估價規程測算可改造地塊的土地出讓收入,扣減土地的收儲成本,包括拆遷房屋征收補償安置成本、土地一級開發成本;對于批而未供、規劃未利用、已收儲存量建設用地地塊,按照假設開發法進行挖潛,測算可開發土地的出讓收入,扣減土地的征收成本,包括新增建設用地土地征收成本、補充耕地成本、新增建設用地有償使用費、前期開發成本等.

3 結果與分析

3.1 集約利用評價

1)宗地集約利用情況空間分布不規律.一般,交通越方便,區位條件越優越的區域,建設用地的集約度相對越高[13].本次宗地集約利用評價結果顯示(圖3),宗地集約利用情況沒有呈現明顯的中心區向外圈擴散的趨勢.從主城區看,由于利通區的老城區建成較早,部分建筑年代久遠,需拆除重建改善居住環境,低效用地呈現城中心和城區外圍低效用地較多、城區均有分布的規律,總體空間分布不規律.

圖3 吳忠市城市建設用地節約集約利用評價結果

2)建設用地主要以集約利用為主.本次參加評價的各類用地共1 420宗、3 002.13 hm2.從數量上看,1 420宗建設用地中,1 029宗集約利用土地、51宗中度利用土地、315宗低效利用土地、25宗過度利用土地,分別占總量的72.46%,3.59%,22.19%,1.76%;從面積上看,3 002.13 hm2參評建設用地中,有2 213.94 hm2集約利用土地、140.75 hm2中度利用土地、643.52 hm2低效利用土地、3.92 hm2過度利用土地,分別占總面積的73.75%,4.68%,21.44%,0.13%.無論從數量上還是面積上看,在吳忠市利通區中心城區參評建設用地中,集約利用區土地占主導,低效利用土地的所占比例較低.

3)土地利用強度偏低是導致低效用地的主要原因.本次評價共有643.52 hm2低效用地,其中,用途配置低效用地64.42 hm2、開發強度低效用地324.00 hm2、利用效益低效用地255.10 hm2,分別占總面積的10.01%,50.35%,39.64%.可看出開發強度低效用地的占比最高,是導致土地低效的主要原因,利用效益低效用地次之,用途配置低效用地的占比最低.今后,如何加強批后監管,促進土地利用強度和效益的雙提升,是進一步提高吳忠市利通區土地集約利用水平的主要方向.

4)工業用地低效突出,占比最大.本次參與評價的各類用途低效用地共315宗,643.52 hm2,其中,居住用地102宗、49.49 hm2;商業用地68宗、110.26 hm2;工業用地131宗、336.21 hm2;教育用地6宗、105.05 hm2;醫療衛生用地4宗、30.94 hm2;其他用地4宗、11.57 hm2.工業用地中低效用地面積和數量分別占低效用地總面積和數量的39.15%,46.45%,說明不管是從數量上還是面積上看,工業用地的占比均高于其他用地.工業用地低效是拉低吳忠市利通區建設用地集約利用水平的重要原因.如何更好地加強工業用地管理,是下一步工作的重點.

3.2 潛力測算評價

本次確定土地開發改造潛力的總規模為1 018.63 hm2,包括存量改造用地潛力119.68 hm2、潛力經濟收益-4.11億元;批而未供用地潛力68.14 hm2、潛力經濟收益2.75億元;規劃未利用用地潛力803.29 hm2、潛力經濟收益42.99億元;已收儲存量建設用地潛力27.52 hm2、潛力經濟收益2.74億元(圖4).需要說明的是,存量改造用地潛力以節約集約利用詳細評價結果中用途配置低效型、開發強度低效型用地為基礎,納入三舊改造、棚戶區改造等存量用地改造計劃,以及停產多年、破產、廢棄利用效益低的部分工業用地,扣除正在開發建設和企業有自主改造意愿的低效用地,最終確定存量改造用地潛力.

圖4 潛力規模類型的空間分布

1)土地開發改造潛力以規劃未利用為主,潛力收益較高.吳忠市利通區城市建設用地節約集約利用狀況詳細評價共確定土地開發改造潛力的總規模為1 018.63 hm2,收益潛力經濟價值為44.37億元,其中規劃未利用地潛力803.29 hm2、收益潛力經濟價值42.99億元,分別占開發潛力總規模和收益潛力經濟價值的78.86%,96.89%,可看出不管是從規模還是收益上看,規劃未利用用地潛力均為利通區未來釋放潛力的主體.

2)有一定存量可改造潛力用地規模,但開發難度大,潛力收益低.本次存量可改造潛力用地規模共119.68 hm2,主要為棚戶區改造、三舊改造中需要拆除的居住用地以及金積工業園區內破產、停產多年的老廠房.這些用地的建筑破舊,用地效率不高,急需改造.但在實際挖潛時,面臨老廠搬遷、地上房屋補償安置等一系列問題,開發難度大.從經濟效益看,潛力收益為負;但從社會效益看,這些地方改造挖潛后能提高居民生活水平、改善生態環境、提升土地集約利用水平,利于緩解建設用地供需矛盾.

4 結論及建議

4.1 結論

1)該次評價地域面積80.89 km2,確定參評的宗地面積3 002.13 hm2,宗地集約利用空間分布并未呈現明顯的中心區向外圈擴散的趨勢,即空間分布不規律.

2)建設用地以集約利用為主,存在643.52 hm2低效利用土地,其中,開發強度低效的用地占比最高,是導致土地低效的主要原因,利用效益低效的用地占比次之.如何加強批后監管,促進土地利用強度和效益的雙提升,是關注的重點.

3)工業用地低效利用突出,面積和數量分別占低效用地總面積和數量的39.15%,46.45%.不管是從數量上還是面積上看,工業用地的占比均高于其他用地.工業用地低效是拉低城市建設用地集約利用水平的重要原因.

4)該次共確定土地開發改造潛力的總規模為1 018.63 hm2,主要以新增建設用地潛力為主.其中,新增建設用地潛力規模803.29 hm2,全部為規劃未利用潛力規模;存量建設用地潛力規模215.34 hm2,分別為存量改造潛力用地規模、批而未供潛力用地規模以及已收儲存量建設用地潛力用地規模.今后在建設用地供應中,仍以新增建設用地為主,但也要看到,存量建設用地有一定的規模,但由于城市所處的發展階段和經濟實力,限制了存量建設用地的開發程度.實施城市更新行動,建設韌性城市,需進一步研究低效存量建設用地退出機制[14],從而促進建設用地高品質利用.

4.2 建議

4.2.1強化規劃約束管控,引導用地集約利用 無論是土地利用總體規劃,還是正在編制的國土空間規劃,其目的都是合理確定各類用地規模和結構,優化用地布局,提高用地效益,促進土地節約集約利用,促進地區經濟社會又好又快發展.2017年,利通區完成了吳忠市空間規劃(利通區及青銅峽市)(征求意見稿)的編制工作,對資源環境承載能力和國土空間適宜性進行了摸底,劃定了三區三線.2020年,吳忠市人民政府印發《吳忠市國土空間總體規劃編制工作實施方案》,對國土空間編制工作進行了安排,并提出要求,旨在優化國土空間布局、提升空間治理體系和治理能力,將節約集約用地理念融入國土空間編制和實施過程中,以規劃管控為約束,加快城市發展從規模擴張向內涵提升轉變,優化老城區用地結構和空間布局,疏散老城區建設密度,引導城區工業用地退二進三、工業項目入園進區,從嚴控制用地總量,引導用地集約利用,推動城市發展.

4.2.2促進低效用地再開發,提高土地利用強度及效益 低效用地嚴重影響利通區建設用地利用效益,制約節約集約用地水平的提高.因此,促進中心城區范圍內的低效用地再開發,提高土地利用強度及效益,對改善群眾居住條件,提高城市整體形象,提高吳忠市城市建設用地集約利用的整體水平有重要意義.①大力推進城鎮低效用地再開發.在保護歷史文化遺產、傳統風貌的前提下,規范有序推進城鎮低效用地再開發,提升城鎮建設用地人口、產業承載能力.同時,結合城市棚戶區改造,采取協商收回、收購儲備等方式,推進“舊城鎮”改造;依法辦理有關手續,鼓勵“舊工廠”改造和產業升級;鼓勵采取自主開發、聯合開發、收購并發等模式,分類推動“城中村”改造.積極探索制定在土地取得方式、價款繳納等方面的激勵優惠政策,建立規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮低效用地再開發激勵約束機制,切實推進城鎮低效用地再開發工作,充分盤活存量用地.②充分挖潛開發區內低效用地.一方面鼓勵企業在原有建設用地上加層改造廠房、利用地下空間開展技術改造,不再增收土地出讓價款,提高土地利用強度;另一方面對“僵尸企業”、去產能企業依法取得的國有土地,可采取聯營、入股、合作開發、兼并重組等多種方式進行改造開發.

4.2.3加強工業項目用地管控,促進工業用地節約集約利用 吳忠市工業用地低效的原因主要有:項目實際建設且建設強度未達到相關規劃要求,存在粗放用地現象;吳忠市利通區整個產業鏈條中傳統產業、“原”字號、“初”字號產品占比較大,產業鏈條短,產品附加值低,新型產業、高端產業、新興業態尚處于起步階段,整個產業對市場的抗風險能力弱,存在一些停產、半停產企業.整體看,破除工業用地低效問題,除了提升土地的管理水平,還需加強產業轉型升級、結構優化和改善營商環境.

1)強化用地管理,提高集約用地水平.①嚴格項目預審.在今后項目報批預審中,嚴格執行《寧夏工業用地定額標準(2019)(試行)》,從單方面滿足項目用地需求向以有科學依據的標準控制轉變,對定額標準中沒有的項目,由企業編制節地報告,控制用地規模,提高用地強度.②改革工業用地供應方式.根據企業生命周期規律,尤其是生命周期遠低于50 a出讓年期的工業企業,要分行業建立工業用地彈性年期出讓制度,并探索推進先租后讓、租讓結合、長期租賃等多種方式,減少土地閑置、低效現象.③加強項目后期監管.對近年內難以開工建設的用地項目,按照《關于建立建設用地“增存掛鉤”機制促進存量土地高效利用的通知》[寧國土資發(2018)305號]要求,除按法律規定、合同約定應收回的情形外,鼓勵通過依法轉讓、合作開發等方式盤活利用;對已開工建設但按規定期限無法完成建設的項目,積極引導用地單位采取合作開發或項目置換等方式,加強土地建設,提高工業用地的利用效率和強度;對于正在建設的項目,建立各部門信息共享和協同合作機制,嚴格按照批準文件督查項目的建設進度和投資進度,對未按批準時間完成建設的項目,要責令企業按照進度推進,堅決杜絕企業更改項目或投資,在約定時間內未竣工投產或未按規劃設計要求建設的企業,根據合同約定負違約責任,避免出現超期未竣工和閑置的土地;對于已建成投產但各項工業指標低于國家和自治區標準的項目,督促企業按照計劃有步驟追加投資,提高土地利用強度或者核減土地面積等,促使企業各項指標達到國家和自治區標準,避免土地的低效利用.

2)促進產業升級、實現高質量發展.①培育壯大生態紡織產業.使當地現代紡織由羊絨為主的單一產業結構向棉、毛、亞麻、化纖多種纖維共同發展的產品結構轉變,形成以毛紡、棉紡、服裝以及羊絨深加工共同發展的新格局和全產業鏈條發展新模式.②做大做強食品深加工產業.發揮伊利、夏進、紅山河等龍頭企業的帶動作用,進一步擴大規模、創新品牌、拓展市場,打造國家級產業示范區.③拓展提升特色裝備制造產業.借助金積工業園裝備制造功能區,策劃帶頭項目,引進大企業,加快培育引領裝備產業發展的行業龍頭骨干企業,帶動裝備制造產業鏈整體升級,打造寧夏現代制造業基地.④改造提升傳統工業.按照淘汰一批、引進一批、改造提升一批的工業發展思想,對能耗高、污染嚴重、經濟效益較好,有一定發展潛力的企業,通過引進大企業或者戰略投資者,實施并購重組,改造提升,使其煥發新的活力.

3)優化營商環境:①繼續開展“標準地”試點,以實現以土地要素市場化配置為目標,以激發市場主體活力為導向,以優化營商環境、努力推動吳忠經濟高質量發展為目標,全面落實企業投資項目“最多跑一次”的改革要求,有效提高土地節約集約利用.②繼續深化“放管服”改革,努力打造“標準高、水平好、審批少、收費低、速度快、服務優”的營商環境,優化審批流程,推進工程建設并聯審批,建立一站式綜合服務窗口,降低營商成本,促進經濟高質量發展.

4)加強建設用地批后監管,建立健全評價考核與監管機制.近年來,寧夏較重視建設用地批后監管工作,建立了月度統計、季度通報制度,重點對各縣(市、區)供地率、批而未供、動態巡查率、開工率和閑置土地處置率進行監管.吳忠市也立足實際,完善了用地批后供應和閑置土地處置考核制度,但仍存在土地閑置、低效利用、批而未供等問題.為進一步提高土地管理水平,促進利通區節約集約利用土地,提出以下建議.①提高批后監管技術手段.一方面,充分應用土地市場動態監測與監管系統.堅持對建設用地供應及供后開放利用情況進行監管,加強對違規違約用地信息的網上排查和實地核查,及時發布土地出讓計劃、出讓公告、出讓結果等動態信息,廣泛接受社會監督.另一方面,充分應用全區建設用地節約集約利用評價監管平臺.以GIS、互聯網+、大數據等為技術支撐,加強批、供數據邏輯審查力度,發揮平臺提供的各類基礎數據和專項數據對決策制定的輔助作用,實現批準土地全生命周期監管,有效防止違法、低效用地產生.②盤活利用批而未供和閑置土地.對批而未供和閑置土地,要加大稽查整改力度,切實提高土地利用率.針對不同類型的批而未供土地,通過推進項目盡快盡早落地、依法調整土地使用規劃條件、依法撤回建設用地批準文件、實施區位調整等方式盡快消化批而未供土地;針對不同類型的閑置土地,通過促進項目開工建設、協議有償收回土地使用權、置換土地、征收土地閑置費、依法無償收回土地使用權等措施處置閑置土地,不斷盤活批而未供和閑置土地.③建立工業項目績效評估制度.分別在工業項目達產、達產后3～5 a、出讓年期到期前1 a等階段,依據土地出讓合同履約協議書實施績效評估,其結果作為政府監管企業、辦理土地續期和退出的依據.吳忠市應不斷借鑒先進城市經驗,完善批后監管工作,探索城市集約用地目標責任制,全面提升城市建設用地內涵集約水平.