我國《商業銀行法(修改建議稿)》的檢視與完善
——基于河南村鎮銀行“取款難”事件的審思

周春光

(西華大學 法學與社會學學院,四川 成都 610039)

一、問題提出與文獻綜述

2022年4月及其后的一段時間里,河南多地出現村鎮銀行“取款難”事件,引發了社會公眾對防范與化解重大金融風險的強烈關注。審視河南村鎮銀行“取款難”事件可以發現,《商業銀行法》規制的不足成為制約經濟金融領域風險防范和處置工作展開的桎梏,現實訴求由此凸顯。因此,梳理既有文獻能為凝練本文觀點與厘清研究思路提供重要的理論依據,可以明晰本文理論推進的空間與意義。

1.現實訴求:《商業銀行法(修改建議稿)》完善的客觀需要

國務院辦公廳于2022年7月5日發布《關于印發國務院2022年度立法工作計劃的通知》(以下簡稱《通知》),表明將提請全國人大常委會審議《商業銀行法(修改建議稿)》(以下簡稱《修改建議稿》)(1)2020年10月16日,中國人民銀行會同中國銀保監會起草形成《商業銀行法(修改建議稿)》。。依據《修改建議稿》第2條第2款的規定:各地村鎮銀行當然屬于商業銀行之范疇(2)本法所稱的商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人,包括全國性商業銀行、城市商業銀行、村鎮商業銀行以及根據經濟社會發展需要設立的村鎮銀行等其他類型商業銀行。?！缎薷慕ㄗh稿》在村鎮商業銀行的法律規范體系中承擔主導功能,村鎮商業銀行作為防范與化解重大金融風險的對象之一,在《修改建議稿》中對村鎮商業銀行的現存問題予以回應實為必要,河南村鎮銀行“取款難”事件進一步凸顯了《修改建議稿》回應村鎮商業銀行現存問題的緊迫性。河南村鎮銀行“取款難”事件反映出的信息披露機制不足、實際控制人義務模糊、公司治理結構混亂以及監管規范配置缺乏的問題已對村鎮商業銀行的運行構成嚴峻挑戰。立足于《修改建議稿》的完善,村鎮商業銀行在成員資格、信息披露、公司治理、行業監管方面的規則應進一步優化。

2.理論概況:梳理涉及《商業銀行法》的文獻脈絡

梳理涉及《商業銀行法》的研究文獻可知,相當多的學者對《商業銀行法》進行了一定的探討,但直接以村鎮商業銀行為視角的研究較為匱乏。具體而言,涉及《商業銀行法》的研究有以下四個方面的內容:

一是著眼于完善《商業銀行法》的必要性研究?！渡虡I銀行法》自1995年頒行以來雖然歷經2003年、2015年兩次局部修訂,但在立法原則、監管理念、公司治理、業務規則、客戶權益保護、風險處置、金融違法處罰力度等方面都已不能適應現實需要,亟待進行全面的修改與完善[1]。

二是著眼于《商業銀行法》改革的總體構想研究?！渡虡I銀行法》的修改與完善應順合國家改革的要求,也應滿足開放性金融法治體系和監管體系構建的愿景[2]。

三是著眼于《商業銀行法》的具體制度研究。建立健全的存款保險制度是《商業銀行法》改革中應當關注的問題[3]。

四是著眼于具體問題中《商業銀行法》與其他部門法的聯動修改研究。

推進商業銀行要素市場化改革的進程表明應將《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》《信托法》進行聯動修改[1]。雖然學界對《商業銀行法》進行了諸多探討,但以村鎮商業銀行為視角對如何完善《商業銀行法》這一方面的研究目前較少。本文以河南村鎮銀行“取款難”事件為切入點,以回應村鎮商業銀行發展進程中對《修改建議稿》的現實需求。

二、河南村鎮銀行“取款難”事件呈現的特點

基于村鎮商業銀行股東股權亂象頻發的現實狀況,自2018至2020年,銀保監會針對村鎮商業銀行開展了為期三年的股東股權專項整治行動,旨在規范與提升村鎮商業銀行的管理運行水平。雖然專項整治行動取得一定效果,但2022年4月以后出現的河南村鎮銀行“取款難”事件意味著現有村鎮商業銀行的法律規制仍存有諸多漏洞亟需填補。

1.失信與被執行股東成員數量多

河南村鎮銀行“取款難”事件涉及開封新東方村鎮銀行、禹州新民生村鎮銀行、柘城黃淮村鎮銀行、固鎮新淮河村鎮銀行、上蔡惠民村鎮銀行以及黃山黟縣新淮河村鎮銀行。這六家村鎮銀行中有五家的第一大股東均是許昌村鎮商業銀行(3)許昌村鎮商業銀行分別持有上蔡惠民村鎮銀行51%的股權、柘城黃淮村鎮銀行51%的股權、禹州新民生村鎮銀行20.5%的股權、黃山黟縣新淮河村鎮銀行40%的股權、固鎮新淮河村鎮銀行40%的股權。數據資料來源于:企查查。。許昌村鎮商業銀行實際已成為導致河南村鎮銀行“取款難”事件出現的關鍵一環,如果許昌村鎮商業銀行可以主導“取款難”事件的解決,那么該事件也不會長時間處于停滯狀態。通過查詢涉及許昌村鎮商業銀行的股東信息可知,持股比例超過2%的股東共有17位,其中有12位股東存在失信與被執行記錄(見表1所列),許昌村鎮商業銀行所占有的75.8%的股權已經被凍結。

表1 許昌村鎮商業銀行部分股東信息

由表1可見,在許昌村鎮商業銀行持股比例超過2%的股東之中,有70%以上的股東在法院存有不良記錄,多數股東深陷債務危機之中,這在一定程度上說明了許昌村鎮商業銀行何以沒有能力推動“取款難”事件的解決。許昌村鎮商業銀行股東在法院存有不良記錄不僅會對股東會產生消極影響,還意味著公司生產經營活動存在較大風險,由此引發的多米諾骨牌效應難以避免。許昌村鎮商業銀行中失信與被執行股東成員數量的眾多與河南村鎮銀行“取款難”事件的出現有著密切關聯,正是由于許昌村鎮商業銀行大面積的股東信用坍塌現象的出現才引致內部治理功能的消減,進而加速河南村鎮銀行“取款難”事件的顯露。

2.控制權取得方式的多樣

檢視許昌村鎮商業銀行的內部治理狀態可以發現,其股權結構較為分散,且各股東持股比例均較低,從表面上看并不存在實際控制人。但依據許昌市投資集團有限公司(以下簡稱“許昌投資”)在上海證券交易所披露的公開資料顯示,許昌投資全資設立的許昌市財源開發建設有限公司(以下簡稱“許昌財源”)在2016年投資3.29億元入股許昌村鎮商業銀行,持股比例達到9.9%,成為許昌村鎮商業銀行的第一大股東,許昌財源借助第一大股東的身份與書面協議的方式獲得了董事的委派權。在許昌村鎮商業銀行選任的11名董事中,有6名董事是許昌財源委派的,這表明許昌財源完全有能力主導許昌村鎮商業銀行日常的公司治理活動(4)這是由于董事會負責公司日常事務的經營決策,董事會決議的表決實行一人一票,獲得董事會二分之一以上的表決權比例,即可掌握是否通過董事會議案的權力。,許昌投資實際上成為許昌村鎮商業銀行的實際控制人。通常認為取得公司的控制權只能借助持有優勢股權的方式來實現[5],但許昌投資取得許昌村鎮商業銀行的控制權是以持股比例9.9%的第一大股東身份與書面協議共同作用的結果,協議取得控制權的方式得以表現。此外,許昌財源雖然通過委派董事的方式對許昌村鎮商業銀行進行控制,但在工商信息公示的股東信息中并沒有出現許昌財源及其關聯公司的名稱?？梢?股權代持現象在許昌村鎮商業銀行是較為普遍的存在。通過股權代持協議取得許昌村鎮商業銀行控制權具有一定的隱匿性,增大了識別許昌村鎮商業銀行實際控制人的難度,股權代持協議的存在進一步凸顯了許昌投資取得許昌村鎮商業銀行控制權方式的多樣性。

3.公司治理運行的混亂

河南村鎮銀行“取款難”事件是內部治理混亂與外部監管缺失共同作用的后果。公司治理的混亂集中表現在許昌村鎮商業銀行的出質環節,經查詢國家企業信用信息公示系統中許昌村鎮商業銀行股份有限公司的出質信息可以發現:共有13位法人股東向銀行、信托等金融機構質押其所持有的許昌村鎮商業銀行股權,股權數額合計達到7.65億股。這13位法人股東中,僅有1位(許昌德億田農資有限公司)存在于許昌村鎮商業銀行公示的股東列表之中,其余12位均不在公開的股東列表之中(見表2所列)。

表2 許昌村鎮商業銀行中不在股東列表的公司出質信息

許昌村鎮商業銀行的注冊資本為人民幣10億元,由表2可知,12個法人股東合計出質的股權數金額達到7.6億元,這說明許昌村鎮商業銀行76%的股權都是代持的,而背后的股權代持人才從本質上反映出誰是河南村鎮銀行“取款難”事件的幕后黑手。警方于2022年6月18日公告中披露,真正的幕后人是新財富集團(5)瀟湘晨報.河南新財富集團犯罪事實初步查明[EB/OL].(2022-06-18)[2022-08-03].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1736066438130658410&wfr=spider&for=pc.,新財富集團通過盤根錯節的股權關系控制著6家村鎮商業銀行,并影響著6家村鎮商業銀行的日常治理運行(6)呂奕實際控制了河南海菱、河南祺旺、河南航天家電、鄭州博奧森電器、石家莊文昊商貿等多家公司。正是借助這些影子公司,呂奕將勢力滲透到了開封新東方村鎮銀行、禹州新民生村鎮銀行、徽黟縣新淮河村鎮銀行、上蔡惠民村鎮銀行、柘城黃淮村鎮銀行、新淮河村鎮銀行的股權結構之中,而新財富集團正是通過這樣盤根錯節的股權關系,在幕后操縱這6家村鎮銀行,成為這些其隱形股東和神秘控制人,最終成為威脅金融穩定的不穩定因素。。不在許昌村鎮商業銀行股東名冊中的新財富集團,通過許昌村鎮商業銀行的股份進行出質便是突出表現。通過股權代持,新財富集團的勢力不斷滲透到許昌村鎮商業銀行之中,進而操縱著多家村鎮商業銀行,許昌村鎮商業銀行治理運行的混亂可見一斑。

4.監管中內外合謀的存在

河南村鎮銀行“取款難”事件的發生是眾多因素共同導致的結果,其中行業監管存在的漏洞是事態演進的重要推手。針對村鎮商業銀行的監管,應當充分發揮行業風險防火墻的作用,而行業監管存在的漏洞可以通過監管俘獲理論予以解釋。該理論認為,在政府監管運行的初期,行政機關可以借助對監管對象進行管理來確保市場發展的有序與穩定,但在實施較長時間的監管行為之后,監管者會出現逐漸被受監管者俘獲的現象。原先占據信息優勢地位的政府部門的監管作用便難以發揮,反倒會礙于自身與少數被監管者利益聯結的原因而實施瀆職行為。在河南村鎮銀行“取款難”事件之中,背后的操縱者呂奕就曾多次向監管部門的人員行賄(7)鄭州市中級人民法院曾在2018年9月20日作出的刑事判決書中披露,呂奕為尋求貸款,曾向鄭州銀行副行長喬均安借款900多萬,后續為獲取更多貸款,又行賄2300多萬,而且兩人還一起做起了吃息差的生意,由喬均安負責搞定銀行批準,呂奕借款后再放貸給一些關聯公司。在這份判決書里,呂奕的身份是新財富集團董事長。。監管主體的執法行為都是由具體的個人實施的,故而,監管俘獲現象可以通過誘導監管人員偏離合法合規監管的行為設定,實現降低行業監管效能的目的,從而導致行業監管漏洞的存在。由此可知,監管中內外合謀的行徑會引發逆向選擇下道德風險的長期、普遍地存在。

三、《商業銀行法(修改建議稿)》的規范檢視

我國關于村鎮商業銀行的法律規制主要見于《中華人民共和國銀行業監督管理法(2006修訂)》、《商業銀行法(修改建議稿)》(即將審議)、《村鎮銀行管理暫行規定》(2014年失效)以及《公司法》的規定之中?！吨腥A人民共和國銀行業監督管理法》至今已有17年未曾變動,《村鎮銀行管理暫行規定》也已經失效,而《公司法》主要是調整公司成立、運行與解散等事宜。即將審議的《商業銀行法(修改建議稿)》將成為重點調整村鎮商業銀行現行運行中存在問題的法律規范。

1.成員資格規定的不足

成員資格的規定主要是股東以及董監高的成員資格方面,涉及《修改建議稿》第15條和第28條。依據《修改建議稿》第15條的規定,個人在負有數額較大的債務到期未清償的情況下不能成為商業銀行的主要股東、控股股東或者實際控制人。依據《修改建議稿》第28條的規定,個人在負有數額較大的債務到期未清償的情況下不能成為商業銀行的董監高成員。在許昌村鎮商業銀行持股比例超過2%的股東之中,有70%以上的股東在法院存有不良信用記錄。針對存在法院不良信用記錄的自然人股東以及法人股東,《修改建議稿》并沒有對其進行成員資格的直接限制。易言之,對于需要承擔個人清償責任的自然人股東與法人股東背后的直接責任人,已有的《修改建議稿》規范僅規定了成員資格的準入門檻,并未對直接責任人作為股東之后負有個人清償責任的情形予以規定。這不僅不符合法律規范中權責相統一的基本精神,還從原則上違反了《修改建議稿》第14條中提到的商業銀行股東應當具有良好的社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄和財務狀況的規定,所以《修改建議稿》中關于成員資格的規定總體是不足的。

2.信息披露規范的欠缺

信息披露規范的欠缺主要是針對村鎮商業銀行運行的基本信息而言,涉及的條款是《修改建議稿》第41條的規定(8)第四十一條(信息披露)商業銀行應當建立健全信息披露管理制度,按照有關法律法規、會計制度和監管規定,及時披露財務狀況、主要股東和控股股東名單、股權結構、公司治理架構、董事會成員和高級管理人員薪酬、重大關聯交易、履行社會責任情況等信息,確保披露材料真實、準確、完整,不得存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏等。。依據這一規定可以明晰關于商業銀行宏觀的框架性安排,主要圍繞披露對象和披露標準兩方面。披露對象體現了信息披露規范的范圍,披露標準體現了信息披露規范的要求。對于披露對象而言,主要股東和控股股東名單、股權結構、公司治理架構等信息都是披露內容,但是并沒有對未按照披露標準進行信息公開的商業銀行的法律責任予以明確,在河南村鎮銀行“取款難”事件中,控制權取得方式的多樣使得各家村鎮商業銀行的實際控制信息撲朔迷離,大量股權代持現象的存在意味著披露的信息難以真實、有效。對于披露標準而言,確保披露信息的有效與真實是社會公眾股東與儲戶了解村鎮商業銀行運行狀況的基本要求。在河南村鎮銀行“取款難”事件中,正是因為各家村鎮商業銀行沒有切實履行相應的信息披露義務,才導致大量儲戶因維護自身權益而被賦紅碼的事件發生。因此,《修改建議稿》中關于信息披露的規范總體上是存在欠缺之處的。

3.公司治理架構的失衡

公司治理架構的失衡主要針對村鎮商業銀行公司治理的基本表征而言,涉及的條款是《修改建議稿》中第三章商業銀行公司治理的規定。商業銀行的公司治理涉及商業銀行的組織形式、股東會、股東義務、董事會職責、董事職責、獨立董事、專門委員會、監事會、高級管理層、內部控制、內部審計、信息披露、激勵約束、關聯交易等方面的內容。由上可知,商業銀行的公司治理包含組織架構安排以及成員權利義務配置的總體指引。在河南村鎮銀行“取款難”事件中,涉事的村鎮商業銀行公司治理的基本架構是存在的,但關于成員權利義務配置的具體實踐表現地較為混亂,許昌村鎮商業銀行與“爛尾樓”開發商之間的關系便是典型表現。在“賦紅碼”事件中,成為賦紅碼對象的人員主要是因河南村鎮銀行“取款難”而利益受損的儲戶以及多個停工樓盤維權的業主。許昌村鎮商業銀行的股權架構除涉及河南村鎮銀行“取款難”事件的當事方外,還包括多家房地產開發商。房地產開發商熱衷于持有村鎮商業銀行的股份,其動機在于:相較于投資國有四大行等大型銀行,投資村鎮銀行的準入“門檻”較低。房地產開發商可以通過較少的出資便可獲得較大的公司股權與控制話語權,從而為緩解自身的信貸問題提供有力抓手。加之村鎮商業銀行自身的公司治理和內控合規行為都不夠規范,所以房地產開發商將更容易獲得大量的資金支持。事實上,不在股東名冊中的法人居然能以許昌村鎮商業銀行的股份進行出質也印證村鎮商業銀行公司治理架構失衡的現象存在。因此,《修改建議稿》中關于公司治理架構平衡的規范是需要填補的。

4.行業監管體系的漏洞

行業監管體系的漏洞主要針對村鎮商業銀行的監管效能而言,涉及的條款是《修改建議稿》中第四章資本與風險管理、第八章監督管理、第十章法律責任的規定。行業監管體系是行政機關作為“看門人”角色的責任擔當[6],市場經濟語境下村鎮商業銀行的治理很難通過自身凈化的方式實現良好的治理效果,通過宏觀調控手段對村鎮商業銀行的治理施加必要的監管是恰當的。行政機關在村鎮銀行行業監管體系的功能發揮可以消減主體的金融風險,也是守護普通投資者金融利益與維護儲戶合法權益的基本保障。在河南村鎮銀行“取款難”事件中,針對涉事村鎮銀行的監管呈現出空洞化的表現。雖然警方認定新財富集團存在操控村鎮銀行交易系統犯罪的事實,但毋庸置疑的是,行政監管體系在河南村鎮銀行“取款難”事件中也暴露出重要的漏洞,這種漏洞主要表現在監管方與被監管方之間的相互利益勾結。據2022年6月18日公示的警情通報來看,新財富集團自2011年起就已經開始利用村鎮商業銀行實施犯罪活動。這期間新財富集團為什么能夠長時間進行違法犯罪活動與河南金融系統內部的監管空洞存在著重要關聯。而《修改建議稿》的第四章及第八章相關條款集中表現為商業銀行的原則性規定,并未對監管部門的監管職權予以明晰。例如,第八十五條的差異化監管便難以厘定監管行為的具體邊界(9)第八十五條(差異化監管) 國務院銀行業監督管理機構根據商業銀行資產負債規模、風險水平、系統重要性等因素,對商業銀行實施全面持續的差異化監管,可以就下列事項制定差異化的監管標準:(一)商業銀行各項風險監管指標;(二)商業銀行公司治理要求;(三)商業銀行信息披露事項和具體要求;(四)現場檢查頻率和其他監管措施強度。;第十章也并未對監管部門及其成員的失職違法行為進行規定。行業監管體系的漏洞使得行政機關作為“看門人”的角色虛置,最終將致使社會公眾投資者與儲戶的合法利益遭受損害。所以《修改建議稿》中關于行業監管體系的規范是有待完善的。

四、《商業銀行法(修改建議稿)》的完善進路

圍繞河南村鎮銀行“取款難”事件對《修改建議稿》進行檢視,可知《修改建議稿》在成員資格、信息披露、公司治理、行業監管方面的規定都存有一定的亟待完善之處。

1.填補成員資格規則

在河南村鎮銀行“取款難”事件中,許昌村鎮商業銀行的大量股東在法院存有不良記錄,而成為失信或被執行人并未作為他們成為主要股東、控股股東、實際控制人、董監高成員的限制性條件?！缎薷慕ㄗh稿》不應僅對商業銀行股東的成員資格在積極方面進行規定,也應填補商業銀行股東成員資格規則消極方面的規定。具言之,應當對具備商業銀行股東成員資格的消極方面予以明晰,厘清其成為主要股東、控股股東或者實際控制人以及董監高成員的義務性規則?！缎薷慕ㄗh稿》應將失信抑或是被執行人等作為相關人員成為主要股東、控股股東或者實際控制人以及董監高成員資格的禁止性條件。需要說明的是,針對主要股東、控股股東或者實際控制人以及董監高成員也應進行類型化區分,大體可分為兩類:一類是主要股東、控股股東或者實際控制人;另一類是董監高成員。主要股東、控股股東或者實際控制人是對公司控制層面的梳理,董監高成員是對公司治理成員資格層面的梳理。相較之下,第一類成員資格的消極限制應當是從權力行使角度出發,雖然持股份額是決定相關人員能否成為主要股東、控股股東或者實際控制人的依據,但對該類主體的限制應當圍繞共益權展開,限制公司中股東的人身性權利,對于股東關于公司的財產性利益不應成為限制的對象,財產性利益的獲取是以股東出資情況進行衡量,而不以是否存在法院不良記錄作為評價依據。第二類董監高成員資格的限制可以采取嚴格主義的標準確定,因為董監高成員都是通過股東會選舉產生,所以對董監高成員資格直接進行限定即可,凡是存在不良記錄的股東都不得成為商業銀行的董監高成員。采取絕對統一化的區隔措施雖然對存在法院不良記錄的股東具有“一刀切”的負面影響,但從維護社會公眾投資者與儲戶的整體性利益而言是較為妥當的。

2.重塑信息披露規范

重塑信息披露規范包括兩個方面:其一是信息披露規范本身;其二是未能依法披露規范的責任承擔。信息披露規范本身涉及的是公司治理過程中應當如何進行信息披露,以及未能依法披露的責任承擔,兩者的緊密貼合將有助于社會公眾投資者與儲戶了解商業銀行運轉的全方位信息。對于信息披露規范本身而言,需要明確披露哪些信息、在何時披露信息以及進行信息披露的方式三個方面的問題。依據《修改建議稿》的內容,應當及時披露財務狀況、主要股東和控股股東名單、股權結構、公司治理架構、董事會成員和高級管理人員薪酬、重大關聯交易、履行社會責任情況等信息,“及時”的限度要求應當是在生成關聯信息的24小時之內公開,“公開”可以采取網絡公示與短信提示等方式。在《修改建議稿》中提到商業銀行董事長應當對商業銀行的財務報告簽字確認,對財務報告及其他披露材料的真實性、準確性和完整性應承擔主要責任。這種簡略粗疏的規定并不能作為追究相關人員未能履行信息披露義務之法律責任的依據。簡言之,重塑信息披露規范應以信息披露規范本身為起點[7],以追究未能依法披露信息的法律責任為落腳。重塑信息披露規范應當將除公司董事長之外的主要股東以及其它董監高成員一并納入責任承擔的主體,商業銀行董事長作為對商業銀行財務報告簽字確認的主體應承擔首要責任,但是對商業銀行財務報告的真實性、客觀性與全面性,也應要求董事會、監事會及總經理具備相應的審查義務,董事會作為公司日常的經營決策機關[8],在掌握公司運行信息方面具有天然優勢,監事會作為公司治理的監督機關理應負有對商業銀行財務報告審查的義務。此外,應明確總經理對商業銀行負有財務報告審查的義務規定。在《修改建議稿》中增加責任人員的目的在于通過強化內部人員責任的方式移轉商業銀行的外部監督成本,如出現未能依法披露信息義務的情形,便可追究除董事長之外的董事成員、監事、總經理的法律責任。

3.平衡公司治理架構

平衡公司治理架構應從加強內部的監督效能以及調整股東成員的組成兩方面入手。內部監督效能的提升可以緩解公司治理架構失衡的問題,調整股東成員可以從根本上為平衡公司治理架構注入強心針。內部監督效能的提升關鍵在于優化股東會、董事會、監事會三者之間的關系?，F實中,相較于董事會的強勢主導,股東會與監事會都沒有充分發揮出約束董事會的功效。在河南村鎮銀行“取款難”事件中,股東會的諸多成員因存在法院不良記錄已不能正常履行作為股東的基本職責,使得股東會處于癱瘓狀態,監事會也基本上沒有發揮過監督董事會的功效,故而,董事會在三會之中處于主導狀態。

保證股東會的正常運行,及時排除不適格股東參與公司權力配置的行動是十分緊要的,股東成員共益權的限定不應成為股東會形成僵局的依據,維持股東會的制衡作用將有利于公司治理效果的提升。監事會獨立性有賴于對誰負責問題的厘清,在商業銀行中應將各監事會統歸于地方金融監管局負責,有任何風險性事項應及時向地方金融監管局匯報,失責之時則直接追究商業銀行監事會成員的責任。因為在公司治理環節中,監事會很難發揮法律賦予的監督功效,原因在于監事會成員的任命與薪資安排是由董事會決定的,這便導致監事會欠缺獨立性,其與董事會利益目標的趨同實為必然。此外,較為有效的方式是調整商業銀行的股東成員構成。為避免河南村鎮銀行“取款難”事件的再次發生,應當對相關村鎮商業銀行的股東成員進行調整,明確《修改建議稿》在商業銀行中增加國有企業股東數量的規定,從而實現提高國有企業股東持股比例的目標,增強公司治理的穩定性與安全性。這是由于國有企業股東不僅會考慮到商業銀行自身的經濟效益增長,還會關注社會公眾利益,采取逆向選擇與監管俘獲的行為風險偏低,因此可以大幅壓縮平衡公司治理架構的制度性成本。通過在商業銀行中引入國有企業股東還可以實現強化股東會地位的目的,具有一定持股比例的國有企業股東更有概率成為董事會成員,從而主導董事會的決策,形成股東會、董事會、監事會三者之間相對平衡的結構關系[9]。

4.優化行業監管體系

優化行業監管體系不是要抑制村鎮商業銀行的發展,規范設置的出發點實為更好地完善商業銀行的相關服務[10]。優化行業監管體系從明確監管部門的職能以及厘清監管部門的責任入手,職能的明確可以為執法活動提供依據,法無授權即禁止,也是劃定監管邊界的題中之義?！缎薷慕ㄗh稿》中無論是資料報送、差異化監管、調查權、審計監管、風險評級和預警、早期糾正,抑或是風險處置與市場退出方面都是側重于商業銀行的原則性規定,并未對監管部門具體的監管行為予以明晰。其中最值得關注的是差異化監管與風險處置方面。差異化監管只是明確對商業銀行實施全面持續的差異化監管的具體方面,但是未能突出村鎮商業銀行在差異化監管中的特殊地位與重要性,村鎮商業銀行在商業銀行的系統中本就屬于薄弱環節,在風險管理、公司治理、信息披露等方面較其他商業銀行而言存有一定不足。而風險處置更多的是對商業銀行出現風險之后的措施體現,并沒有在監管體系的優化上發揮作用,易言之,對于商業銀行風險產生之后的處置并不屬于監管體系的內容。因此,應在《修改建議稿》中將村鎮商業銀行放置于差異化監管原則之下,表明強化村鎮商業銀行監管的意圖,凸顯村鎮商業銀行在商業銀行體系中的獨特地位,進而針對性地化解村鎮銀行自身監管效能薄弱的問題。此外,厘清監管部門責任主要應從法律責任入手,《修改建議稿》中第十章關于法律責任的規定基本上是以商業銀行作為立足點,并沒有對監管部門的責任予以落實,也就是說,監管部門針對商業銀行的監管如果出現違法或者疏漏的情形并沒有相應的責任追究機制。故而對商業銀行進行監管的部門而言,沒有約束的監管權行使將難以保證監管部門進行強制性的內在恪守,違法濫用監管權以及相應的瀆職行為必然會隨著監管活動的展開不斷發生,監管邊界與原則的滑落將成為必然。所以對監管部門圍繞商業銀行的監管行為應當予以清晰的責任厘定,針對監管部門違法濫用監管權以及相應的瀆職行為應當通過行政處罰的方式進行規范,對監管部門的執法權明確到上一級監管部門,如未能對監管部門的違法違規行為處理,上一級監管部門將成為連帶責任人一并承擔法律責任。

五、結束語

防止系統性金融風險的發生是金融工作長期關注的主題。本文旨在說明《商業銀行法(修改建議稿)》的規范文本從整體上并不能滿足化解我國村鎮商業銀行金融風險的現實需要。村鎮商業銀行作為我國金融市場中的重要一環,存在引發系統性金融風險的可能,一旦爆發將會對我國金融市場體系造成嚴重影響。然而,關于《商業銀行法(修改建議稿)》的規范期待與現實供給之間存在巨大的制度張力,究其本源是文本設計未能立足于村鎮商業銀行發展的困境展開?！渡虡I銀行法》的完善不是線性發展的過程,而存在曲折前行的趨向。明確規范進展的波動性,降低制度的摩擦成本應貼合商業銀行的發展需求。圍繞河南村鎮銀行“取款難”事件反映出的問題進行破解,可以為消減村鎮商業銀行的金融風險提供有力抓手。實踐對理論的傳導聚焦于村鎮商業銀行內部與外部兩大向度,村鎮商業銀行金融風險的化解應著眼于內部治理環境的優化與外部監管效能的提升,成員資格、信息披露、公司治理、行業監管的規則嚴整可以實現內部治理與外部監管的進一步統合。