A 區城投集團內部控制存在問題及解決措施

杜娜敏 石家莊經濟技術開發區開發建設集團有限公司

引言

在A 區政府的積極引導和不斷支持下，A 區經濟發展不斷加快，日新月異的城市建設中暴露出來一些問題和不足，主要是缺乏城市基礎設施和公共設施，這就需要A 區城投集團公司發揮作用。A 區城投集團公司雖成立時間久，但尚未真正發展，不具備充足的實戰經驗，若一味地追求發展速度，必然會遇到發展阻礙，最大的問題是內部控制情況不佳，可能會導致集團公司風險增大，發展受限。為解決上述問題，集團公司必須重視內部控制建設，提升城投集團公司的管理水平。

一、A區城投集團內部控制現狀

A 區城投集團經營發展時間較短，下屬企業各項制度參差不齊，同時也存在落實不到位的情況。下文從內部控制五要素角度分析A 區城投集團內部控制現狀。

（一）A 區城投集團概況

A 區城投集團成立于2003 年，注冊資本為10.3 億元，是經A 區管委會批準設立的城市基礎設施建設的實施主體國有獨資公司。城投集團雖然成立較早，但真正運營時間于2021 年，運營時間較短。截至目前，A 區城投集團共有4 家下屬子公司，其中2 家全資子公司、2 家控股子公司。目前，3 家子公司有業務，集團總資產為2.5 億元，無年營業收入。經調研，公司尚未形成有效的內部控制管理體系。目前，公司面臨著組織架構及領導隊伍不完善、缺乏優秀專業人才、審計監督體系不健全等相關問題，因此A 區城投集團急需完善內控體系。

A 區城投集團按照資金來源將本公司項目分為自籌項目和專項債兩類項目。一方面，A 區城投集團以管委會+公司制的指導思想下，通過（管委會）注資的方式，投資建設園區道路項目，取得經濟效益；另一方面，A 區管委會將專項債撥付給城投集團，城投集團負責建設區政府多個項目，城投集團將此專項債作為往來款，不確認資產和負債。

（二）A 區城投集團內部控制現狀

1.城投集團內部環境情況

（1）發展戰略

A 區城投集團尚未建立企業發展戰略。為做大做強，集團應該制定并實行戰略管理制度，規范集團公司及下屬子公司的戰略管理。

（2）組織框架

A 區城投集團公司共設置綜合辦公室、財務管理部、投資發展部、監督檢查部及經營管理部等部門，但未明確董事會、股東會、監事會等機構設置及職責權限。A 區城投集團決策重大事項以公司會議紀要的形式進行決策，無明確的議事規程、議事規則和董事會會議提案辦法。A 區城投集團公司的相關制度匯總，如表1：

表1 A區城投集團組織機構制度規范

根據企業內部控制基本規范及相關配套指引的相關要求，A區城投集團公司內部控制制度不完善，缺乏相關的議事規則和管理條例，治理機構不健全。

（3）人力資源

A 區城投集團公司有31 人，其中管委會領導兼集團公司領導5 人，正式員工4 名，勞務派遣22 人。城投集團人員構成復雜，雖有相關的職責分工，但職責權限劃分不清楚、落實不到位。A 區城投集團缺乏完善的公司培訓制度、招聘管理辦法及考勤休假管理辦法，且未制定人力資源的引進、開發、使用、培養、考核、激勵等相關制度，無法提升A 區集團公司核心競爭力。

（4）企業文化

A 區城投集團公司無相關的企業文化宣傳冊、文化管理制度及企業文化要求，不利于規范員工行為，弘揚企業文化。

2.城投集團風險評估現狀

集團風險識別及評估目前尚未有任何制度，無風險管理準則和職責分工；投資發展部參與招投標、簽訂合同及后續管理工作職責未分工，舞弊風險較大；集團公司風險意識不強，未進行集團決策，存在領導一人決策的情況；以上因素使得集團風險較大，不利于其長期穩定發展。

3.城投集團控制活動現狀

企業內部控制配套指引中有多項控制活動，本文從財務管理、投資管理及工程項目管理三方面了解集團控制活動的基本情況。

（1）財務管理控制

經了解，集團財務方面管理制度包括《財務管理制度》《財務收支管理辦法》《差旅費管理辦法》，但尚未建立專項資金的管理制度，對下屬子公司財務管理未進行監督管理。

（2）投資管理

集團尚未建立統一的投資管理制度及決策細則，對投資類型、投資機構設置及相關職責、投資實施的細則并未明確的規定。監督管理部門未建立對各種投資項目進行審計、評價的制度，監督檢查部形同虛設，工作落實不到位。投資項目對預算把控不準，材料技術復核不全面，未結合市場情況、公司融資能力及可接受的風險程度進行充分考慮。

（3）工程項目管理

集團不設工程部門，項目由投資發展部代為管理。集團工程項目的管理制度不完善，工程項目在立項、招標、造價、建設、驗收等多個環節工作流程均由投資發展部進行管理，未做到研究與決策概預算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與審計等不相容職務相互分離。集團評標由投資發展部決定，存在項目招標暗箱操作、商業賄賂，可能導致中標人無法承擔工程項目及中標價格不實風險，同時在建設和驗收過程中可能存在竣工驗收不規范等問題，工程交付使用中留有重大隱患。

4.城投集團信息與溝通現狀

集團缺乏相關的信息溝通制度，包括集團會議制度、檔案制度、公文處理制度等。

5.城投集團內部監督現狀

A 區城投集團缺乏內部法律及審計部門，尚未建立《內部審計工作制度》，不符合內部控制的相關要求，建議A 區城投集團成立專門的審計監督部門，并要求其對董事會負責，切實做好審計相關工作。

二、A區城投集團內部控制存在的問題

（一）內部控制管理意識薄弱

A 區城投集團公司主要是由政府直接或間接進行管理，集團公司雖然治理結構健全，但形同虛設，決策仍然由政府下發行政命令，受到國資監管及授權機制限制，因此自主性弱。一方面，A 區城投集團項目決策流程復雜，管理效率不高，資源浪費嚴重。另一方面，集團法人治理結構處于政府管理控制下，集團公司權力機構、決策機構及執行機構間關系失控，董事會決策職能被削弱。

A 區城投集團對地方政府及其依賴，市場化運營能力差，管理人員更是經驗不足，管理模式偏“行政化”，內部控制管理意識薄弱。管理層為政府兼職人員，關注的是行政業績，對工程建設的過程管理及財務管理重視度不夠，由內部控制管理現狀可知，集團公司未建立完善的內部控制制度，領導層對制度的建設產生抗拒，進一步加深了內部控制開展的困難度。

（二）集團公司內部控制環境不完善，管理效率低

若要構建合理的公司治理結構，議事規則需要從監督、決策、執行三方面進行相互制衡，從而使得決策更加科學，監督更加有效，但A 區投資項目從招投標、簽訂合同、合同執行及后續審計均由一個部門完成，內部控制環境不完善。目前，僅僅有董事會的內部控制環境難以建立客觀、公正、規范的議事規則及治理機構，未形成切合實際的制衡規則和公平的職責分工。

城投集團缺乏市場化經營管理意識，對人才隊伍建設不重視。一方面，人力資源管理存在濃重的行政色彩，人員聘用及選拔標準規范化不強，晉升渠道較為狹窄；另一方面，極度缺乏精通企業管理和專業技術的人員，對經營風險問題把握不夠，管理職責落實不到位。人才的缺乏，會對生產經營產生一定的風險。

（三）風險管理意識不強

因城投集團的領導均為管委會兼職管理，工作內容是完成城市基礎設施建設任務，對風險管理意識不強，且不能正確地認識到公司的經營風險，造成公司在市場競爭中無法有效地規避風險，主要原因是內部控制不完善，缺少有效的風險管理預警機制，一旦遇到經營風險，可能會導致國有資產的流失，影響集團公司的正常發展。

（四）審計監督機制不完善

內部審計監督是內部控制得以完善和運行的有效途徑，但城投集團對內部審計監督并不重視，A 區城投集團雖有實施審計監督的部門，但并未制定相關制度，未設立審計委員會，并未對項目實施過程進行相應的監督，項目審計并非由審計監督管理部門負責，審計職責劃分不健全，很多問題不能早發現、早解決。

三、A區城投集團內部控制優化措施

A 區城投集團應建立健全內部控制制度，不斷地提升管理水平，降低企業運行過程中的風險。針對城投集團公司內部控制現狀及存在的問題，提出A 區城投集團內部控制優化措施。

（一）增強管理層內部控制管理意識

城投集團需要從思想層面提高領導層對內部控制的管理意識，認識到內部控制管理的重要性，認識到內部控制的價值所在。城投集團需要建立內部控制監督的牽頭部門，通過培訓和宣傳活動，促進各類工作人員積極配合內部控制管理，營造集團公司健康發展的環境，在經濟新時期下，管理層要建立創新意識，不斷提高經營效率及集團公司的長期穩定發展。

（二）優化內部控制管理環境

1.A 區城投集團要根據經營目標，明確集團公司的中長期發展戰略。A 區政府應該作為有擔當的政府，作為積極的股東，不能因為是股東就以行政命令或者通知來替代城投集團的決定，新的使命下承擔地方政府任務，政府以授權形式將城投集團和政府的業務聯系在一起，城投集團和區政府需要關系重塑，做到政企分離。

2.A 區城投集團要優化公司治理結構，合理劃分部門職責。在城投集團內部建立多部門相互制衡的機制，最大限度地避免人員舞弊、違法亂紀現象發生，確保國有資產安全。將人力資源、內部監督審計等相關工作進行職責劃分、明確合同管理部門及招投標管理部門的相關職責、明確組織框架的歸口管理部門、明確資產及低值易耗品的主責部門。

3.優化A 區城投集團用人機制。由于A 區城投集團人力資源管理不完善，人力資源內部控制缺失。對此，從以下三個角度優化A 區集團公司的人力資源優化機制。

（1）健全人力資源管理機制

面對復雜的人力資源狀況及國企背景，改革并非一蹴而就，建議A 區城投集團建立能上能下、能進能出的人力資源管理機制，要逐步把雙向通道打開，讓員工看到希望，并提高招聘門檻，關鍵崗位必須具備相應的職業素養。

（2）制定完備的晉升和薪酬調整機制

薪酬調整及職級晉升要與個人績效掛鉤，建議集團公司對連續兩年排名靠前的員工進行調級和薪資調整，對下屬子公司的獎金與績效掛鉤，將年度獎金分為四檔進行考核。

（3）對人力資源進行統籌管理

建議A 區城投集團統籌各級人力資源規劃，由集團公司統一進行人力資源的開發、管理、培訓。集團公司將職位級別劃分得更加詳細，將崗位劃分多個檔次，以此來提升集團人員工作積極性，公平對待，從而留住人才。

（三）健全內部控制管理體系

A 區城投集團最重要的財務目標是保證財務信息的真實完整及資金本身的安全，必須建立完善的內部控制體系。

1.要建立完整的財務制度，制定相關制度時，要嚴格遵守相關的法律法規，內容要與城投集團的相關戰略和企業文化方向一致。

2.對于投資項目要落實單獨核算，招投標要嚴格把關，資金和資產做好日常清點和定期盤點，出入庫做好詳細記錄。對招投標、合同、付款等要嚴格把控，杜絕會計及出納共同違法情況發生。

（四）提升投資管理效率和核心競爭力

1.A 區城投集團要明確投資方向，不能偏離主業，從而提高競爭力。集團公司要制定相關的政策明確集團公司投資目標、方式、投資規模及資金需求，切勿盲目投資，使得集團公司受損。

2.A 區城投集團應該把握關鍵資源、關鍵客戶，從而實現經營價值的增加。要推進資產結構調整、業務結構調整、積極推動商業模式的升級、市場化轉型，從而激發國有資本的活力，不斷擴大資產規模，從而更好地推動本區域的城市建設、產業升級、運營服務等。A 區城投集團應該把握關鍵資源、關鍵客戶，從而實現經營價值的增加。A 區城投集團要建立集團化的業務發展模式，在業務布局、業務結構、商業模式等方面調整優化，創新升級，形成強大的集群效應。

（五）構建內部控制評估體系與內控審批制度

建議建立舉報和反舞弊的內部控制評估體系，完善公文處理流程和制度，制定嚴格的安全制度，明確重要的內容、措施及范圍，防止泄露安全信息。建議完善檔案管理制度，其內容包括保管期限、人員管理等。明確查看檔案的流程，借閱查看時有制度可依。

結語

A 區城投集團運營時間短，內部控制管理不完善，若想長期穩定發展，降低集團運營風險。A 區城投集團必須關注內部控制管理制度，并建立內部控制評價體系，基于內部控制要求和相關法律法規制定公司制度，從而實現A 區城投集團的長期穩定發展。