S縣建設工程項目的招投標風險識別

靳紫羽　張更路

摘要：文章主要闡述了招投標的重要意義、基本概念、風險識別相關理論，以S縣建設工程項目招投標為例，分析S縣建設工程項目招投標活動開展過程、指出了招投標過程中存在的環境風險、管理風險、技術風險、組織風險和信用風險因素。

關鍵詞：建設工程；招投標；風險識別

一、引言

建設工程是一個國家發展的基礎，在提升城市功能，改善人們生活水平方面有著重要作用。隨著國民經濟的發展，建設工程項目的數量也在不斷增長，為適應經濟的發展，招投標這種富有競爭性的交易方式應運而生。當前，招投標制度在我國的建設領域逐步發展并得到了廣泛應用，同時，國家也出臺了相關的法律法規，以保證招投標制度的健康發展，但在招投標實際開展過程中，對各階段風險因素識別不完善，缺乏事前控制意識，仍存在導致項目廢標的風險點，從而造成了招投標效果與預期的結果有很大的偏差。

建設工程項目招投標中存在的風險因素，主要是指在招投標過程中，出現的會導致此次招標終止或廢標的因素。比如，由于最低價中標而造成的價低質劣問題、因成本上漲而造成的不能簽訂合同等情況。招投標風險因素導致招標失敗，直接降低了建設工程項目交易效率，也會對后續建設工程項目的建設質量、施工進度產生影響，這不僅浪費了招投標人的時間成本、人員成本和前期投入的資金成本，也使公共資源交易中心所提供的社會公共服務造成了浪費，對當地關乎社會民生、城市發展的重點建設工程項目的進度產生了不利的影響。

進行招標投標階段的風險識別研究，調研、歸納和總結建設工程項目在招投標中的風險因素，能有效規避風險，避免項目終止或廢標，減輕參與主體的負擔，推進招投標全過程規范化、透明化，提升社會資源配置的效率和公平性，打造更優質的建設工程項目招投標活動，激發建設工程項目市場活力和社會創造力，為招投標活動公開、公平、公正開展提供更多思路。

二、招投標

招投標是對招標活動和投標活動的一種簡稱，是商品交易的一種方式，具有競爭性、公平性、公開性、一次性、公正性等特點，主要是指從招標人編制招標文件—在規定網站發布相關招標公告—投標人投標—開評標—到最后確定最優的投標人為中標者并最終與其簽訂合同的過程。

招投標活動的過程必須嚴格遵守各項法律制度，整個交易過程由《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》和各省、市、區的招標投標管理辦法來保障，每一個交易階段均應按預先確定的程序、步驟和條件，公平且公開競爭，以保證招投標活動的公正性。在招標公告發布后，對于符合投標條件的、有意愿參加的投標人都可以報名參加。在招標過程中，招標人應對每一位投標人公平公正看待，不可為謀求不當利益對投標人設定特殊條件。同樣，在評標過程中，評標委員會也要嚴格按照評價標準客觀地進行評價，在講求事實的條件下，不能以自己的主觀態度對投標者的投標文件進行評價。招投標活動開展的程序和條件在招投標雙方之間具有法律效力，因此應按規定程序在招投標平臺開展。

三、風險識別

在風險管理工作中，首先要做的就是風險識別，它是整個風險管理工作的基礎。所謂的風險識別，就是需要相關人員要對來源可靠，真實性強的信息資料展開全面理解和分析，從而對一個單位所存在的各類風險因素進行認識，以此確定該單位所面臨的風險及性質，并掌握其發展趨勢。對風險進行識別，除了可以利用感性認識以及過往的經驗來進行判斷，還可以利用各種客觀的管理數據進行歸納整理，對風險事故展開記錄分析，并在必要時進行專家訪問，從而發現各種風險及損失情況。通過對風險的辨識，發現可能存在的隱患，從而提高風險防范能力，減少風險的發生和由此帶來的損失。

風險識別的方法有很多種，在實際工作中使用最多的方法主要是專家訪談法、文獻研究法、頭腦風暴法、流程圖法。文章在研究時主要采用了文獻研究法和專家訪談法。文獻研究法是通過搜集整理與研究內容相關的文獻，在此基礎上加以分析整理。專家訪談法是一種基于對行業內相關人士的深入了解，進而結合其自身的專業知識和行業實踐進行訪談，根據訪談結果來識別風險因素的方法。使用此方法時，必須要對專家的專業領域進行細化和合理地配置，不能盲目地選擇單一領域的專家，而且在對專家進行采訪的時候，要盡可能地做到客觀提問。對于招投標活動來說，在專家選擇上應該將從事與招投標活動相關工作領域的專家作為訪談對象，利用他們豐富的工作經驗來識別風險因素。

四、S縣建設工程項目招投標風險因素識別

（一）S縣建設工程項目概況

2022年S縣政府牢牢抓住重大工程項目建設這一引擎，突出鄉村振興和城市更新兩大重點，對老舊小區樓體及相關配套設施實施了改造，修建了革命老區道路，進行了濕地生態修復等工程項目，改善了農村整體環境，推動了城市提質擴容。自2022年1月1日起至2022年9月30日，S縣建設工程招標項目共計57項，其中10個項目進行了二次招標，可見在招投標活動中仍存在著導致招標項目終止的風險因素。

（二）風險因素識別過程

通過確定目標、信息收集、數據資料分析、形式分類、確定清單五個步驟對S縣建設工程項目招投標風險因素進行識別。在風險識別過程中，首先，明確了將S縣建設工程項目作為風險分析的目標，在此目標的基礎上，收集了S縣建設工程項目招投標的相關資料，梳理了S縣建設工程項目招投標的各個環節，見圖1。

通過對招投標流程的梳理，邀請了S縣從事招投標工作的相關人員共20人，針對建設工程項目招投標階段中存在的風險因素進行了訪談，此次參與訪談的專家具有豐富的經驗和專業知識，其中公共資源交易中心工作人員4人，招標代理機構3人，招標人2人，投標人3人，評標專家4人（專家專業類別為信息技術2人、建筑工程1人、工程造價1人），平臺技術人員2人，監管部門2人。

經過對各位專家的訪談，請各位專家填寫建設工程項目招投標活動中存在的風險因素，將專家們填寫的風險因素進行歸納整理，相似因素進行整合，不同風險因素經過后續篩選，結合文獻分析法，最終選取了各位專家認為重要的風險因素進行總結，見表1。

通過參考馬海英在其著作《項目風險管理》中關于風險的分類，結合S縣建設工程項目招投標實際情況，對以上識別出的風險因素加以分類，分為環境風險、管理風險、技術風險、組織風險和信用風險。

1. 環境風險

環境風險是指在招投標管理制度、招投標系統的建設和運營過程中，因為政策的變化或突發的情況，導致項目的運作結果與預期的目標出現了偏差。主要包括法律政策風險、網絡環境安全風險、自然災害風險、意外事故風險。法律政策風險是指在招投標過程中沒有充分了解法律政策或理解不夠透徹而產生的風險，在S縣某鎮農村公路建設項目中，招標人為了方便項目后續建設，在招標文件中規定只允許本地區符合資質條件的投標人進行投標，但是，這種做法違反了《中華人民共和國招標投標法》的第十八條，屬于對投標者的不公平對待，所以導致該項目廢標。網絡環境安全風險是指招投標是在網絡上實現包括招標公告的發布、投標、開標、質疑、投訴在內的整個招標過程，若每個參與主體所處的網絡環境無法滿足其使用的需求，則會導致交易效率下降、時間延長，進而導致投標費用的上升。自然災害風險是指地震、大火、洪水等不可抗力造成的工程項目進度中斷，資料毀損等風險。意外事故風險是指突發事件導致項目的中斷，包括許多偶然因素。2022年3月，S縣因受新冠疫情影響，暫停了所有的交易項目，其中暫停建設工程項目7項，受此次疫情影響，導致項目招標延期了近30天。盡管自然災害和意外事故風險發生概率較低，但是仍不能忽視此類風險，要做好應急預案。

2. 管理風險

管理風險包括了管理人員業務水平不足風險、廉政風險、文件風險、財務風險、合同風險和監管失效風險，這些風險也是影響整個招投標過程的關鍵風險因素。管理人員業務水平不足風險是指招投標活動中各參與主體的管理人員理論知識和實際操作能力無法滿足當前招投標活動的開展，例如，S縣公共資源交易中心目前有工作人員13人，其中，7人為工作年限5年以上人員，6人為近兩年通過招聘新入職員，由于招投標涉及的專業性較強，沒有此類工作經驗的人員很難在短時間內完全掌握此類業務，對新入職人員開展培訓，增加了時間成本。在S縣常年開展招標業務的代理機構有12家，2022年新增3家招標代理機構，與長期開展業務的代理機構相比較，新加入的代理機構在項目進場登記，發布招標公告階段效率較低，因此代理機構及其負責人或業務人員的變動，也會影響項目交易的進程。廉政風險是指部分參與招投標主體為謀求私利而在工作中利用職務便利產生的腐敗行為，由于招投標活動涉及主體眾多，因此，廉政工作也是招投標活動中的關鍵環節，2022年年初，為進一步加強招投標活動中廉政工作建設，S縣公共資源交易中心通過對招投標流程的梳理，找出34個活動事項，共110個廉政風險點，如對不符合要求的項目予以受理登記，擅自增設受理登記條件等，只有把控好廉政風險點才能保證招投標活動的順利開展。文件風險是指在招標文件和投標文件制作方面，招標人在編制招標文件中存在錯填、漏項等情況，從而導致后續的工作也無法繼續進行，或者在招標文件修改后，沒有在規定時間內通知到相關投標人員，造成投標文件沒有及時按要求修改，又或是投標人在最開始沒有按照招標文件的有關要求進行編制，諸如此類的問題都會使項目無法繼續開展。財務風險主要集中在投標保證金的管理上，建設工程項目收取的保證金，在開標前須從投標單位基本賬戶轉入S縣公共資源交易中心指定的銀行賬戶，因此在開標前，S縣公共資源交易中心工作人員需要對收取的保證金進行查看與核對，這樣投標單位名單的保密性難以保證。在退還保證金環節，未中標人的投標保證金通常情況下為中標公示發布后5日內退還，中標人的保證金為簽訂合同之后5日內退還。在實際工作中，建設項目較多，或者建設項目存在質疑的情況下，會導致退還保證金不及時，或在大型的建設工程項目中，因為銀行轉賬次數多，計算工作量大，所以出現錯誤、漏項的風險也比較大。在合同簽訂以后，招標代理機構與交易中心工作人員未及時溝通或代理機構未及時將合同上傳至交易平臺，造成中標單位保證金退還不及時。2022年1月至2022年9月期間因上述原因導致退款問題的項目為11項。合同風險是指在中標結果通知書發出后由于合同雙方或一方因為某些客觀因素的影響而拒絕簽訂合同，或者為降低自身的風險，故意拖延簽訂時間等。監管失效風險是指在招投標活動中存在著違規讓無關人員觀看評標評審音視頻錄像、開評標現場音視頻資料丟失或損壞、發現設備損壞而不及時報告、違反音視頻資料調閱規定擅自為他人調閱交易項目音視頻信息等風險點，以及事后監督等不能及時對招投標活動過程進行監督，因此造成的監督失效風險。

3. 技術風險

技術風險指招投標系統本身的技術缺陷及軟硬件設施配置問題而引發的風險。主要包括招投標平臺壁壘、平臺系統穩定性差、系統功能不完善、登錄賬戶身份合法性風險、信息存儲安全風險。招投標平臺壁壘風險是在不同地區、不同行業使用的電子招投標系統不統一，它們所接受的投標文件格式也不一樣，因此，投標人要根據不同的系統，制定出不同格式的投標文件，這就加大了他們的工作量，同時還會在某種程度上影響到信息的共享。平臺系統穩定性的風險是指電子招投標系統自身的穩定性會對開評標過程產生的影響，在S縣建設工程項目開評標過程中通常會遇到系統卡頓，保存內容失敗的情況，這些系統錯誤可能導致機密投標報價的泄漏，進而影響招投標的公平性。系統功能不完善風險是指在電子招投標系統使用過程中，某些操作步驟過于繁瑣，增加了工作量，在招標文件公告制作中，沒有直接退回上一步功能，不方便工作人員及時快速修正操作失誤的情況，導致整個招標業務進展十分緩慢，無法快速滿足項目開展需求。登錄賬戶身份合法性風險是指電子招投標系統是由軟件開發公司來進行開發的，而開發公司是系統的提供者，它很有可能可以利用技術手段，來提前了解到標底價、投標報價等商業機密，或是參與主體的賬號密碼被盜用也會增加項目的風險。信息存儲安全風險指的是因為信息是以數據電文的形式被保存在本地服務器或者網絡服務器中，在信息技術的飛速發展下，不法分子的科技手段與過去相比也有了很大的變化，因此很容易造成信息泄露。招投標活動產生的項目信息、投標單位信息以及各投標人的商務報價信息、方案信息等都是影響最終定標走向的關鍵信息，如果這些信息泄露，就會對整個招投標活動的公平性受到影響，如果傳輸路徑不安全，就會造成信息泄露風險。

4. 組織風險

組織風險作為項目風險的一種類型，在招投標活動中主要包括招標代理選擇的風險、專家抽取、專家評定的風險。近年來市場上招標代理機構的隊伍逐漸壯大，也因此暴露出了許多問題，例如招標代理機構的服務能力和水平較差、職責不明確、法律意識淡薄等問題，嚴重影響招標活動的正常開展，因此在招標代理選擇上，應選擇從業時間長，具有一定經驗的代理機構。專家抽取風險一方面是指負責抽取專家的工作人員由于對操作系統不熟悉，未按專家抽取規則進行抽取，導致專家的數量、地區或專業不符合項目要求，另一方面指利用抽取專家尋求不正當利益。除此之外，由于近幾年受新冠疫情影響，可選取的專家地區范圍減小，專家難抽取。專家評定的風險是指在評審的過程中存在評審專家發表傾向性、誘導性言論，影響專家獨立評審等對評審工作的公平公正性產生影響的風險，在S縣建設工程項目評標環節，由于評審專家基本都是在周邊區縣或鄰市范圍內抽取，長期從事招投標工作的各個參與主體對那些抽取比較頻繁的專家都比較熟悉和了解，因此存在提前和專家取得聯系的風險，進而導致專家在評審工作中具有傾向性。

5. 信用風險

信用風險是招投標管理中因投標人信用問題而帶來的不確定性因素，從而影響管理工作正常有序地開展。主要有投標人資格審查風險、圍標串標的風險、違約風險。投標人資格審查風險是指投標人遞交的資格審查文件通過電子文件形式上傳，因此招標管理人員很難判斷相關資料的真實性和合法性，可能會造成某些不符合競標要求的投標人成為漏網之魚，S縣招標活動中曾出現投標人借用他人的資質進行投標，導致中標無效，同時也承擔了賠償責任。圍標串標的風險，就是在招投標的過程中，總是會有那么幾家公司，他們會互相勾結，以達到自身利益的最大化。利用圍標串標來控制市場的價格，從而達到壟斷招投標市場的目的，他們會集體抬高或壓低投標報價，輪流中標或內部競價，來確定中標人，這樣就會讓其他的合作者瓜分收益，他們會利用非法手段，事先知道標底等機密信息，與其他招投標活動的參與者勾結，以保證自己中標。在這種情況下，招標人和其他投標人將會在各方面蒙受巨大損失，同時后續的工程建設質量也難以保證。違約風險是指從中標通知書發出后可能存在中標人拒絕簽訂成交合同，導致項目終止，或者在履約的過程中，違背合同中的某些條款，從而前期的投入也面臨損失。

對以上識別結果進行綜合分析，將S縣建設工程項目招投標風險因素歸納，見圖2。

五、結語

當前，隨著招投標相關法律法規的出臺，招投標行業行為得到了一定規范，然而在實際的招投標活動中，仍然存在著多種風險因素，招投標中違法違規現象仍然存在，嚴重影響著招投標活動的公平公正性，因此，在建設工程項目招投標管理中，對風險因素的識別非常重要，以識別出的風險因素為依據，進而針對性地提出風險控制策略，對加強建設工程項目招投標活動中的風險管理，提高招投標活動的交易效率，保證整個活動過程的公平公正性以及促進當地經濟發展有重大意義。通過對S縣建設工程項目的招投標風險識別，為S縣招投標活動健康發展提供保障。

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（作者單位：華北理工大學）