“黨內法規”的歷史變遷與制度演進

摘 要：“黨內法規”的概念表述由來已久，在黨的建設的不同階段，其制度演變呈現出不同特點。從概念生成來看，黨內法規深植于黨的歷史發展進程，經歷了“黨規”到“黨內法規”的語詞變化。但就制度演進而言，黨內法規的歷史變遷又不完全契合黨領導人民進行百年奮斗的歷史分期，更適宜被劃分為“概念實用”“約定俗成”“制度規范”三個階段，并體現出相應的時代價值?！案拍顚嵱谩苯沂玖它h內法規的原初語境和制度初衷，“約定俗成”彰顯了黨內法規概念統一和制度初創的過程，“制度規范”則確保了黨內法規制度體系的穩定成型和健全完善。這種三階段的劃分，更能凸顯黨內法規的制度演進史。

關鍵詞：“黨內法規”；歷史變遷；概念實用；約定俗成；制度規范

中圖分類號：D23

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2023）07-0023-09

基金項目：中共中央黨校（國家行政學院）學習貫徹黨的二十大精神研究專項“黨的自我革命制度規范體系的系統構成、理論邏輯和時代價值”（2023ZX20020）的研究成果。

作者簡介：張海濤（1992—），男，山東淄博人，中共中央黨校（國家行政學院）黨的建設教研部講師，法學博士，研究方向：黨內法規、黨的制度建設。

“黨內法規”的概念表述由來已久，在黨的建設不同歷史階段，其制度演變呈現出不同特點。尤其是黨的十八大以來，黨內法規制度建設取得了顯著成就，逐漸形成了一整套內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系。學界目前對黨內法規的歷史梳理多從新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代以來四個縱向的歷史分期進行理論透視，卻鮮有從制度演進的視角對黨內法規進行歷史解讀?；仡欬h內法規概念生成和制度延展的歷史過程，不僅經歷了“黨規”到“黨內法規”的表述變化，還形成了“概念實用”“約定俗成”“制度規范”三個環環相扣又逐漸演進的發展階段。對黨內法規制度生成史的梳理，既有助于總結凝練黨內法規在不同歷史階段的時代意義，也可以豐富黨內法規的基礎理論探討，推動黨的治理現代化進程。

一、從“黨規”到“黨內法規”的表述變化

“黨內法規”的概念提出不是一蹴而就的，既得益于毛澤東對管黨治黨制度形態的創造性設計，也與特定階段黨的建設時代背景緊密關聯?！包h規”是“黨內法規”的原初表述，而“黨內法規”則于新中國成立初期修改形成，這一微妙變化盡管在百年黨建歷史中并不突出，但卻具有特殊的歷史價值和時代意義。

（一）“黨規”的提出

“黨內法規”最初被認為是毛澤東在新民主主義革命時期提出的。1938年，在黨的擴大的六屆六中全會上，毛澤東作了《論新階段》的政治報告，其中第七部分是于同年10月14日發表的《中國共產黨在民族戰爭中的地位》，該文被編入《毛澤東選集》第二卷中，在論述“黨的紀律”時，提到了這一制度概念。毛澤東強調：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動?！保?］528由于新中國成立以來的較長一段時間內，黨內法規研究未能引起學界的充分關注，同時也沒有注意到《毛澤東選集》在編輯修改時對“黨內法規”這一具體細節所進行的表述調整，所以黨的六屆六中全會往往被視為“黨內法規”概念提出的歷史起點。

但毛澤東在黨的六屆六中全會上所使用的概念實際是“黨規”。根據當時的文獻版本，相關表述應為：“從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規，把它當作黨的法紀之一部分。一經制定之后，就應不折不扣地實行起來，以統一各級領導機關的行動，并使之成為全黨的模范?！保?］646劉少奇在六屆六中全會上作了《黨規黨法的報告》，同樣使用了“黨規”的表述；張聞天也強調了“黨規”問題，提出要“服從組織決定，服從黨規黨法，遵守黨紀”［2］711。而伴隨黨內法規研究熱度的迅速攀升和理論研究的不斷深入，這一細微變化逐漸被學界所覺察，如具有權威性的基礎教材《黨內法規學》就指出：“黨內法規”這一提法，是1950年至1953年間毛澤東親自主持編輯《毛澤東選集》第一卷至第三卷第一版時修改形成的表述［3］14。也有學者考察了1938年由新華書店晉察冀分店印行的《中國共產黨在民族戰爭中的地位》，指出當時版本所使用的概念是“黨規”［4］。透過歷史文獻，可以清楚地發現，“黨內法規”最初的概念版本實際上為“黨規”。

（二）“黨內法規”的提出

既然“黨規”是毛澤東最初使用的概念表述，那么“黨內法規”是何時出現的，又是在何種背景下醞釀形成的？在黨的六屆六中全會召開以后至新中國成立以前的這段時間里，毛澤東并未使用過“黨內法規”的表述，至少從已公開文獻中難以覓得蹤跡，而是否在公開場合提及過這一概念，更無從考究。直至新中國成立初期，“黨內法規”的概念表述才有據可考，并正式出現在1952年出版的《毛澤東選集》第二卷第一版之中，這成為了黨內法規概念之濫觴。根據《毛澤東年譜》的記錄，1951年3月初，毛澤東從北京來到石家莊，對擬將收入《毛澤東選集》的文章進行編輯和修改。他曾表示：“搞《毛選》，在北京事情太多，要找個地方，集中精力搞出來?！睹x》現在中國需要，蘇聯也催著要，要集中突擊一下?！保?］311這充分表明，毛澤東十分重視收入《毛選》的文章，同時也充滿熱情和保持專注度地投入到文章編輯修改工作中。而涉及“黨內法規”概念變化的《中國共產黨在民族戰爭中的地位》一文，在這一時期的《毛澤東年譜》中也有所記錄。同年4月，就《毛澤東選集》的編輯工作，毛澤東致信田家英：“《中國共產黨在民族戰爭中的地位》《矛盾論》，請不要送去翻譯，校對后再送我看?！保?］322這充分說明，毛澤東對這一篇文章進行了反復校閱，對其中表述的變化更是字斟句酌、反復思量①。由此梳理可以看出，從“黨規”到“黨內法規”概念的變化，應當發生在《毛澤東選集》編輯修改的過程中，并得到毛澤東本人的同意與認可②。

1955年，在黨的全國代表會議上，“黨內法規”概念再次被提及。毛澤東提到：“各種正確的政策，正確的黨內法規，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片?！保?］新中國成立初期，“黨內法規”的概念表述幾次見諸文獻或被公開提及，這也再次印證，確實出現了從“黨規”到“黨內法規”的語詞變化。

“黨內法規”概念的初步問世，至2019年《中國共產黨黨內法規制定條例》的再次修訂，在這一歷史跨越中，“黨內法規”概念逐漸實現定型化，黨內法規制度體系也不斷完善。但變化的發生不是一蹴而就的，不能簡單將其理解為在起草報告和修訂選集時的“智慧閃現”③。黨內法規的歷史形成，蘊含著管黨治黨理念的深刻思考，即真正讓黨內法規深入人心，使之成為管黨治黨的制度利器，最終形成“有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究”的依規治黨格局。

二、概念實用：“黨內法規”的原初語境和制度初衷

無論是1938年提出的“黨規”，還是新中國成立初期修改后的“黨內法規”及其制度形態的選擇，都蘊含著毛澤東對于特殊背景下管黨治黨的創造性思考。但這一時期，對于選擇何種概念表述，更多的還是考慮概念本身的便利性和實用性，是否更易于在黨內被接受和認同，能否與關聯概念更易明確區分開，并且更直接體現概念表述所意圖實現的管黨治黨理念。所以，概念實用是選擇“黨內法規”這一表述的原初語境和制度初衷。

（一）實用性與有效性

創設一種新的黨內制度形態，首當考慮的是制度本身的實用性，以及盡可能發揮制度的實施效果。而制度的概念選擇，決定了適用對象在主觀上的接受程度，進一步則會影響遵守意識和服從態度。因而，在最初提出“黨規”，以及后來《毛澤東選集》編修過程中改為“黨內法規”，都會考慮語詞名稱是否可以有效激發出這種新的制度形式的最佳適用效果④。

“黨內法規”概念創造之初，在于加強黨的紀律建設、規范黨內關系，所以將“黨規”修改為“黨內法規”自然是突出概念的有效性，使之更加通俗易懂、簡潔明了地表現制度的約束力。而相比于“黨規”，“黨內法規”則更具管黨治黨的從嚴色彩，更能凸顯制度效果。在革命取得勝利、建立新中國的新形勢下，如何科學有效地推動黨的建設，尤其是執政條件下黨組織自身的建設［7］，自然是黨的領導人需要反復思量和長遠謀劃的⑤。正是因為帶有“法規”一詞，“黨內法規”的概念表述能夠凸顯法治色彩和規矩意識。與之比較，“黨規”的概念表述則缺少剛性的、嚴格的約束傾向。就概念名稱所能體現的從嚴管黨治黨的制度效果而言，“黨規”與“黨紀”“黨法”也并無異同，甚至更為“稀松平?！?。此外，“黨規”的概念表述與一般意義上的政黨規章制度并無不同，也難以體現出與各類社會組織自治規范之間的顯著差別［8］。實際上，黨內法規無論是在管黨治黨的從嚴性，還是通過黨的領導影響治國理政的實踐效果上，都具有鮮明的獨特性。因此，就形式上所直接體現出的實效性而言，“黨內法規”要優于“黨規”。

（二）與關聯概念相區分

1938年提出黨內法規（黨規）的制度形態，是在強調黨的紀律建設的語境下發生的。鑒于張國燾嚴重破壞黨內紀律的行為，毛澤東重申了“個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央”的紀律原則，并特別強調要加強黨紀教育，不僅普通黨員要遵守黨紀，還要促使黨員能夠監督黨的領袖人物遵守黨紀［1］528。而正是在為了避免再發生類似張國燾事件的背景下，才正式提出了黨內法規（黨規）的制度形式［9］。這也意味著，毛澤東在原初語境下，是在廣義黨的紀律范疇之中，陳述了黨內法規這種制度形態。

毛澤東明確區分了黨內法規（黨規）與黨的紀律。在陳述黨紀重要性之后，他緊接著指出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動?！边@至少蘊含了四點制度內涵：（1）黨內法規提出的目的，是使黨內關系走上正軌，黨內法規具有糾偏的制度意圖；（2）“除了四項最重要的紀律，還須制定一種黨內法規”，意味著黨內法規是相對于黨的紀律而言的，兩者存在區別；（3）“制定一種較詳細的黨內法規”，說明黨內法規是一種或一類特殊的制度形態，而且區別于黨紀的抽象性和概括性，黨內法規側重具體、明確的制度規定；（4）“統一各級領導機關的行動”，表明黨內法規的制度功能，是具體規范黨組織的職權職責，協調一致各級黨組織的行為。就此四點而言，黨的六屆六中全會所提出的黨內法規（黨規）明確區別于黨的紀律。

此外，“黨的法規”的概念表述，在新民主主義革命時期也曾被使用過，但就概念本身的精確性而言，黨內法規則更為準確合適。1945年，劉少奇在黨的七大上作《關于修改黨章的報告》時指出：“黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則?！保?0］劉少奇所使用的“黨的法規”與毛澤東在1938年使用的“黨規”是同一制度形態，在新中國成立初期編輯《毛澤東選集》時，最終并未選擇使用“黨的法規”，自然也是有所考慮?！包h的法規”的概念表述容易令人誤以為是關于中國共產黨的國家法律法規，類似于當今國外的政黨法，是對政黨及其活動的各種法律規范的總稱，而非有關中國共產黨自身的制度建設。正因“黨內法規”與“黨的法規”存在本質差異，與我國的政黨實踐存在根本上的不同⑥，所以在編輯修改時注意到其中可能存在的問題，最終選擇了“黨內法規”。

（三）不會影響法治權威

近年來，伴隨黨內法規的學術研究不斷深入，關于“黨內法規”的概念表述是否會影響法治權威成為討論焦點之一。不少學者認為，“黨內法規”因為含有“法規”一詞，容易與國家法律體系相混淆，讓人誤以為黨內規章制度也具有國家法律法規的效力，既影響法治權威性，又可能模糊執政黨與國家政權機關的合理邊界⑦。

解釋這一問題，應當注意避免“以今非古”。如果“黨內法規”概念在提出之時，不會對國家法治權威產生影響，那么選擇“黨內法規”的概念表述，就具有合理的實用價值。從“黨內法規”概念實際形成的新中國成立初期來看，當時國家法制建設剛剛起步，“法規”一詞尚未嚴格保留于國家法律體系之中，社會民眾也能夠理解其與法律法規的不同。而且新中國成立以來，與“法規”一詞直接關聯的行政法規、地方性法規、民族自治法規、經濟特區法規，也是形成于改革開放之后，在“黨內法規”概念創造之初，不存在與之沖突混淆的問題。

此外，黨內法規的“內”也體現出毛澤東在創造這一概念時，有意與國家法律相區分。正如有學者所指出的，黨內法規之“內”指的是調整對象的“內”，即黨組織和黨員，而調整領域和事項則包括黨的領導和黨的建設兩大領域［11］。在“黨規”制度創設之初，毛澤東就將之定位為“使黨內關系走上正軌”“統一各級領導機關行動”的內部制度，制度初衷與國家法律并無關聯。因此，盡管黨內法規的調整范圍、調整對象和事項、調整方式、調整效果已今非昔比，但毛澤東首次提出要通過制定黨內法規來規范黨內生活的這個初衷至今未變［3］65-66。

三、約定俗成：“黨內法規”的概念統一和制度初創

新中國成立初期，雖然在重要文獻和全黨會議上幾次提及“黨內法規”，但“黨規黨法”的表述在這一時期仍頻繁出現，對于“黨內法規”的概念表述，黨內尚未形成統一的使用習慣，也未達到一種約定俗成的制度記憶。例如，1950年1月，劉少奇針對東北局在處理農村中一些新問題時所表現的“左”的錯誤，就提到黨規黨法，他指出：“現在的黨員農民，是可以單干的。我們的黨規黨法上允許黨員單干而且也允許雇人，認為黨員便不能有剝削，是一種教條主義的思想?！保?2］1954年2月，在黨的七屆四中全會上，陳云指出：“我們要嚴守黨的制度和黨規黨法，發揚黨的優良作風，那黨就有保證了?！保?3］

而在黨的十一屆三中全會以前，鄧小平也多次使用了“黨規黨法”的表述。在1962年擴大的中央工作會議上鄧小平就指出，遵義會議以后，在毛澤東領導下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度，并將之視為黨規黨法［14］。1978年12月，在為黨的十一屆三中全會作準備的中央工作會議上，鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障?！边@也是黨的歷史上第一次對黨內法規與國家法律的關系作出明確闡述［15］4，尤其是突出了黨規對國法的保障作用，但其仍然未使用“黨內法規”的表述。

“黨內法規”的概念真正在黨內開始被統一使用，應當始于1981年通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，并在20世紀90年代初期，最終形成“黨內法規”的習慣表達。決議在“歷史的偉大轉折”這一部分指出：“中央和各級紀律檢查委員會的建立，《關于黨內政治生活的若干準則》和其他有關黨內法規的制定，各級黨的領導機關和紀律檢查機關為糾正不正之風所做的工作，提高了黨的戰斗力?！边@是第一次將“黨內法規”概念寫入中共中央文件［3］15，而且是帶有階段性歷史總結性質的重要中央文件。1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的印發，則標志著“黨內法規”概念已不僅僅停留在領導人講話、政策文件用語的層面，而是形成了正式且明確的制度形態，并以黨內法規的形式確認了“黨內法規”概念。緊隨其后，“黨內法規”正式寫入1992年黨的十四大修訂的黨章，規定了黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規等內容，這意味著“黨內法規”以黨的“根本大法”的形式被確定下來，“黨內法規”的概念得到最終確認。

從1981年的“歷史決議”到黨的十四大黨章，這是“黨內法規”概念約定俗成的歷史過程。如果說“黨內法規”的最初創造，是在新中國成立初期審定《毛澤東選集》時，基于概念實用性和制度實效性的“智慧結晶”，那么第二個“歷史決議”以來的十幾年間，則是“黨內法規”概念統一和黨內法規制度初步定型的過程。這主要基于以下三點原因：（1）根據第二個“歷史決議”的起草過程。胡喬木曾談到：“稿中的重要觀點很難分清是哪一位提出的，許多是中央領導同志提出的，許多是四千人討論時和三月三十一日向五十二位同志征求意見時提出的?！保?6］這從側面反映出，“歷史決議”的起草醞釀、征求意見、最終通過，是黨內集體智慧結晶，也得到了黨內的一致同意。而在決議起草時，“黨內法規”實際仍是一個稍顯陌生卻又面世已久的概念，但最終寫入了在黨內歷史地位十分重要的決議之中，意味著其也得到了黨內的認同。就此而言，第二個“歷史決議”才是“黨內法規”概念約定俗成的歷史起點⑧。（2）《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《制定條例》）是第一次以黨內法規的形式對“黨內法規”概念予以確定，大致厘清了黨內法規制定程序的環節與流程，為初步建構黨內法規體系奠定了基礎。當然，1990年版的《制定條例》雖暫時填補了黨內立規制度的空白，但仍然存在“規定較為抽象、表述模糊不規范、缺乏可操作性”的問題［17］。正因如此，1990年版的《制定條例》更多的是將黨內法規的概念內涵和表現形式予以制度化，標志著黨內對這一問題形成了明確共識。（3）黨的十四大黨章的修訂，使得黨內法規獲得黨內“根本大法”的確認，標志著黨內法規上升為“根本性規定”。黨章是全黨統一意志的最集中體現，也彰顯著黨的領導和黨的建設的時代經驗和鮮明品質?！包h內法規”進入黨章之中，意味著無論是黨內法規概念，還是黨內法規制度本身，都無需再過多爭議，而應積極遵守和堅決認同。同時也意味著，“黨內法規”的概念表述由最初黨的最高領導人的創造性設計和黨內政策的積極推動，轉變為一種約定俗成的制度效果。

四、制度規范：黨內法規的成熟定型和健全完善

經過“概念實用”和“約定俗成”兩個發展階段，黨內法規的制定工作開始步入正軌，黨內法規體系建設也初具規模，但有關黨內法規的諸多理論與實踐問題仍然尚未厘清，不少制度性、理論性、技術性、學科性的難題都是在黨的十八大以后才逐漸被解決的。就此而言，黨內法規的成熟定型和健全完善，始于1990年印發的《制定條例》，但主要集中于黨的十八大之后，表現為黨內法規制度體系逐漸完善、黨內法規理論研究不斷深入、黨內法規學科建設加快推進。

（一）黨內法規制度體系逐漸完善

在慶祝建黨100周年大會上，習近平宣布我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”，這是我們黨百年來持續推進建章立制特別是黨的十八大以來全面深化黨的建設制度改革的結果［18］。黨的二十大通過的黨章（修正案）進一步將“不斷健全黨內法規體系”寫入總綱部分，使之獲得黨內“根本大法”的制度依據。毋庸置疑，黨內法規走向成熟穩定的首要條件就是形成健全完善的黨內法規制度體系，確保從立規到執規、遵規到守規、監督到保障，每一個環節都有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究。而實現這一過程，主要得益于以下兩個方面。

其一，更加注重立規過程的規劃性。自1990年《制定條例》頒行以來，黨內法規立規工作的規范主義導向不斷凸顯，逐漸改變了過去側重解決現實問題的功能主義導向，尤其是忽略黨內法規的穩定性和前瞻性，而致使黨內法規制定工作出現一定程度的主觀任意和過度靈活。黨的十八大以后，建立了中央黨內法規工作聯席會議制度，負責研究中央黨內法規的制定工作規劃和年度工作計劃，統籌立規工作并推動黨內法規的貫徹實施。而2013年和2018年分別發布的兩個中央黨內法規制定工作五年規劃綱要，以及近年來每一年度制發的黨內法規制定年度計劃，明確了立規工作的流程圖和路線表，細化了立規工作的具體進度，使得黨內法規的立規過程更加規范，成為推進黨的建設制度化的有力舉措。也正是得益于立規工作的規劃安排，黨內法規的立改廢釋工作不斷提速有條不紊全面推進，形成了以“1+4”為基本框架的黨內法規體系，即在黨章之下包括組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規在內的四大板塊，并實現黨的領導和黨的建設兩大治理范疇的法規全覆蓋⑨。這在根本上得益于黨的十八大以來黨內法規制定工作的長遠謀劃和有序推進。

其二，更加注重黨規運行的科學性。從學理而言，“黨內法規”專指黨的規章制度，“黨內法規制度建設”則既是一種動態過程，也是一個系統工程，不僅包括制定，還包括實施，以及領導體制、工作機制、隊伍建設和工作保障等內容［3］21。而黨內法規制度建設的不斷完善，主要得益于黨的十八大以來一系列圍繞黨內法規制定、實施、監督保障的頂層設計和總體部署。正如有學者所言：“第一個實現黨內法規制定和實施活動全面貫通的工作鏈條是在黨的十八大后逐步建立起來的?！保?5］7在編制規劃和計劃上，一如上文所述，確保了黨內法規體系的不斷健全。在起草和審批上，2012年發布、2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》，提升了黨內法規的立規質量。在法規解釋上，2015年黨中央制定出臺了《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》，明確了黨內法規的解釋程序，改變了過去存在的“重制定、輕解釋”的問題［19］。在備案審查上，相比于1990年發布的《中共中央辦公廳關于黨內法規備案工作有關問題的通知》只有三項籠統的要求，2012年制定的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》和2019年修訂的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》則建立起橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋的備案審查工作體系。在法規清理上，黨中央分別于2012年和2018年部署了兩次集中清理工作，作出廢止和宣布失效一批黨內法規的決定。在法規執行上，2019年制定出臺的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，保障了黨內法規的權威性和執行力，這是我們黨專門針對黨內法規執行問題制定的第一個黨內法規［20］。在法規評估上，自2012年初步建立起黨內法規評估制度以后，2019年《執行責任制規定（試行）》細化了法規實施評估的要求，并于2020年黨中央組織開展了針對十八大以來黨內法規制度建設的綜合評估［15］8，以全面掌握黨內法規的制定質量、執行情況和實施效果。

綜上，正是因為在1990年頒布了第一個《制定條例》，黨內法規制度體系開始了規范化建設，加之黨的十八大以來，通過對黨內法規的長遠規劃和頂層部署，對之進行由靜態體系到動態運行的全方位強化建設，才使得黨內法規制度體系逐漸完善，為黨內法規的成熟定型打下了堅實基礎。

（二）黨內法規理論研究不斷深入

黨的十八大之前，黨內法規的實踐發展迅速，重視問題解決和功能導向，而有關黨內法規的理論研究卻少有問津，更難說通過理論發展助推黨內法規的制度建設。長期以來，這樣一種實踐先于理論，行多知少、行急知慢、知不及行的現實狀況，嚴重制約了黨內法規的制度發展。所以，黨內法規制度的長足發展離不開理論研究的與時俱進、不斷深入，并借由理論探討為法規實踐工作錨定政治方向、厘清價值立場、明晰學理細節。

其一，政治性命題的提出，為黨內法規的理論發展錨定方向。相比于過去缺少政策目標的指引，黨內法規制度建設始終未能在一個明確的結構框架中定位發展方向，而黨的十八大以來一系列關聯縝密的頂層設計，對此作出了實質性提升。一是在黨的十八屆四中全會上，專題研究全面依法治國，提出建設社會主義法治體系，將黨內法規明確納入了法治建設的宏大版圖。二是習近平在聽取2015年首輪專項巡視匯報時，明確提出“要堅持依法治國、依規治黨，把紀律和規矩挺起來、立起來”，這也是首次在黨內提出依規治黨，進一步在依規治黨的層面明確了黨內法規作為管黨治黨的核心制度依據。三是在2014年黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上，習近平提出了“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”的重大命題，強調從嚴治黨要同時依靠教育和制度，實現二者的同向發力、同時發力。而制度治黨的核心是依規治黨，依規治黨的依據是黨內法規。正是經過黨的十八大以來的整體部署，黨內法規制度建設的政治定位更加明確，在“依法治國與依規治黨、制度治黨統籌推進，一體建設”的治理結構中，形成了“全面從嚴治黨——制度治黨——依規治黨——黨內法規制度體系建設”的管黨治黨脈絡。

其二，學術性問題的持續深化，為黨內法規的理論研究定紛止爭。在注重概念實用的初創階段，黨內法規更多地被視為一種制度治黨工具和政策執行媒介，并未充分觀照概念本身的合理性。與之相關聯，需要邏輯思辨、深入研究的學術性問題就難顯緊迫必要。但伴隨黨內法規的制度發展，實踐中遇到的法規運用和實施困境，就需要從學理角度將問題解釋清楚、講得明白。而這一學術努力所帶來的改變同樣集中在黨的十八大之后。例如，黨內法規的概念合理性，即黨內法規能否稱之為“法規”，對此學界提出了“軟法論”［21］“憲法慣例”［22］“政治與法律的系統耦合”［23］“實質性法律說”［24］等一系列論據支撐，盡管也有否定黨內法規“法”屬性的觀點，但學界對這一問題已然大致形成共識，解決了黨內法規的理論“元問題”。此外，類型化建構黨內法規與國家法律的關系，也是學理探討不斷深化的典型貢獻。例如，在注重概念實用的功能主義導向下，有學者認為，在社會主義三大改造、“大躍進”和人民公社化運動時期，黨內發布的多項決議替代了國家法律的應有功能，如《關于在農村建立人民公社問題的決議》《關于正確組織煉鐵生產的幾項規定》等，這就導致了黨內法規與國家法律的錯位［25］。而長期以來，類似的黨規國法關系問題并未引起足夠重視，直至近些年才逐漸提出了清晰的解釋方案。比如，有學者類型化建構了平行、交叉、一體的黨規國法關系［26］，同時“黨內法規嚴于國家法律”［27］“國家法律對黨內法規的效力限制”［28］等問題也得到充分探討?？傮w而言，學理問題的深入研究是黨內法規制度建設、實踐發展的基礎所在、根基所在，不解決好理論問題，實踐也難獲得長足發展。

其三，技術性難題的有效解決，為黨內法規的價值立場厘清取向。黨內法規制度建設走向成熟的又一表現，在于對實踐中反映出的有關價值立場的選擇問題，能夠作出政治判斷并進行制度回應。例如，黨政聯合發文作為當代中國政治和法治實踐中的獨特制度現象，已經從臨時性、過渡性的政策載體演變為一種常態化的治理工具，其在本質上是中國特色黨政關系在制度層面的集中體現［29］。盡管在實踐中由來已久，但1990年和2012年兩個版本的黨內法規制定條例，都未對黨政聯合發文作出制度安排，這就導致僅能從學理上對這一問題進行有限討論，代表性觀點如“黨政聯合發文是一種混合性黨規”［30］。但是只有制度層面的技術性安排，才能及時厘清涉及價值立場的政治取向問題，所以2019年的《中國共產黨黨內法規制定條例》第13條對此明確規定，“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”，這就賦予了黨政聯合發文的正式規范依據，避免因為制度依據闕如，而出現對黨政聯合發文的正當性與合理性的質疑⑩。就此而言，黨內法規的制度完善同樣離不開技術性難題的解決，尤其是關涉政治立場、價值判斷的實踐問題，有必要在制度層面作出回應。

（三）黨內法規學科建設加快推進

伴隨黨內法規制度體系的不斷完善，學科發展的需求也日益凸顯，而這也是對法規制度建設的重要反補。正如有學者所指出的，以黨內法規制度規范為依托，以黨內法規制度現象為研究對象，以學科的意識和思維推進黨內法規的研究，加快建設發展黨內法規學科，無疑具有重大理論價值和實踐意義［31］。

近年來，黨內法規學的學科建設取得了重要進展。一是黨內法規研究生教育開展試點工作，多家機構已陸續開始了黨內法規研究生培養，不斷探索培養黨內法規學的后備研究力量，為理論研究與實務工作輸送專業人才。二是具有權威性、代表性的教材問世，如馬克思主義理論研究和建設工程項目《黨內法規學》出版，成為集政治性、科學性、理論性于一身的黨內法規學的扛鼎之作［32］。三是學術研究共同體不斷壯大，研究學會和研究中心相繼成立。全國范圍已有27個省區市設立黨內法規研究機構或學術團體，現有黨內法規研究會、研究中心等已達82個［33］，黨內法規研究逐漸形成星火燎原之勢［8］?？偟膩砜?，盡管黨內法規的學科建設仍是曙光初露和摸索前進，但對于推動黨內法規制度建設仍是不可或缺的重要力量。

結語

黨內法規史從來就是黨史的重要維度之一［15］89。但不同于新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代的歷史時期劃分，根據黨內法規制度演進的內在特點，黨內法規制度史更聚焦于“概念實用”“約定俗成”“制度規范”三個實質性階段，并內嵌于黨的百年發展中。

“概念實用”“約定俗成”“制度規范”的三階段劃分方式，更能準確凸顯黨內法規歷史的變遷過程。整體來看，在新中國成立以前，黨內法規的概念本身尚未定型化，黨內法規的制定工作也沒有形成規范化的作業流程，這一新型管黨治黨的制度形態，更多的是考慮制度建設的實用、便利、高效。即便新中國成立初期通過編修《毛澤東選集》和在黨的第一次全國代表會議上提及黨內法規的概念，但它仍然不是一種規范意義上的黨內立規機制。這其中也存在不少需要矯正的問題，比如黨內法規與黨內規范性文件并未被明確區分、黨內法規的政策文件色彩突出、制發工作的隨意性也更明顯等等?？梢哉f，在1990年《制定條例》頒行以前，黨內法規制度建設仍然停留在“概念實用”和“約定俗成”的歷史階段。而20世紀90年代以來，才稱得上黨內法規制度建設的規范化時期，并在黨的十八大之后真正開啟了黨內法規制度建設的高速發展階段。

此外，“概念實用”“約定俗成”“制度規范”的三階段劃分，與“功能主義”向“規范主義”的制度嬗變過程在本質上是一致的，但細化了制度演變的突出特征。有學者將黨內法規的內在演化總結為兩階段，即從“功能主義”逐漸過渡為“規范主義”的價值導向，由起初注重解決現實問題的規制和便利功能，轉變為當下更為體系化的限權和控制功能［25］?？疾靸r值導向的內在變遷具有啟發意義，但“功能主義”和“規范主義”更類似于制度發生的起點和終點，而從起到終的過程則是“概念實用——約定俗成——制度規范”的演變脈絡。值得注意的是，黨章的歷次制定修改，也不能完全揭示黨內法規的歷史演進過程。我們黨歷來重視黨章的制定修改，黨章自中國共產黨誕生起就保持了立規的自覺性和規范性，但黨內法規整體的制度建設，是在經歷了長期的環境塑造和經驗積淀之后，才逐漸達到了制度規范化的程度?？偠灾?，黨內法規制度建設雖然已經取得顯著成績，但立規工作的規范化、理論研究的精細化、實踐發展的技術化仍然任重道遠，需持之以恒接續探索。

注釋：

① 毛澤東主持編輯工作主要是：選稿和確定篇目、對大部分文章精心修改和校訂，并為一部分文章撰寫題解和注釋。對于自己文章的修改編輯，毛澤東十分的審慎認真。齊得平. 毛澤東主持編輯《毛澤東選集》的基本概況［J］. 毛澤東研究， 2019（5）。

② 也有學者認為，就是在主持編輯《毛澤東選集》時，毛澤東本人將講話中的“黨規”修改成“黨內法規”。張洪松. 中國共產黨黨內法規百年發展歷程與基本經驗［J］. 馬克思主義研究， 2021（1）。

③ 有學者認為，“根據使用次數推測，毛澤東極有可能是在對概念使用無意識的情況下使用‘黨內法規的”。武小川. “黨內法規”的約定俗成論：兼論“法規”的語意演變［J］. 中共中央黨校學報， 2017（4）。

④ 正如有學者所指出，黨內法規的“法”是這一概念中最為關鍵和重要的一個字?！胺ā敝该髁似浞尚?、規范性、權威性與嚴肅性，是黨運用法治思維管黨治黨方面的制度成果，表明了其與一般性政黨制度的不同。劉長秋. 論黨內法規的概念與屬性：兼論黨內法規為什么不宜上升為國家法［J］. 馬克思主義研究， 2017（10）。

⑤ 正如有學者所言，黨內法規的實踐是隨著時代的變遷和解決黨自身面臨的問題、社會生活提出的實際問題的過程逐步向前推進的。在社會主義建設時期，黨的全面執政需要用更明確更規范的黨內法規來引導建設和約束自身。陳家剛. “黨內法規”：概念、屬性與邊界［J］. 新視野， 2020（4）。

⑥ 區別于以政黨法為基礎的“政黨法制”，學界在近些年也提出了“黨內法治”的新概念，但后者是以黨內法規制度體系為基礎所建構的執政黨依規治黨的制度理念。肖金明. 論黨內法治體系的基本構成［J］. 中共中央黨校學報， 2016（6）；侯嘉斌. 黨內法治的內涵與雙重邏輯［J］. 馬克思主義研究， 2018（6）。

⑦ 正如劉作翔所指出，近年來理論界出現一種新的研究趨向，即將黨章、黨內法規等視為法律體系的組成部分甚至認為就是法律的組成，這樣使得黨章黨規黨紀與法律之間的界限變得模糊。劉作翔. 當代中國的規范體系：理論與制度結構［J］. 中國社會科學， 2019（7）。

⑧ 也有學者認為，約定俗成的歷史過程應當始于毛澤東首次提出“黨內法規”概念。武小川. “黨內法規”的約定俗成論：兼論“法規”的語意演變［J］. 中共中央黨校學報， 2017（4）。

⑨ “改革開放后的40多年來，先后8次修改黨章……全黨制定出臺了近3萬件黨內法規和規范性文件，其中制定修訂的中央黨內法規240部，涉及黨的領導和黨的建設的方方面面?！彼喂Φ? 黨規之治：黨內法規一般原理［M］. 北京：法律出版社，2021：437。

⑩ 例如，在黨內法規研究興起之初，就有學者認為隨著黨內法規的法制化、規范化，黨政聯合發文這類形式的法規今后應該會越來越少，直至不再存在。姜明安. 論中國共產黨黨內法規的性質與作用［J］. 北京大學學報（哲學社會科學版）， 2012（5）。

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【責任編輯：張亞茹】