數字社會背景下的檔案制度優化研究
——以智慧城市建設為例

楊茜茜/中山大學信息管理學院

1 引言

中共中央、國務院于2023年初印發了《數字中國建設整體布局規劃》，對數字經濟、數字政務、數字文化、數字社會和數字生態文明建設作出了布局。檔案事業面向社會建設的方方面面，在數字中國整體建設中起到重要的基礎性作用，推進檔案事業在數字中國戰略中的制度性融入，是發揮檔案治理效能、推動數字中國建設的題中之義。近年來人們對于檔案制度的研究主要集中在治理背景下的檔案制度改革，分別對國家和社會治理視角下的檔案制度需求[1-3]、檔案制度創新方向[4-8]等問題進行了研究，而鮮少從整體且實踐的角度對數字變革視角下的檔案制度優化需求進行考察和討論。數字中國建設布局涵蓋面廣，本文擬以數字社會這一維度為切入點，對其中智慧城市建設背景下的檔案管理及其制度需求進行考察分析，旨在為進一步探討數字中國建設背景下的檔案制度優化問題奠定基礎。

2 智慧城市建設背景下的檔案要求

筆者在“北大法寶”法律法規數據庫以標題含有“智慧城市”、全文含有“檔”為條件進行檢索，經篩選得到87篇政策文本和227條政策條款（節選如表1所示）從類型上看，涵蓋部門規范性文件、地方性法規、地方規范性文件、地方工作文件。而后對條款進行內容分析，提煉條款中所針對的檔案類型、檔案主體類型、檔案管理要求及檔案利用需求等信息點，并對上述信息點進行多維度分類合并整理與綜合歸納。梳理發現，相關政策中的檔案要求大多以檔案利用為導向，涉及檔案類型、檔案主體類型及檔案利用需求則各異，因此本文采取檔案利用的視角對文本內涵作進一步分析。從檔案利用的深度和廣度來看，當前我國智慧城市建設政策中所涉及的檔案要求可以歸納為四個層次。

表1 智慧城市建設規劃政策分析樣本節選示例

2.1 以可共享可互認為基本前提的電子檔案應用

推動檔案資源數字化轉型是我國智慧城市建設規劃的重要基礎之一。許多智慧城市建設規劃文本中均明確提出大力推廣或加快電子檔案應用，并將地方檔案主管部門納入該項工作組織之中。從相關內容的出處來看，這些要求主要體現在規劃文本關于“一網通辦”“公共服務便利化”“改善政務服務”等內容的模塊之中，表明電子檔案作為提升數字政府公共服務質量的基礎性要素，已成為我國智慧城市建設規劃的基本要求，并且與電子簽名、電子印章和電子證照共同作為保障多主體間信任的關鍵要素。

在上述要求之下，不僅蘊含檔案資源形態的數字化轉型，更突出以可共享和可互認為支撐的檔案資源和管理體系構建。首先，可共享是要根據檔案共享需求的情境，建立檔案共享的技術空間，形成跨主體、跨地域、跨層級的檔案共享保障體系，促進主體間對接并達成電子檔案的共享意愿。其次，可互認是指在電子檔案可共享的基礎上構筑不同主體對于電子檔案來源、內容和形式的信任，包括基于共同規則的來源互認，基于共同要素的內容互認，以及基于共同標準的形式互認，從而實現電子檔案的可信互通。因此，智慧城市背景下的電子檔案應用需求并非簡單的數字形態轉化，其實質上更蘊含對電子檔案流通信任的深層要求。

2.2 以多重社會主體為基本單元的檔案資源建設

政策文本中對于檔案資源建設的要求體現為檔案類別多元化，如居民電子健康檔案、電子病歷、信用檔案、市民終身學習成果檔案、困難戶檔案、“一企一檔”、“一人一檔”、家庭數字檔案等，這些檔案均以“建檔”取代“歸檔”[9]，以不同情境、不同場域下的社會主體為基本單元構建新型檔案資源類別，這些社會主體基本單元指向個體或組織在社會活動中被賦予的不同角色。由此構建起來的檔案有別于傳統意義上的人事檔案或機關綜合檔案，通常是因社會治理、社會交往和社會服務等需要而形成的對個體或組織經歷中某一方面事實的記錄或登記信息，同時面向記錄者、被記錄者與社會其他利益相關者提供高頻利用，往往具備一定程度的可共享性。從形成過程看，以多重社會主體為基本單元的檔案資源建設并非直接基于單一來源活動被動收集的原始記錄，而是主動對多來源原始記錄再組合。這一層面的檔案資源建設一方面成為智慧城市中各類公共服務的直接依據，另一方面也構成了智慧城市頂層綜合協同治理的決策基礎和知識來源。

2.3 以社會服務領域為整合導向的檔案資源組織

社會服務領域的劃分與整合構成智慧城市數據層、服務層乃至應用層的基本建設邏輯[10]。智慧城市背景下的檔案資源按照社會服務領域的劃分組織整合，形成大規?；A數字資源集合資源庫，旨在為健康、誠信、教育、基層治理、人社服務等領域的智慧服務、智慧決策提供支撐。例如，在健康服務領域，多份政策提到整合電子病歷、居民健康檔案資源，構建城市或區域醫療衛生系統范圍內共享的智慧大健康資源體系；在誠信服務領域，許多政策要求綜合跨行業的信用檔案資源，推動完善社會征信系統；在教育服務領域，有政策提出匯聚終身教育領域資源，建立終身學習檔案；在基層治理領域，有政策提出匯聚基層實時數據，建立“房、車、人、物”數字檔案，為基層管理提供數據保障；在人社服務領域，有政策提出在匯聚就業經歷、技能培訓、參保繳費、待遇享受、工資收入、權益保障、表揚獎勵等數據基礎上建設人社電子檔案。上述政策均體現出以社會服務領域為導向對檔案資源實行整合組織的建設思路。

2.4 以城市數字孿生為融合導向的檔案資源集成

部分政策率先提到了數字孿生技術的應用要求，探索建立數字虛擬城市，從而為城市的精準治理提供支撐。數字孿生是“物理產品數字化所形成的一個或多個關聯的數字映射系統”[11]，并與物理世界產生動態聯系，實現由實到虛、以虛控實、虛實互動。數據資源是數字孿生城市的中樞要素之一，由各類大規?；A數據、主題數據和機構數據構成[12]，其中既包含以城市建設過程為基礎的歸檔資源，也包含以城市管理對象動態運行為基礎的建檔數據。數字孿生城市建設要求以模擬城市運行、支撐城市治理為目標，對這些檔案資源進行多維度、多層次、多場景的融合與集成，具體有三個集成方向：一是以城市感知設施部署及各類專項數據普查為基礎，針對城市管理對象建立動態電子檔案，構筑城市管理智慧化的數據基底；二是面向特定類型城市管理對象，將檔案與其他數據資源整合，實現一體化管理；三是面向城市治理空間，建立公共基礎設施檔案，為打造地上、地面、地下的“城市一張圖”智能監控平臺提供數據資源。

3 數字社會背景下檔案制度邏輯的調適

上述要求自下而上地反映了社會運行全面數字化轉型背景下檔案制度邏輯的變化需求，扎根于單一組織機構及模擬態和數字態資源管理的傳統檔案制度難以直接植入大規模、平臺化、數據化、場景化和多元協同的實踐背景，因而需要對檔案制度邏輯的調整或擴展方向作進一步分析，從而為檔案制度優化提供依據。

3.1 從“保管優先”到“利用優先”

以歸檔鑒定、銷毀鑒定、移交鑒定等檔案鑒定制度串聯的傳統檔案資源建設制度設計蘊含著“挑選”的內在邏輯，檔案資源被視為有限資源配置條件下“精挑細選”的結果，且這種挑選大多以業務活動原始記錄的證據性留存為內在目的，缺乏對利用需求的充分考量。檔案管理的其他制度設計也大多以檔案資源安全保管為內在邏輯，因而形成了以物理集中統一管控為原則的一系列制度設計。

數字社會背景下的檔案資源則具有突出的資源屬性和價值屬性。各實踐領域根據其對于數據和信息資源的利用和共享需求主動構建各類檔案資源體系，檔案制度以檔案資源的價值構建和價值發揮為基本邏輯，對檔案資源進行安全保管的傳統邏輯則被包含在價值管理的基本邏輯之下。相應地，以物理集中統一管控為優先考量的檔案制度設計需要逐步讓位于利用優先的制度設計，從而在便于利用的前提下調整檔案資源的安全保管制度。

3.2 從“文件留存”到“數據復用”

傳統檔案制度建立在業務活動原始記錄辦畢留存的基礎之上，文件是業務活動原始記錄的主要單元，使得微觀檔案業務管理層面的檔案制度設計也呈現兩個特點：一是文件級管理邏輯，檔案整理和交接標準制度設計以維系文件級的原始性和關聯性為基本原則；二是承接自業務活動辦畢留存，檔案收集制度主要著眼于與業務活動的流程對接，以全面、完整收集業務活動伴生記錄為主要考量。

相較而言，數字社會背景下的檔案來源進一步拓展到以數據為單元的“建檔”活動，使得傳統檔案制度邏輯呈現出一定的不適應性。首先，以智慧城市為例，其檔案資源大多以數據為構成單元，并以智慧城市運行所需的業務活動領域為組織依據，因此微觀層面的檔案制度要以維系數據級的業務關聯為內在邏輯。其次，構成檔案資源的基本數據單元可能被再組織并復用于不同的檔案集合，相應的檔案制度需要將檔案構成單元的多種來源方式和復用去向納入考量，豐富檔案收集制度的對接面向，并對檔案數據資源的復用作出規范。

3.3 從“維護完整”到“維系協作”

從組織結構的視角看，智慧城市運作下的主體組織模式表現為多中心治理和平臺型治理的結構特點，呈現為有別于科層制的組織形態，在新實踐模式背景下構建的檔案制度可以視為新型組織形態下檔案管理模式變化[13]和檔案制度正式化[14]的過程。

傳統檔案制度植根于單一組織機構或項目單元的內部運作，檔案資源被首先視為組織機構或項目運作的證據、記憶，檔案制度也以維護證據和記憶鏈條的完整性和真實性為內在邏輯。在數字社會蘊涵的運作邏輯之中，跨部門協作特點突出，檔案資源被視為一種支撐協作的動態活性要素，因而在許多情況下需要保障檔案資源在跨部門、跨主體之間的互認、共享、流通。檔案資源的真實性不再完全建立在完整性的基礎上，而是以能夠在多主體之間被接納利用且能夠實現主體間有效協作為前提。換言之，以維系協作為目的的互認共享成為保障檔案真實性的新邏輯，檔案制度需要更多地體現這一邏輯。

3.4 從“獨立體系”到“融合嵌入”

傳統檔案管理邏輯主要從檔案管理的專業要求出發，以維護檔案資源的真實性、完整性、可用性和安全性等屬性為內在目標，建立專門針對檔案管理流程規范化、標準化的一整套檔案制度，檔案管理也被視為具備操作要求且專業屬性突出的一項專門工作。這使得檔案工作趨于職業化，獨立的檔案制度體系得以形成，在這一框架下發展的檔案制度也以完善相對獨立的體系為內在邏輯。

數字社會背景下的檔案需求具有顯著的場景化、情境化、領域化等特點，檔案資源的收集、整理和利用在許多情況下演化為業務活動的主要內容之一，因而與業務活動乃至具體的治理領域具有更深的聯系。長期發展意義下的檔案制度建設需要兼顧自身的體系性和在多樣實踐領域中的滲透性，更多地與數字化轉型的整體布局及其中的具體治理領域相結合，采取融合嵌入的制度建設邏輯。

4 思考：面向數字社會的檔案制度優化策略

面向數字社會需求及其所蘊涵的檔案制度邏輯變化，需要在應用層面作出相應的檔案制度優化。本文從微觀、中觀和宏觀三個層面對此提出一些思考，總體來看，微觀層面應當以包容多樣性為導向，在流程上建立覆蓋面更全的檔案管理制度；中觀層面應當在檔案制度建設方式上采取新的路徑，實現檔案事業對于智慧城市建設的賦能；宏觀層面應當以國家檔案事業良性發展和智慧城市建設背景下的善治為導向，補充完善整體制度體系。具體優化思路如下：

4.1 完善多樣來源檔案收集制度體系

從檔案構成單元來看，數字社會背景下的檔案來源涵蓋文件、數據、音頻幀和視頻幀等不同類型的基本單元。從這些構成單元的來源方式看，又涵蓋直接記錄、業務活動伴生、再組織等多種情況。對此，需要在現有基礎上，全面梳理檔案構成單元的來源方式的實踐特點及其異同，面向不同情況建立或整合檔案資源收集的規范制度。

4.2 建立數據級檔案整理與利用制度

數據正逐漸成為檔案資源的主要組織單元，數據級資源的檔案化整理與利用是在文件級基礎上的延伸與擴展[15]。數據級檔案資源的整理旨在維護數據及其描述實體之間的歷史關聯和動態關聯，避免因關聯缺失而致使數據失真，影響數據價值發揮和實踐決策。數據級檔案資源的利用需求與場景則更加多元，相應的利用制度需要綜合考量一般查詢利用、復用于檔案構建、社會服務領域內整合組織、跨領域集成運算等多種數據級利用情形。

4.3 嵌入治理框架

一方面，數字社會在應用層面的整體布局呈現按社會服務及其治理領域聚合數據資源的特點，各領域的檔案需求存在一定差異。對此，檔案制度需要嵌入各領域的治理框架下，結合各領域的數據來源、組織特點及應用倫理，從建檔范疇、真實性保障、利用規范等方面持續加以細化與完善。另一方面，數字社會以數據要素流通為主要驅動力，數據治理成為數字社會運作的主要機制之一。對此，檔案制度需要在數據治理的框架基礎上進行優化，將檔案制度的內在邏輯具體而明確地體現在數據治理的戰略規劃、組織構建、架構設計、管理體系、價值體系以及治理過程之中，通過與數據治理相融合提高檔案制度在數據邏輯下的適用性。

4.4 強化檔案共享利用協作制度

數據資源的檔案化構建實質上也意味著數據資源在一定程度上的公共化，即數據資源組織形成可被多方主體反復訪問并獲取所需信息的檔案庫，而這種數據資源公共化又是數字社會中多方主體基于平臺資源實現協同治理的基本條件。資源公共化同時意味著公共責任的落地，因此檔案制度優化更要強調對共享利用等資源獲取和資源服務行為的規范與保障。這不僅要訴諸中微觀層面的制度規制，更需要從宏觀層面梳理并界定檔案共享利用中多元的主體角色及其權責利基本范疇，以及以促進數字社會善治為原則的主體間協作關系。

4.5 完善業務活動記錄留存制度

虛實互動是數字社會發展的重要趨勢，從智慧城市建設的政策來看，當前主要以“由實入虛”的檔案資源建設為主要考量，尚未充分考慮到“自虛向實”意義下智慧城市各項業務活動記錄的歷史性留存問題，這種缺失在數字社會的整體發展中也是同時存在的。本文也暫未能對傳統以“歷史記錄長期保存”為核心的檔案制度邏輯在數字社會中的延續問題作更進一步的探討。對于數字社會背景下的檔案制度而言，保持制度的延續性和建立制度的適應性同等重要，二者共同構成檔案制度優化的題中之義。因此，數字社會背景下的檔案制度優化還應當進一步考慮、研究和完善傳統檔案制度邏輯的調適路徑。