國有企業規章制度建設思考

王亮

摘?要：規章制度是企業推進依法治企的前提和基礎，是規范企業決策、執行、監督工作全流程管理的支撐和依據，本文闡釋了新時代加強國有企業制度體系建設的重要意義，深入分析了企業在制度建設方面存在的體系性不強、編制水平不高、執行不到位等問題，提出了加強制度體系建設的對策和建議。

關鍵詞：國有企業；規章制度；體系建設

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.16.031

當前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革深入發展。黨的二十大擘畫了全面建成社會主義現代化強國，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，對完善中國特色現代企業制度、深化國資國企改革、提升企業核心競爭力作出了重大部署。為適應新時代、新形勢、新發展要求，國有企業必須堅持以制度建設統領改革發展，持續夯實企業制度基礎，將制度建設成效穩步轉化為治理效能，助力和護航企業高質量發展。

1?國有企業規章制度體系建設的意義

當前企業的競爭已經從拼規模、拼資金，逐步向運營水平、管理質效的綜合實力比拼轉變。制度建設水平是企業綜合實力的基礎，關系企業長期競爭的成敗。

（1）系統完備的規章制度體系是企業高質量發展的基礎。系統完備，即機構健全、職能配套、機制完善。系統完備的制度體系使企業職能管控橫向到邊、縱向到底，確保生產建設、財務投資、采購銷售等運營管控有章可循、有規可依、有據可查，是企業有序運行和防范風險的基礎。

（2）科學規范的規章制度體系是企業高質量發展的保障?？茖W規范，即設置合理、程序嚴密、于法周延。規章制度是法律、法規在企業內部的延伸和具體化，持續提高制度規范化、流程化、信息化水平，推進職責權限、工作流程、責任規范制度化，不斷優化治理環節、提升管控精準度，是企業行穩致遠的重要保障。

（3）運行高效的規章制度體系是企業高質量發展的關鍵。運行高效，即運轉協調、執行順暢、監督有力。規章制度是規范和約束全體員工行為的規矩標尺，持續構建職能更加優化、權責更加協同、監督更加有力、運行更加高效的制度體系，是企業在激烈競爭中先行一步的重要依托。

2?國有企業規章制度體系建設的常見問題

規章制度是依法經營、依規治企的重要保障，“用制度管人，用流程管事”的理念已成為當下國有企業經營層的普遍共識。但實踐中，國有企業或多或少還存在著制度建設體系性不強、編制水平不高、執行不到位等問題，對企業高質量發展起不到高效助推的作用。

2.1?規章制度體系性不強

一是規章制度體系建設缺少歸口管理。有的企業沒有明確制度歸口管理部門，由企業各內設部門自主起草的制度，導致制度體例、格式、適用、編號等散雜亂，發揮不了制度指引、規范的效能。有的企業雖設立了制度歸口管理部門，但僅僅起到了制度登記、歸檔作用，統籌作用發揮不理想。二是規章制度體系建設缺乏統籌規劃。有的企業沒有分類構建適合自身需求的制度體系框架，導致制度覆蓋面不全，制度建設存在缺漏、冗余，甚至制度沖突。比如有的企業缺少環保類相關制度；有的企業針對同一類風險事件存在不同的上報管理規定。三是規章制度未形成規范有序的授權體系。有的企業沒有建立制度分層架構，導致制度授權混亂，母子公司決策權限存在制度沖突。比如有的企業關于股權投資的決策權限，在《公司章程》《“三重一大”決策制度》《股權投資管理辦法》有不同的規定；下級公司的固定資產投資決策權限與上級公司的管控要求存在沖突。四是規章制度體系與其他管理體系沒有深度融合。有的企業制度建設沒有主動融入風險管理、內控管理等體系中，只是局部管理，而不是全面管理。導致制度經常需要應付臨時需求而增加補充，對現有規章制度整合不足，個別制度規定存在“兩張皮”現象。

2.2?規章制度編制水平不高

一是規章制度要素不全。完備的規章制度至少應包括目的依據、適用范圍、職責分工、工作流程、管控要求、檢查考核、實施日期、解釋主體、廢止條款（如有）等要素。要素齊全是企業制定規章制度的基本要求，企業不少制度都或多或少存在一定的缺漏。二是規章制度流程性不強。很多企業制度沒有流程圖，完全靠文字描述，容易造成操作性不強。有的企業制度流程與業務流程的結合性不強，沒有體現崗位分設、權限制衡等內部控制要求，存在制度漏洞。三是規章制度文本質量不高。有的企業制度是借用其他企業制度文本稍加修改，制度規定過于籠統、原則，職責分工、管理流程、實施要求規定的少，對于實際工作起不到指導作用。有的企業制度規定專有術語定義混亂，前后內涵不一致，部分制度條款不易理解。四是規章制度沒有與時俱進。有的企業沒有建立制度動態調整機制，企業內外部環境發生變化后，如企業職能部門調整、國有資產管理機構出臺新的制度規定后，舊的制度卻沒有及時更新，有的企業暫行一年的制度多年后仍在實施。

2.3?規章制度執行力不強

一是規章制度存在執行衰減。有的企業制度文件通過公文逐級印發后，沒有及時組織宣貫培訓，也沒有建立公開暢通的制度檢索、查詢平臺，導致一線人員、下級企業工作人員不能及時知曉、有效執行制度規定。有的企業個別員工制度觀念淡漠，不按制度規定辦事，存在故意繞開、規避制度執行的情況。二是規章制度規定操作性不強。有的制度規定明顯與企業實際不符，可操作性不強，存在變通執行的情況。有的企業制度規定了其他部門的審批職責，但在業務流程中沒有體現，制度執行中存在部門間推諉扯皮的情況。三是規章制度監管存在薄弱環節。有的企業制度主辦部門工作不扎實，歸口管理部門工作不閉環，審計、紀檢等監督部門工作不到位，沒有及時對制度執行中的發現的問題及時制止，對制度的疏漏進行修補，對制度執行的監督、考核不到位，影響了規章制度體系監督成效。

3?國有企業加強規章制度體系建設應當遵循的原則

習近平總書記指出，“制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題”“制度的生命力在于執行”。當前企業制度建設存在的問題，不僅造成規章制度缺乏權威性、嚴肅性，還可能導致員工對制度缺乏敬畏、工作作風不夠嚴實等不良風氣，危害企業的長遠發展。筆者認為，企業在開展規章制度建設前，首先應該明確制度建設應堅持并遵循原則，才能更好地推動該項工作。結合工作實踐，筆者認為企業規章制度建設應遵循以下三項原則。

3.1?合法性原則

合法性就是制度“內容不違法、程序不違規”。一方面，制度內容不能違反法律法規，特別是國資監管部門、行業主管部門的監管制度。比如國資監管部門關于出借資金、對外擔保、股權投資負面清單的監管規定，行業主管部門關于行業發展、反壟斷、不正當競爭等監管規定。另一方面，制度應當按照規范程序出臺，根據《公司法》規定，制度只有報董事會或總經理辦公會審議通過后，才能印發實施。有些公司將制度提交黨委會審議、或者提交公司領導審閱后就印發實施的做法，筆者認為是不當的。

3.2?適用性原則

適用性就是制度要符合企業經營實際。一方面，制度起草應基于企業管理現狀，充分承接上級主管部門監管要求，結合業務特點和部門設置，轉化為符合自身管控要求的制度文件，切忌貪大求全、照搬照抄。另一方面，制度應體現效率性與穩定性，制度規定要適應瞬息萬變的市場形勢，增強企業市場應變能力，同時也應當保持合理時期的相對穩定，避免朝令夕改以致影響經營效率。

3.3?可操作性原則

可操作性就是制度要便于執行。一方面，制度規定應權責明確、界面清晰，不僅要說清是什么、為什么，而且要明確由誰辦、怎么辦、何時辦，將制度規定細化、量化、具體化，才能使其真正落到實處。另一方面，制度應堅持流程化，相對晦澀冗長的制度規定，流程從體系化認識、邏輯直觀理解和可執行角度是一次大的飛躍。筆者認為，凡涉及具體業務辦理的制度文件，都應該附上流程圖與審批表，方便制度執行。

4?國有企業加強規章制度體系建設的具體建議

國務院國資委在《關于進一步深化法治央企建設的意見》（國資發法規規〔2021〕80號）明確了國有企業法務管理機構歸口規章制度管理的職責，要求強化制度全生命周期管理，構建分層分類的制度體系框架，確保結構清晰、內容完整，相互銜接、有效協同，切實提高科學性和系統性。結合工作實踐，筆者認為國有企業可以從以下三個方面加強制度體系建設。

4.1?加強規章制度歸口管理，強化制度體系頂層設計

一是強化規章制度歸口管理。國有企業法務管理機構應當切實擔負起制度歸口管理職責，從制度審核向制度全生命周期管理轉變。一方面，以PDCA循環的管理思路，建立健全規章制度制定、執行、評估、改進等工作機制，加強規章制度全生命周期管理。另一方面，按照“于法周延、于事簡便”的原則，定期對企業制度進行整合，對存在重復沖突、交叉冗余的制度及時進行立改廢，做到制度瘦身、強身。

二是構建分層分類的制度體系框架。企業應當著眼于戰略發展，按照適用范圍分層、按照部門職責分類，構建分層分類的制度體系框架。企業規章制度按樹狀結構可分為3個層級：第一層級為《公司章程》《“三重一大”制度》，這兩項制度在企業規章制度中居于統領地位。第二層級為基本制度，是對某一項綜合業務工作（如安全管理、法務管理）管理要求的全面、系統規定，適用于總部及各級所屬企業，一般以“制度”命名。第三層級為具體規章，是基本制度下某一項具體業務工作實施步驟和程序的規定，適用于企業本級，一般以“辦法”命名。

三是統一規章制度編制規范。企業應當統一制度名稱、適用范圍、專用名詞和術語、結構體例、流程表單等格式規范，確保規章制度文本層次清晰、管用實用。同時，有條件的企業可以建立規章制度專有文號（如“蘇港制〔20**〕**號”），避免制度文件與其他公文混用文號，方便制度管理部門一體化歸口管理。

四是健全規章制度決策審批流程。企業應當規范制度起草、審核會簽、批準、印發等決策審批流程。第一層級的《公司章程》由企業股東會審議批準，《“三重一大”制度》由上級主管機關批復同意后實施；第二層級基本制度由企業董事會審議批準；第三層級具體規章由企業總經理辦公會審議批準。此外，根據《中華人民共和國勞動合同法》，企業制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論。

4.2?突出規章制度流程化，提升制度建設質量

一是規章制度要做好承接與轉化。規章制度是企業規范管理的抓手，規章制度建設要融入企業管理體系。一方面，企業制定規章制度要依法依規，全面掌握外部法律法規、國有資產管理機構下發文件，吃透上級規定精髓，把各項要求落實在制度、流程、作業文件里，做到承接準確、嚴密。另一方面，企業也要結合企業實際，對業務活動的發起、審核、審批、監督進行轉化，明確業務主管部門、管控要求、辦事流程，堅持內控風控理念，將不兼容崗位分設、權力制衡等內部控制要求融入規章制度，提高制度的嚴密性和質量。

二是規章制度要規范授權。授權規范是制度合規的首要前提，通過規章制度建立起分權有序、授權有章、用權有度的授權體系，才能更好發揮制度治理效能。對于國有企業來講，《公司章程》和《“三重一大”制度》相當于公司制度體系的憲法，兩項制度里涉及了大量授權性規定，厘清了黨委會、股東會、董事會、總經理辦公會的職責權限，明確了企業本級應當決策的包含所屬各級子企業的股權投資、資產損失核銷、借出資金、對外擔保等管控事項。企業在制定規章制度時，應當嚴格按照這兩項制度規定，按照“授權合規、程序清晰、決策高效”的原則做好決策權限設定。一方面，做好企業本級“三重一大”決策的權限劃分，屬于股東會、董事會的決策權不得下放至黨委會、總經理辦公會決策。另一方面，做好母子公司間的決策權限劃分，屬于母公司的決策權限不得下放至子公司決策。

三是規章制度要做好流程化建設。規章制度是規范企業管理的載體，流程化可以更好地發揮制度的規范指引作用。規章制度流程圖是一個從起點到終點的結構梳理，通過圖、文、表顯性反映出業務開展的活動邏輯、產出標準，使流程中的執行部門、執行人員明晰自身工作的角色定位，實現業務活動有序推進、閉環管理。企業規章制度建設要按照管理實際，逐步推進“制度流程化、流程表單化、表單信息化”建設，原則上第三層級的具體規章都應當編制流程圖、審批表，將風險管理和合規管理要求嵌入業務流程，促使企業依法合規、高效有序開展各項經營活動。

四是規章制度要結合業務信息平臺建設。當前國有企業普遍建立了財務管理、采購管理、投資管理、合同管理等業務信息化平臺，企業在制度建設過程中，要注重與信息化平臺建設相結合，將制度管控環節與信息化流程控制相結合，強化重點事項、重點人員、重點環節的管控，保證規章制度的切實落地，使得制度執行更有力、效果更顯著。

4.3?強化規章制度宣貫檢查，保障制度剛性執行

一是加強規章制度宣貫培訓。規章制度作為員工的基本行為準則，要讓使職工熟悉。企業可以依托OA辦公系統搭建規章制度數據庫，集中發布和實時更新現行規章制度，方便制度檢索和查詢使用，實現制度分類統計功能。制度宣貫可以結合業務信息系統、線上培訓考試系統的開展，推動企業員工把學習制度與執行制度相結合，使學習制度的成果轉化為運用制度強化管理、防控風險的實際能力。

二是加強規章制度的監督檢查。企業應當將制度執行情況納入巡察、審計、內控監督檢查范圍，強化違規經營投資損失責任追究，著力發現并糾治有章不循、有規不依問題。不斷提高制度嚴肅性、權威性和執行力，增強員工嚴格執行規章制度的責任感和自覺性，阻斷違規經營決策的風險源頭。

三是加強規章制度全動態完善。規章制度具有一定的穩定性，但并非一成不變的。企業應當增強完善制度強基固本的意識，建立規章制度動態評價機制，根據形勢發展、任務變化需要及時做好規章制度的廢、改、立工作，從制度和流程上筑牢底板、堵塞漏洞、防范風險，促進管理上下貫通，持續提升制度治理水平。

求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。規章制度是企業經營發展的基石，企業只有不斷完善系統完備、科學規范、運行有效的規章制度體系，堅持制度治企、制度司職、制度塑人，以制度之治推進治理體系和治理能力現代化，才能實現可持續一體化高質量發展。

參考文獻

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