鄉村振興與地方政府治理的理論邏輯及能力提升研究

白志棟,樊瀟飛,納 慧

(1.甘肅醫學院 馬克思主義學院,甘肅 平涼 744000;2.北方民族大學 經濟學院,寧夏 銀川 750001)

一、問題的提出與概念界定

長期以來,我國城鄉間不僅表現為經濟上的二元結構,在社會治理方面,地方政府對農村治理的主動性和能動性也明顯弱于城鎮。為了促進農村經濟的發展和農民生活水平的提高,加快縮小城鄉發展差距,黨的十九大報告對鄉村振興戰略提出了“治理有效”要求。黨的十九屆四中全會指出,社會治理是國家治理的重要方面。黨的二十大報告指出,全面推進鄉村振興。堅持農業農村優先發展,堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國,扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。這對提升政府治理能力、完善社會治理體系提出了更高的要求。地方政府治理能力現代化作為國家治理體系的重要組成部分,既是貫徹國家方針政策的需要,更是連接基層、對接需求,推動我國鄉村振興的重要力量。那么,地方治理能力現代化與鄉村振興之間究竟存在著怎樣的邏輯關系,我國地方政府在鄉村治理能力方面還存在哪些亟待提升的問題,需要從何入手提升鄉村治理水平,是本文要探討的核心議題。

社會治理可以定義為社會各種機構、組織和個人等行為角色主體共同參與解決社會共同體面臨的麻煩和問題的過程[1]。聯合國發展署(UNDP)認為,“治理是指一套價值、政策和制度的系統。治理包括制度(Institutions)和過程(Process)兩個方面,涵蓋社會、政治和經濟三個維度,是一個社會通過其自身組織來制定和實施決策,以達成相互理解、取得共識和采取行動的過程”“治理反映了規則、制度、過程和行為的實施,使社會公共服務和公民權利均充分得到表達,以使社會實現穩定有序運行,它是一個社會安定和運作績效的衡量指標”[2]?？挤蚵?Daniel Kaufmann)認為,“治理包括三方面的內容:政府運作的保障,包括政府被選擇、監督和替換的過程;政府有效制定和執行正當政策的能力;公民對公民和國家間管理經濟社會互動制度的尊重”[3]。馬得勇對治理思想歸納后認為,盡管對治理的表述有差異,但治理大多強調“七性”,即參與性(Participation)、透明性(Transparency)、責任性(Accountability)、回應性(Responsiveness)、法治性(Rule of Law)、平等性(Equity)和有效性(Effectiveness)[4]。

鄉村治理是國家治理的基礎,它在應對鄉村社會內部不同群體、不同階層民眾之間以及不同領域中的各種事務,實現國家治理目標時,形成了相對穩定的結構。鄉村振興是一項系統工程,不僅強調經濟發展,還必須強化基層治理。王佃利等指出,在中國式現代化大背景下,社會治理是對中國式現代化的主動回應,以社會治理的角度回應共同富裕的經濟發展問題以及精神文明需求的文化問題,需要將社會治理的發展內嵌于現代化的發展階段中綜合考量[5]。本文的政府治理指的是地方政府對鄉村社會的治理,尤其是省級地方政府對鄉村的治理行為。以鄉村振興戰略目標的實現為背景,我們認為地方政府治理能力的提升有助于鄉村良好經濟環境的確立,從而維護市場機制良性運轉,構建良好經濟秩序。同時,在經濟發展過程中,政府治理能力提升有助于良性社會秩序的構建,有助于鄉村精神文明與公共服務的提升。

二、地方政府治理與鄉村振興關系的理論邏輯

(一)相關理論

1.新制度經濟學與社會治理

從上文社會治理的概念可以看出,社會治理需要一套行之有效的規則、制度規范的約束。制度經濟學家對制度這一基礎問題做了探討和界定。新制度經濟學者安德魯·肖特(Andrew Schotter,1981)認為,制度是全體社會成員都贊同的某種能夠自行或施加外在威權情形下運行的,并被廣泛認同與贊賞的某種普遍性、規律性的東西[6]9。進一步地,諾斯(North,2014)把制度劃分為正式制度和非正式制度,其內涵比較寬泛,包括政治規則、經濟規則、契約、行為準則以及慣例等,是對人們互動交往的約束,制度決定著績效[7]3,56。由此可以看出,制度是社會發展中必不可少也無法避免介入的規則和約束,有效的制度能夠產生良好績效。經濟發展是這樣,社會治理亦是如此,需要一套行之有效的制度并被執行、被遵守。而對包含“三治”(自治、法治和德治)的鄉村社會治理,每一個方面都體現了對制度的需求,當然也包含著非正式制度。政府層面的社會治理更需要明確而有效的規則加以規范和約束,以保證治理的效果和質量。

2.“雙向運動”(double movement)理論

雙向運動理論是匈牙利經濟學家卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)在1944年出版的著作《大轉型:我們時代的政治與經濟起源》(The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time)一書中提出的。在該著作中,波蘭尼認為,市場機制存在基于利益的自發調節機制,而社會存在著自我保護作用。市場力圖從社會中“脫嵌”從而讓利潤最大化的價值取向主導社會,而社會試圖抵制市場機制的作用力、抵抗自己“脫嵌”,讓市場歸于民主社會的程序管制并“嵌入”民主社會,從而恢復社會的自由平等價值理念[8]114,116,128。作為國家,就要在這一雙向碰撞過程中對不為銷售目的而產生的勞動、貨幣、土地等虛擬商品的價格進行干預,從而實現宏觀管理的防止通脹、降低失業、提供培訓、促進公平等治理功能[9]。雙向運動理論表明,社會與市場在進行著秩序的博弈,而最終的結果要在治理的約束中實現社會利益與經濟利益總價值的最大化。

(二)基于理論指導下的政府治理與鄉村振興關系的再認識

1.治理過程就是建立規則、制度的過程,有助于鄉村市場經濟發展

宏觀經濟的發展,離不開微觀經濟主體——企業的發展。根據現代制度經濟學理論,企業發展離不開明晰的產權制度、良好的運作環境、宏觀的經濟規則、有效的行為準則等發展參數的約束。從社會治理層面講,治理就是建立一整套行之有效的規則和運作制度的過程。這一套規則和制度的確立為企業等微觀主體進行市場化運作提供了保障,有利于市場機制的運轉。而市場機制是被證明了的最有利于資源配置、提升效率的機制,這一機制的建立,有助于鄉村經濟發展。此外,市場機制能幫助村民形成競爭意識,為經濟的長久發展建立基礎、迸發活力。鄉村要振興,經濟發展是基礎,也是根本。鄉村治理有利于鄉村經濟發展,為鄉村振興構建經濟基礎。

2.市場機制下的價值導向有“脫嵌”危險,治理有助于確立正確價值導向

“雙向運動”理論告訴我們,在現代化過程中,尤其是在鄉村振興過程中,市場的自發調節機制將把利潤最大化作為價值判斷標準,將社會價值導向為以利潤作為唯一判斷標準,這將導致整個經濟社會圍繞經濟利益而產生社會利益失序的現象。而社會的制度化力量又需要將這些變化“規制”在一個可容許的范圍和程序之中,讓市場歸于民主社會的程序管制并“嵌入”民主社會,從而保持社會變化的連續性和穩定性以及基于人類同情與良知在內的價值回歸。這種價值導向下,有利于促進公益事業的發展,抑制公害事務的產生[10]。社會治理一方面要維護市場機制的運作環境,另一方面也要維護社會基本良知和公平正義的價值回歸,這有利于克服市場價值判斷的弊端為人類社會帶來的危害。

3.政府治理有助于鄉村公共服務能力的提升,這是鄉村振興的必然要求

對于非排他性的公共產品,只能由政府提供,基本公共服務均等化是縮小城鄉收入差距的關鍵所在[11],更是鄉村振興的重要指標。與城鎮相比,我國農村的公共產品供給能力較弱,鄉村所需的公共產品主要包括道路、教育、公共文化產品、休閑廣場、環境保護及社會治安等。諸多研究表明,我國基本公共服務投入存在嚴重的城市偏向性[12],農村公共產品供給與城市相比存在很大差距,這個差距也是我國公共服務能力提升的主要短板。而社會治理要求政府提供公共產品、維護社會秩序,縮小城鄉公共服務差距,這樣才能有利于鄉村振興所倡導的“生態宜居、鄉風文明”等戰略目標的實現,才能通過改進鄉村空間布局,優化鄉村生產、生活及生態環境格局,營造文明鄉村、生態鄉村。

三、我國地方政府治理能力評價

(一)評價指標

地方政府治理是相對于國家治理而言的,是處于國家層次之下的治理體系(Su bnationa1),是“地方行為主體(Local Stakeholders)彼此互動以便影響公共政策的方式”?？紤]到我國實際,地方統籌更多需要省級層面協調并出臺相應的制度政策,同時,將地方政府治理能力界定到省級層面,數據的完整性和可得性也大大增強。鄉村治理體系是“三治”的綜合體,在我國現階段鄉村治理能力整體較弱的情況下,“三治”的實施和良性運轉均離不開“政府之手”的推動。在中央政府鄉村振興和治理體系現代化的架構已經成形的情況下,政府這只手的推動力需要由地方政府治理能力發揮政策執行及戰略框架內的主觀能動性?，F階段我國地方政府治理能力如何,需要進行客觀的評價,以此作為提升地方政府治理能力的指引。而地方政府治理能力應當既反映治理過程,又反映治理結果,同時應當兼顧治理過程中的人性化管理與“善治”。筆者認為,郭勁光等[13]的評價指標較好地反映了這一基本要求。因此,本文在參照其做法的基礎上,把地方政府治理能力體系指標分為治理過程(制度和領導力)、治理結果(社會和諧平等)及政民互動(行政互動管理)三個維度,并為每個維度確定標準,依據標準確立指標,如表1所示。

表1 地方政府治理能力評價指標體系

(二)評價方法與數據

由于指標體系中涉及的指標較多,計算指標體系綜合得分值的關鍵是確定指標權重,選用熵值法確定各指標權重。各指標度量單位不統一,計算綜合水平前運用極值法對指標進行標準化處理。綜合指標得分的最終計算模型為:

(1)

公式(1)中,zg表示治理能力綜合得分,wj表示熵值法下指標體系中各指標的權重,xij表示標準化后的指標值。

計算綜合得分所需數據來源于歷年中國統計年鑒、中國民政統計年鑒、中國環境統計年鑒及各省統計公報與年鑒、國家統計局網站等。

(三)評價結果

根據表1的指標體系,采用公式(1)的熵值法模型,計算我國各省地方政府治理能力的評價結果如表2所示。

表2 地方政府治理能力綜合評價結果

依據表2,我國地方政府治理能力綜合評價較高的前五位分別是廣東、江蘇、浙江、上海及山東等省,多是東南沿海城市及經濟較發達地區,也是改革開放的前沿城市。廣東處在我國改革開放前沿,這種開放性倒逼其治理能力不斷上升,得分最高。治理能力較弱,處在后五位的分別是:青海、海南、寧夏、甘肅、貴州等省,除海南外,都是西部省份。整體看,西部、東北省份排名靠后,東南沿海省份排名靠前,中部省份排名居中。大致呈現東部、中部、東北、西部的由高到低的階梯式差異。從治理過程、治理結果、政民互動分項得分看,江蘇、廣東的治理過程和結果得分較高,體現過程和結果的一致性;上海的政民互動得分較高,反映出老牌發達城市在關注民意、親民治理方面的能力較強。

四、地方政府治理能力與鄉村振興耦合協調分析

(一)治理能力與鄉村振興耦合協調模型

地方政府治理能力是否與鄉村振興水平相互作用,可以用二者的耦合協調度來測度。耦合是兩個或兩個以上的系統通過相互作用而彼此影響的現象,相互作用大小可以用耦合度模型來測度。耦合模型[14]的結構式為:

C=[Ur·Ug/(Ur+Ug)]1/2

(2)

公式(2)中,C表示耦合度,Ur表示鄉村振興綜合指數、Ug表示治理能力綜合指數。耦合度雖然能度量二者相互作用的程度大小,但無法反映這種耦合是積極耦合還是消極耦合。而協調度可以反映不同系統間的正向和諧一致狀況,為此,進一步引入耦合協調度模型[15]:

D=(C·T)]1/2

(3)

其中:T=aUg+bUr

(4)

在公式(3)和(4)中,D為耦合協調度,其取值范圍為[0,1];T為政府治理和鄉村振興的綜合評價指數,衡量治理能力和鄉村振興的整體發展水平;a、b為待定參數,滿足a+b=1。參照已有的相關研究,并結合二者對協調度貢獻的實際,這里令a=b=0.5,通常將協調度劃分為九個等級,如表3所示。

(二)指標與數據

地方政府治理能力的數據來源于上文的測度。鄉村振興也可以用一個類似的指標體系測度,這里參照陳秧分[16]的做法構建鄉村振興評價指標體系,如表4所示。運用中國統計年鑒、中國民政統計年鑒中的相關數據,采用前文所述的熵值法賦權后測算出各省鄉村振興綜合指數。

表4 鄉村振興評價指標體系

(三)評價結果

運用上述數據,根據公式(3),計算地方政府治理能力與鄉村振興的耦合協調度,結果如表5所示。

表5 政府治理與鄉村振興耦合協調度

從表5可以看出,我國地方政府治理與鄉村振興耦合協調度均在0.5(勉強協調等級)以下,說明通過加強政府治理的同時提升鄉村振興的能力尚顯不足,抑或是政府治理提升鄉村振興的作用沒有同向發揮。分區域看,全國省域之間存在差異,協調能力排在前五位的依次為:廣東、江蘇、浙江、山東、上海等省(市),與治理能力的排序基本一致。表明這些省(市)不但政府治理能力較強,而且推動鄉村振興的效果也較好。排在倒數五位的分別是甘肅、貴州、新疆、山西、寧夏,與政府治理能力的排序略有差異,表明這些省份的治理能力不理想,但通過加強政府治理能力推動鄉村振興將會有較大的提升空間。

五、地方政府鄉村治理能力的提升路徑

鄉村振興是社會治理創新的必然要求,社會治理是一個系統工程,涉及的問題量多面廣,需要循序漸進逐步加以提升。隨著我國鄉村振興戰略的推進,地方政府治理能力的提升就更多地表現在以提高農村經濟發展水平為主的鄉村治理上,這是保障地方經濟持續發展、社會秩序良性運轉的必然要求。因此,本文從地方政府鄉村治理的視角,認為現階段關鍵要在以下宏觀性問題上進行厘清和著手。

(一)將經濟發展與社會秩序良性運轉作為鄉村治理的終極目標

新中國成立后,國家對社會治理的關注與對經濟發展的重視均表現為“重城市而輕鄉村”的不平衡發展模式。進入新時代后,黨中央審時度勢,作出了不平衡不充分的發展已成為我國社會新的主要矛盾的判斷。而在不平衡發展中城鄉不平衡是矛盾的主要方面;在不充分發展中,農村社會的發展問題成了主要的短板。鄉村振興戰略下,需要變革貧困的治理觀念[17],加強鄉村治理,通過鄉村治理能力的提升,為經濟發展創造良好環境,為社會有序發展提供治理保障?？墒?鄉村社會治理是一個非常龐雜的系統,不可能一蹴而就,也沒有現成的經驗和模式可供借鑒,只能在參考發達國家治理經驗的基礎上,結合我國鄉村社會的“社情”進行一段時間的摸索。如果“摸著石頭過河”是前進方向的路徑選擇的話,那么,行動軌跡應當受到約束和指引,即應該有一個明確的目標導向。也就是說,我國鄉村治理首先應該明確發展的終極目標是什么。結合我國城市治理的經驗,社會治理的終極目標應當是為經濟發展創造良好的環境條件,并形成鄉村社會良性運轉的有效社會秩序。這樣的目標既能契合“發展”這一經濟進步的永恒主題,便于通過社會治理保障經濟持續向前發展,保障市場與社會機制的良性運轉,也能在經濟發展過程中調節社會秩序,維持社會的良性運轉。

(二)構建精神文明、社會秩序與公共服務“三位一體”的治理框架

明確了治理目標,就要更進一步確立治理的內容。在治理目標統領下,治理內容應當包含鄉村社會精神文明的治理、鄉村社會秩序的治理以及鄉村公共服務提升等主要方面。這些方面也是目前我國鄉村社會治理問題較多的方面。精神文明治理方面,由于人的行為受到精神支配,要形成積極健康的行為模式,首先要在精神文明方面給予正確的價值引導。鼓勵人們通過個人努力、知識更新、學習先進技術等提升個人的生存能力、提升生活質量。此外,我國一些農村地區還存在著賭博盛行、不思進取等不文明的社會現象,也需要通過加強精神文明的引領加以改造。社會秩序治理方面,要在鄉村社會民主政治、治安維護、矛盾解決、環境治理等方面形成一套行之有效的約束制度和治理機制,讓鄉村社會能自我良性運轉。公共服務方面,要以縮小城鄉公共服務差異為目標,逐步把城鎮居民所享有的公共服務按照農村居民的需求予以供給,尤其要通過城鄉共享提升農民的獲得感。

(三)將城鄉流動人口管理作為鄉村治理的核心議題

社會治理的核心是人的問題?，F階段,中國鄉村治理的難點和重點也是與流動人口有關的治理問題,核心是解決這部分人的管理和治理相關問題。在快速城鎮化背景下,鄉村人口大量流向城市。當前中國鄉村人口流向城市的最大特點是:工作生活地在城市,農村成了他們的養老棲息地和大后方。大部分流動人口的社保、資本、老人與子女等在農村,與此有關的管理與治理問題變得異常困難。一方面,由于他們的土地、戶口、社保等在農村,需要納入到農村管理中;另一方面,他們參與鄉村社會的民主政治、基層自治等有很多不便之處。這需要基層政府在完善信息系統上下功夫,創新遠程聯系機制,動態調整管理范疇,全面掌握治理主體的狀況。在實踐中,要結合各地的現狀,創新工作思路和方法,既尊重原則又靈活多樣?？梢蕴剿鲗︵l村總人口進行分類管理,比如,可以將鄉村人口劃分為:常住村莊的、不常住村莊的以及不住村莊但與村莊存在管理關系等[18]。通過健全村莊人口登記管理體系,將他們的職業狀況、工作生活地點、家庭成員、思想動態等摸清楚并實時更新,以方便管理。這對基層政府來講,是一項要求較高且具有創新性的工作,也是一項核心工作。

(四)進一步完善鄉村的分級分類管理

對于分級分類管理,《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》已經做了一定的部署和安排,指出要根據資源稟賦、區位條件與發展現狀等分類推進鄉村發展。大致將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類等四類,這為鄉村的分級分類管理提供了基本思路和實施框架。但是,實踐中要實施分類管理可能要復雜得多,對于鄉村種類的界定主體、界定的有效性、分類的現實性與前瞻性等需要綜合考慮。而且隨著經濟發展,鄉村自身在發展過程中也存在著市場這只無形之手的推動,可能會逐漸分化、整合,直至形態的重構。這就要求各級管理者在遵循國家政策性文件的指導下,細化管理模式、根據地區實際和區際聯系提出更加明晰、具體的方案。在治理過程中既要發揮主觀能動性超前規劃,又需要尊重經濟社會發展的基本規律,還需要考慮村民的訴求和利益的分享,爭取到村民的理解、配合和支持。在國家宏觀層面,要考慮到承擔特色功能的村莊,比如生態承載與文化傳統保護的村莊,予以財政轉移支付的層級與實施辦法,需要全國一盤棋制定明確的方案或制度,保障基層工作的順利進行。

(五)“三治融合”避免鄉村治理內卷化

“三治”指的是自治、法治與德治,“三治融合”要求在鄉村治理過程中集合這三種治理模式的優勢進行社會治理,是在借鑒我國古代社會基層治理經驗的基礎上不斷提煉總結出來的綜合治理經驗。該模式在浙江桐鄉市率先得到推行和試驗,取得了一定的效果,實現了“大事一起干、好壞有人判、事事有人幫”的“三治融合”鄉村治理體系[19],將法律制度、鄉賢治理與村民自治有效融合了起來?，F階段之所以要對我國農村實現“三治融合”,其主要原因在于:一是農村社會治理的復雜性和艱巨性要求發揮各種治理手段的作用,才有可能實施好農村基層治理;二是隨著人們對國家與社會關系認識的提升,隨著我國鄉村治理經驗的積累,人們已經共識性地認識到鄉村治理不能簡單粗暴地靠國家實施“社會管控”來實現,需要國家與社會以互益性依賴的雙向運動實現要素資源和治理價值的深度融合[20];三是“三治融合”是跳出鄉村治理內卷化的必然要求。長期的政府單項資源輸入沒有解決中國鄉村治理績效提升的問題,表明我國鄉村治理需要采取綜合措施。而“三治融合”是發揮各方主觀能動性、內外因素綜合發力、治理鏈條相互銜接、充分發揮社會資本作用的有效手段。