促進大都市現代農業發展的財政投入機制研究

上海市財政局

摘要：上海財政部門圍繞大都“三農”工作特點和規律，聚焦鄉村振興重點任務，不斷優化完善財政支農投入機制。本文介紹了上海財政在支持大都市現代農業發展方面的探索及成效。

關鍵詞：大都市農業 現代企業 財政支農 機制創新

上海有一句家喻戶曉的俗語，“螺螄殼里做道場”，比喻即使面對簡陋的條件也能因勢利導達成精妙復雜的效果。上海的農業農村發展同樣面臨著“螺螄殼”的束縛。一方面，上海的耕地面積十分有限，根據第三次全國國土調查數據，全市耕地面積僅有243萬畝，且部分耕地質量不高。全市耕地與建設用地犬牙交錯，農業種植集中連片程度不高，種養業空間遭受大幅壓縮。另一方面，上海農業增加值占全市GDP比重持續下降，目前已不到0.22%。上海城市化的快速發展使得許多農民的收入已經不再依靠土地，甚至“農民”一詞的定義都變得有些模糊。但是一直以來，上海從來沒有因為農業的比較效益低而忽視農業，沒有因為農村的資源薄弱而放棄農村，而是立足大都市鄉村發展的特征，將人民城市理念深入踐行到鄉村末梢，深入挖掘比較優勢，真正在“螺螄殼”里做出了大都市鄉村振興實現路徑的“道場”。在市委、市政府的堅強領導下，上海財政部門圍繞大都市“三農”工作特點和規律，聚焦鄉村振興重點任務，不斷優化完善財政支農投入機制。

一、深化對大都市“三農”工作特點和規律的認識

（一）始終堅定“重中之重”的戰略地位

在很多人看來，上海農村小、農民少、農業經濟比重低，占GDP不到1%的比例“微不足道”。但習近平總書記在上海工作期間，高度重視“三農”工作，認為這絕對不是“微不足道”的問題。習近平總書記指出“不能說我們是國際化大都市，就輕農，就忽視農業，忽視‘三農”“盡管上海農業比重低，但我們絕不能以比重來看地位。從戰略上看，它仍是重中之重”。

從上海自身發展角度來看，中心城區只有600平方公里，而郊區6000平方公里則是上海未來經濟發展的重要戰略空間；從民生角度來看，實現好、維護好、發展好農民群眾的根本利益，是各級黨委和政府必須履行的職責；從統籌城鄉角度看，城市與農村、農業與二三產業之間有著非常緊密的依存關系，正確處理城鄉關系、工農關系，實現四化同步發展，是構建和諧社會的重要基礎；從人與自然協調發展角度看，農業不僅具有經濟效益，還有生態效益、景觀效益、社會效益和資源效益；從城市的戰略儲備角度來看，上海必須要有自己的“菜籃子”、糧食基地和農副產品基地，以應對突發事件。

（二）與時俱進深刻領會鄉村發展的“四個價值”

上海歷任領導深入貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，牢記總書記的殷殷囑托，在發展中不斷總結提出大都市推進鄉村振興的價值內涵。

近年來，上海市委總結并提出超大城市在推進實施鄉村振興的過程中要始終貫徹并彰顯“經濟價值”“生態價值”和“美學價值”，其中以“經濟價值”作為鄉村發展內核，不斷夯實“生態價值”的基礎要素，實現并發揚“美學價值”的靈魂內涵，三個價值互為融合、互促互進。今年，上海市委立足上海要率先實現農業農村現代化的時代要求，進一步將大都市鄉村發展的特征和規律深化概括為“四個價值”。一是“經濟價值”。農業強國是社會主義現代化強國的根基。上海作為國際化大都市，無論經濟社會發展程度有多高，超大城市幾千萬人口農產品穩定供給是關系到城市安全的頭等大事。因此要抓好農業產量，保護好農業耕地，這是糧食主銷區同樣責無旁貸的政治責任和戰略責任。二是“生態價值”。農業是區域生態的一部分，對穩定區域生態具有重要作用。上海的綠地覆蓋面積只有18%，所以農村生態本身就是整個城市生態的一部分。從這個角度看，農業生態處理不好是一個大污染源，處理得好是能夠成為超大城市永續發展的根脈。三是“社會價值”。沒有農村的和諧和睦，就沒有整個城市的安定祥和。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，農村基層黨組織是否能夠發揮出戰斗堡壘作用，緊密團結農村各類自治組織、農民合作組織、集體經濟組織和廣大農村地區群眾，按照黨的統一要求共同建設宜居宜業和美鄉村，關系到全市社會和諧穩定。四是“文化價值”。傳統的古村、古宅是鄉村之美，現代的農村新地標、新體驗也是鄉村之美，代代傳承的鄉風民俗、農耕文化更是鄉村之美。上海文化的底色是江南文化、水鄉特色，務必立足城市本色把文化保護和傳承好。

（三）認真謀劃“一二三四”鄉村振興工作總體思路

“一”是錨定一個目標：在中國式現代化的宏偉藍圖指引下，圍繞農業強國這一總要求，立足超大城市特點，進一步發揮窗口作用，到2025年在國內率先基本實現農業農村現代化。

“二”是協同兩大戰略：做到鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略“雙向發力”，有效推動城市和鄉村各類要素暢通流轉、平等交換，探索實現現代化大都市城鄉融合發展的新路徑。

“三”是實施“三園”工程建設：以全面提升農村環境面貌為核心，建設“美麗家園”工程；以全面實現農業提質增效為核心，建設“綠色田園”工程；以全面促進農民持續增收為核心，建設“幸福樂園”工程?！叭龍@”工程包含六大行動計劃，即：“十百千”行動計劃（到2022年，全市建成市級鄉村振興示范村90個、市級美麗鄉村示范村200個，農村人居環境整治提升工程在全市1577個行政村實現全覆蓋）、農居相對集中行動計劃、現代農業經營體系構建行動計劃、都市現代綠色農業發展行動計劃、農民長效增收行動計劃、農民美好生活提升行動計劃。

“四”是做到四個優先：在干部配備上優先考慮。持續夯實各級書記抓鄉村振興責任，始終堅持并強化黨組織在農村工作中的全面領導作用。推動實施“班長工程”，將鄉鎮基層工作經歷作為干部培養的重要內容和環節，選派優秀年輕干部到鄉村振興任務重的鄉鎮掛職鍛煉。面向集體經濟相對薄弱地區派駐駐村指導員擔任村第一書記，形成市、區兩級人才要素聯動發展。在要素配置上優先滿足。重點解決農業農村用地指標的瓶頸問題，確保將盤活農村存量建設用地政策落到實處，各涉農區要將盤活的建設用地指標按照不低于5%的比例重點向鄉村產業等傾斜。以鄉鎮為單位開展全域土地綜合整治試點，進一步提升耕地布局的合理性，加強用地規劃的統籌能力，為鄉村產業振興注入持續動能。在資金投入上優先保障。把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，壓實市、區兩級政府投入責任。持續提高土地出讓收益支持鄉村振興的比例，確保到“十四五”末全市土地出讓收入用于農業農村比例不低于8%。進一步完善財政引領的多元化資金投入機制，用足用好政府性融資擔保、政策性農業保險、政府性投資基金等政策性金融工具，引導和鼓勵各類金融機構創新適合上海農業農村高質量發展的金融產品和服務，進一步優化農業領域營商環境，吸引和支持各類社會資本參與鄉村振興建設。在公共服務上優先安排。進一步加大對農村教育、衛生、養老、文化、體育等各項基本公共服務的投入力度，持續加強軟硬件內涵建設，加快實現城鄉基本公共服務均等化。

二、全面優化財政支持農業農村高質量發展投入機制

（一）始終堅持把農業農村作為優先保障領域

“十四五”以來，上海財政部門始終堅持把農業農村作為優先保障領域，全市一般公共預算農林水領域支出年均超過423億元。尤其是近年來面對世界變局加快演變、新冠肺炎疫情沖擊、國內經濟下行等多重考驗，公共財政對于農林水領域的支出始終保持力度不減。2022年上海市出臺《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持我市鄉村振興的實施意見》，要求全市土地出讓收入到“十四五”期末用于農業農村的比例要達到8%，建立區級留用為主、市級適當統籌的資金調劑機制，進一步拓寬財政支持鄉村振興的資金渠道。在此過程中，市級財政持續推進涉農資金統籌整合工作，旨在提升財政資金的配置效率和使用績效。2021年起，市級層面將“農業綠色生產補貼”“農業保險保費補貼”“科技興農”“都市現代農業發展”“農田建設”“農村村莊改造”“農村改革與發展”“農村綜合幫扶”等8個財政涉農專項整合為“鄉村振興專項資金”，更加突出資金支持重點，提升資金統籌能力。

（二）持續構建財政引領的多元化資金投入格局

充分發揮政策性金融工具的杠桿作用，通過“政府+市場”協同發力，建立多元化資金投入機制。不斷完善農業保險政策體系，近年來著重通過政策性承保機構和政策性保險產品“兩個遴選”，通過引入適度競爭機制優化本市農業保險市場布局，根據需求導向、創新導向豐富農業保險產品。目前上海農業保險密度達到3641元/人、保險深度11.27%，遠超財政部2022年保險密度500元/人、保險深度1%的目標。建立財政支持的政策性農業信貸擔保體系，市級財政投入2億元設立農業信貸擔保資金專項支持各類農業經營主體開展農業擔保貸款，五年來年擔保貸款規模擴大了五倍以上，2022年達到16.6億元。同時進一步統籌各類政府性融資擔保資源，形成“農業+中小微擔?！彪p渠道擔保聯動機制，做大涉農擔保貸款支持規模，2022年涉農貸款總規模達21.82億元，有效緩解了新型農業經營主體融資難、融資貴、融資繁問題。今年起，為進一步提升政策性金融體系對農業經營主體的服務層級，市級財政、農業農村部門指導擔保機構、保險公司、商業銀行建立了“政銀保擔”四方合作機制，旨在推進對“保險客戶”“擔?？蛻簟焙汀靶刨J客戶”的聯動服務，實現“信息共享、風險共擔、優勢互補”的成效。

（三）聚焦“三園”工程構建財政支農政策體系

1.以人居環境優化為基礎，以示范村打造為核心，高標準建設“美麗家園”

在2020年全市基本完成基本農田保護區、規劃保留農村地區村莊改造任務的基礎上，上海連續三年將“農村人居環境優化工程”列入市委民心工程，突出全域整治、系統優化、標準升級。在推進中，堅持以區為單位，以鎮為主體，實現“全域覆蓋、全面推進、全面提升”的目標。目前，全市實現農村生活污水處理率90%以上、農村無害化衛生戶廁普及率100%、農村地區生活垃圾分類全覆蓋。通過人居環境整治優化，上海的農村地區生產生活生態環境邁上了新臺階，在農業農村部對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）測評中獲得了全國第二的優異成績。

從2018年起，按照“不策劃不規劃、不規劃不設計、不設計不施工”的要求，上海先后開展了五批共112個鄉村振興示范村創建工作。實施“獎勵+整合”資金支持政策，市級財政對示范村給予2000萬元/村獎勵；同時統籌與“農村人居環境優化提升”各相關條線政策，將有關項目資金整體打包，做到“多個渠道蓄水，一個龍頭放水”。通過示范村創建，上海形成了特色農業型、產業融合型、生態保護型、休閑旅游型、區域聯動型五類創建風格，農村面貌煥然一新，示范作用日益顯現。

2.以城市保供為基礎，以綠色科技為核心，高質量建設“綠色田園”

保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。財政部門同樣要扛起糧食安全“國之大者”的政治責任，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略。雖然上海的耕地面積小、糧食自給率低，但是多年來上海財政部門一直將支持高標準農田建設和高水平落實種糧補貼、耕地保護補貼作為財政支農政策體系中的首要政策。同時，充分聚焦上海市民對于綠葉菜的消費偏好，歷時十多年持續開展三輪設施菜田建設。在保障糧食和蔬菜穩產保供方面，上海財政部門全面承擔起戰略保障職能，對高標準農田、設施菜田予以財政全額投入保障。在全市有限的耕地資源上，對具有準公共產品性質的城市重點保供農產品的生產設施集中進行高標準的財力投入，有效提升糧食、蔬菜的綜合生產能力，糧食種植面積和產量連年超過國家下達的目標任務，綠葉菜自給率穩定在80%以上。

將種業振興、農業技術創新推廣、產業技術體系建設打造成為上海農業科技創新政策體系的“三駕馬車”。對種業發展實施分種類、多元化支持，全面支持完成種質資源普查、精準鑒定、信息系統建設等基礎性工作，開展系統收集保護，實現應保盡保；支持現代種業產業能力提升，圍繞資源保護、育種創新、測試評價和良種繁育等方面加強基礎設施建設和裝備提升；聚焦國家種業陣型企業深入實施種業企業扶優行動，以績效目標為導向開展長期支持，推進本市種業企業集中力量破難題、補短板、強優勢、控風險。以上海優勢特色農產品為扶持單元，以產業為主線，支持整合科研、教育、技術推廣、企業等科研和產業化資源，建設形成地方優勢產業技術體系。在過去十年間，通過財政資金持續聚焦投入，上海的農業科技進步貢獻率從64%增長到超過80%，已接近世界發達國家水平。2015—2021年上海農業科技成果共獲得國家科技進步獎6項，其中“水稻遺傳資源的創制保護和研究利用”獲2020年度國家科技進步獎一等獎，項目成果在國內已累計推廣11.9億畝，經濟效益達1680.6億元。

3.以幫扶托底為基礎，以農民增收為核心，高水平建設“幸福家園”

上海是我國經濟最發達的地區之一，雖然按照國家扶貧標準線測算，本市已不存在扶貧開發工作重點縣和絕對意義上的“貧困村”，但郊區農村集體經濟發展仍然存在不平衡問題，農村地區同樣存在生活相對困難的低收入群體。鑒此，上海于2013年創造性地提出了對集體經濟相對薄弱村開展農村綜合幫扶工作，通過“造血”項目帶動農村集體經濟的發展。目前，農村綜合幫扶工作已開展兩輪：第一輪綜合幫扶從2013—2017年，通過設立市級農村綜合幫扶專項資金，加快構建針對集體經濟相對薄弱村的“造血”機制，扶持建設能夠帶來長期穩定收益的農村綜合幫扶項目，市級財政投入10億元資金，加上相關區財政投入和幫扶方捐贈資金，第一輪幫扶資金總規模突破30億元。第二輪綜合幫扶從2018—2022年，按照“幫扶力量不減弱，幫扶資金不減少”的原則，市級財政安排20億元，加上受援區配套資金和幫扶方捐贈收入后，第二輪幫扶資金總量達到55億元，幫扶對象進一步拓展至農村地區生活困難農戶。通過兩輪農村綜合幫扶工作，逐步探索出一條制度規范、決策民主、產權清晰、分工合作、專業運營，由福利型“輸血”轉向開發型“造血”的綜合幫扶新路子，有效提升經濟相對薄弱村集體經濟發展能力，提高經濟相對薄弱村居民特別是低收入農戶的生活水平。

積極推進農村集體經濟高質量發展，為農民持續增收夯實基礎。上海農村集體資產的總量在全國排名第二，僅次于北京。早在2019年，上海已在全國率先完成農村集體產權制度改革，去年全市集體經濟組織實現收益分配27億元。2022年，上海出臺了《關于進一步促進農村集體經濟高質量發展的意見》，以區為單位統籌農村集體資金、資產、資源，建立健全農村集體資產管理體制，進一步盤活長期沉淀的農村集體資金，不斷探索多元化的農村集體經濟發展路徑。一是建立促進農村集體經濟高質量發展的體制，明確各區人民政府對本地區農村集體經濟發展的牽頭主責，建立多部門協調機制，整合各條線的有利資源，協調推進農村集體經濟高質量發展。二是創新構建區級農村集體經濟發展平臺，充分發揮平臺對于全區各類農村集體經濟資源要素統籌配置作用，改變以往村、鎮各自為政、低效管理的方式，提高農村資源要素的統籌能級。鼓勵通過設立投資基金、聯合組建公司等方式進行運作，充分發揮專業國有企業的資源、資金、人才等優勢加強合作，進一步提升集體資源和國有資源的統籌集聚效應，激發農村集體經濟發展活力。三是有效盤活并釋放存量集體資金的效用，通過鄉鎮經濟聯合社對長期沉淀在各類賬戶中的集體土地補償費和其他各類農村集體資金進行合法歸集，在確?！百Y金安全、收益穩定”前提下，由區級集體經濟發展平臺統籌盤活，配合用好各類政策性金融工具，放大金融信貸規模，投向農民相對集中居住、都市現代農業產業化等鄉村振興的重大項目。

責任編輯：李麗君