扭住轉型關鍵構建應急管理信息化體系和運行機制

王旭

黨的二十大發出了全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的偉大號召。天津市委、市政府堅決貫徹中央部署，以全面建設社會主義現代化大都市為目標導向，聚焦事關天津長遠發展的重點領域，組織實施“十項行動”。未來五年，擺在天津應急管理部門面前最大的問題是如何站在新的歷史起點，貫徹落實好習近平總書記關于應急管理的重要指示批示精神，在市委、市政府的領導下統籌安全與發展，服務保障“十項行動”。為此，應急管理部門要聚焦體系建設和重點領域，聚焦公共安全“向事前預防轉型”的能力生成，聚焦制約職能作用發揮、影響應急事業長遠發展的體制性、機制性、保障性難點問題，主動順應數字化轉型趨勢，把散落在多元主體內的應急能力串成線、連成片、形成面，加快構建符合現代化大都市治理需要的應急管理體系和運行機制。

一、從信息化視角看現階段應急管理存在的不足

1.“難統籌”。組建應急管理部門是為了能夠更好地統籌各類突發事件的事前預防、事中救援和事后恢復工作，但在實際中，應急管理部門無論手段、效力都缺少“一竿子插到底”的權威力度和全鏈條盯辦以及高頻次督辦的量化能力。從橫向看，應急管理部門肩負“三委三部”辦公室統籌責任，由于各行業領域均有主管部門，應急管理部門很難深入行業具體業務中進行安全監管和應急準備。從縱向看，由于應急管理部門不是垂管部門，市區兩級應急管理業務還需進一步統一規劃、協調發展。

2.“不系統”。應急管理業務多數仍基于改革前原責任部門的流程鏈條，新的閉環機制尚不完善。行業主管部門接受應急管理部門牽頭部署的任務后，在本領域層層分解，最后結果再層層匯總到應急管理部門，業務流程串聯多、并聯少、決策鏈長，并且大多數需人工聯動，部門橫向之間缺少統一工作平臺。

3.“缺智慧”。智慧應用模式尚未完全建立，“無事不擾、無處不在”的精準滴灌效果尚未完全建立?！袄W式”檢查、“地毯式”排查、全員上崗“熱備”等人海戰術仍是主要手段，導致基層人員疲勞不堪，管理對象疲于應對，排查出來的安全隱患往往質量不高，現場處置層層核報信息。

上述問題實際上是體系構建、機制運行和數字化轉型三個深層次問題在信息化方面的現象層表現。通過深入分析、堅持問題導向，建設符合新時代治理需要的以信息化為特點的現代化應急管理體系呼之欲出，其標志性任務是實現“向事前預防轉型”。轉變應急管理的事件驅動模式，將“監測預警”嵌入式融合到“應急指揮”業務中，實現關口前移、有的放矢，才能使應急管理工作統籌更加有力，定位更加突出，大安全大應急框架脫虛向實。目前，應緊抓數字政府建設窗口機遇，堅決貫徹落實習近平總書記“以信息化推動應急管理現代化”的重要講話精神，通過全域感知、數據建模、人工智能等信息化手段，深入思考適應現代化體系特征，符合高質量發展要求的運行模式和實現路徑，從理念、原則、目標、路徑、方法和要求等各個方面打破原有認知，加速實現應急管理工作目標、流程、成效評價向事前預防轉型。

二、“量化+主動”是實現“向事前預防轉型”的方法

針對適應現代化體系特征的應急管理模式，天津市應急管理局提出“一個理念引領，一個模型搭建，一個平臺賦能”的方法論。

1.一個理念引領。就是用“量化+主動”的理念來引領應急管理工作?！傲炕本褪峭ㄟ^確定的數值量化不確定的風險；“主動”就是主動工作到事件發生之前。因為能“量化”所以能“主動”，越是現代化就越要強調關口前移，轉變以往只見“救火”風采、不見“防火”價值，被動接報處理的事件驅動模式。

2.一個模型搭建。用一個幾何模型高度概括和詮釋新的理念，據此搭建應急管理現代化體系?？梢杂靡粋€正四面體和它的外接球來描述現代化應急管理體系和支撐能力模型。正四面體的4個頂端分別代表四類突發事件：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，分別對應應急管理、公安、衛健三個牽頭部門，其中應急管理牽頭自然災害和事故災難兩類突發事件。每一類突發事件都需要從“感、知、行”三個層面形成內生能力開展體系建設，四類突發事件的“感、知、行”可以整合為與四個頂點等距的外接球?！案小笔浅鞘懈兄W絡，包括物聯感知、視頻感知、遙感感知、全民感知；“知”是數據分析研判，“知”的能力和水平對于應急管理現代化尤為重要，要防止“感多知少”“數多無腦”；“行”是要設法創建符合應急改革后的業務閉環和責任鏈條，并為這個鏈條搭建信息化的高速通道。

3.一個平臺賦能。按照“正四面體模型”，設立統一平臺作為現代化應急管理體系和運行機制的智慧載體，在“行”的層面圍繞“防、督、處、服”形成應急管理四條新的業務閉環鏈條。一是防范—核查鏈條，實現橫跨多個職能部門、縱跨多個層級的責任主體開展隱患排查處置的工作平臺。將來自于各類舉報、物聯網報警、視頻報警、企業上報、行業和屬地專項排查上報信息統一匯聚在一個平臺，統一以“處置單”的形式下發各級安委會、減災委等議事機構的成員單位進行核查反饋、隱患消除、跟蹤落實。二是違法—監督鏈條，實現多個監管部門、多個層級執法主體圍繞生產經營單位、防災減災主體責任單位違法行為開展執法流程管理的工作平臺。各行業領域執法部門信息共享、協同聯動，具備規范管理執法流程，采集執法視頻，實施專家遠程會商指導現場執法的能力。三是事件—處置鏈條，承載上至國家、下至基層網格，內連各級政府部門、外接社會救援隊伍、企業、專家等資源力量開展聯動的工作平臺。以物資管理、專家管理、隊伍管理、勤務管理、預案管理為基礎，滿足突發事件、防汛抗旱、森林防滅火等專題指揮時通信可達、全程可見、一鍵調度、協同作戰等需要。四是請求—服務鏈條，圍繞應急管理涉及企業和公眾的業務，以“一網通辦”為基座，寓管理于服務中，開展社會數據采集、風險預警提示，通過將安全評價報告關鍵數據進行結構化處理，為企業和公眾提供更多的到點提醒、風險提醒、救援服務、保險辦理、培訓服務等優質的增值服務。

特別要強調的是，“行”的四個閉環鏈條要在“知”的驅動下形成智能化推動能力，基于數據和算法為4個行動鏈條安裝大腦，重點是提供隱患識別和預案演進的驅動能力。其中隱患識別提供類似于大腦感覺區的感知識別能力；預案演進提供類似大腦運動區的行動反射能力。隱患識別第一步按照海恩法則把隱患作為大樣本進行規律分析，解決事故樣本少和隱患信息碎片化問題；第二步將隱患分類標簽，避免隱患信息有聚無類；第三步梳理不同分類隱患與責任部門對應關系，實現智能推送解決隱患對應責任部門激發問題。預案演進第一步將當前預案模板改良為攻略式模板，支持一部預案關聯多個情景，遵循“職責清單+場景構建+任務措施”開展預案結構化改良；第二步改進當前預案發布規則，避免法定流程抑制版本演進進度；第三步引入人工智能技術提高版本演進能力，為指揮救援智能推送處置建議。

三、“向事前預防轉型”需配套新的運行機制作保障

信息化應用要有配套的機制保障，需建設“市、區兩級監測預警指揮中心”，統一負責城市安全監測預警和突發事件的應急指揮工作，形成“大平臺+小前端”的扁平架構。

1.以應急指揮為龍頭，建設扁平化指揮機制。搭建市、區兩級監測預警指揮中心，包括重點行業領域專業分中心。監測預警指揮中心要與同級公安、衛生健康、軌道運營、公交調度、排水調度，以及機場、車站、港口等重要部位的指揮中心或運營管理中心建立“總分式”“扁平化”“點對點”的聯動機制，指揮半徑到現場、指揮信息能共享，分級分類統籌全市應急救援力量、專家力量、物資資源建設。

2.以分析研判為主導，建立情報指揮行動一體化機制。市、區兩級監測預警指揮中心要組建專業分析團隊，把當前全市值班值守體系從“值班室”“傳達室”升級為“研判室”“作戰室”，將“知”的部分做深做實。燃氣、?；?、住建、交通等重點領域建立類似地震臺網監測、氣象監測的行業監測中心作為行業分中心，實現綜合研判與專業研判能力疊加。

3.以基層網格為依托，建立大平臺對小前端的向下賦能機制。按照黨建引領要求，有必要將企業集中的園區列入網格體系，將應急管理能力延伸并有機融入基層網格，做到“正四面體模型外接球”中“感”和“行”的全面覆蓋，將“知”的能力向廣泛的基層網格賦能。

按照“量化+主動”的理念，應急管理業務“向事前預防轉型”后，“感”不僅體現在對應急管理要素的感知，編織好覆蓋全域的感知“一張網”，還要能夠對應急工作運行狀態進行感知、對管理對象的需求和對城市韌性影響的感知?！爸辈粌H能對各類災害進行預測，編制災害監測預警“一張圖”，微觀上還要設法實現對行動后果影響的預測和宏觀上社會穩定影響的預測?！靶小辈粌H體現在天空地一體的通信保障方面，還要體現在把量化后的預測產品主動輸送到“最后一公里”的能力，讓管理對象、服務對象、行動對象在每一個環節感受定制化、精準化支撐?！案?、知、行”能力建設按照“基礎能力在基層、平臺能力在中層、高新能力在國家”原則，即基層單位（城區）以終端能力拓展建設為主，市級單位以匯聚、分析、指揮等平臺能力建設為主，衛星遙感、長航中繼等高新能力以國家建設為主，國家、市區、基層的能力集約在統一的平臺上?！案?、知、行”內涵拓展與標準提升對天津的應急產業規劃、甚至對城市韌性發展都可能產生深刻影響。

作者系中共天津市委黨校第57期處級任職培訓班乙班學員、天津市應急管理局網信辦副主任

責任編輯：朱 健