從“問題迭代”到“協同演進”:毗鄰黨建的邏輯轉換及其治理網絡建構

陳 亮

(上海交通大學 馬克思主義學院,上海 200240)

毗鄰黨建的產生與發展,是為了應對跨界治理的現實需要,隨著實踐的不斷發展,其關注的議題從跨界“專項問題”治理轉換為跨界“綜合問題”治理,在此過程中,毗鄰黨建從1.0版迭代升級為2.0版。2016年,為了克服跨界治理的邊界效應和行政梗阻,上海市金山區和浙江省嘉善縣聯合推出毗鄰黨建這一新型的黨建模式[1]。自提出以來,毗鄰黨建廣泛應用于長三角地區的跨界治理實踐,并且得到了全國其他一些地區的借鑒和采用。如川陜甘探索的“毗鄰黨建聯盟”,川渝地區的高竹新區、渝北空港園區、高灘鎮、壇同鎮、大灣鎮、茨竹鎮探索的“兩園四鎮紅聯體”,四川涼山、攀枝花、宜賓、雅安、甘孜等與云南昭通探索的“邊界區域黨建”,廣東廉江、化州與廣西陸川、博白、合浦等探索的“粵桂邊廉化陸博合”黨建聯盟,浙江慈溪“片區黨建聯盟”,江蘇鎮江“全域黨建”,江蘇、安徽交界“水域守護黨建聯盟”,深圳松崗、東莞長安茅洲河流域“毗鄰黨建”等。

全面地看,無論是長三角地區的毗鄰黨建實踐,還是全國其他一些地區的毗鄰黨建實踐,都在不同程度上呈現從跨界“專項問題”治理走向跨界“綜合問題”治理的邏輯轉換趨勢。與邏輯轉換相對應,在面向跨界“專項問題”治理時,毗鄰黨建1.0版著力打造“黨政協同”治理網絡;在面向跨界“綜合問題”治理時,毗鄰黨建2.0版著力打造“多元協同”治理網絡。然而針對上述現象,目前學術界還缺少專門性的研究。由此,本文結合黨的建設、跨界治理、網絡化治理等理論工具,通過對長三角地區毗鄰黨建實踐的歷時性觀察,嘗試對上述現象進行描述和解釋,以期勾勒出跨界治理過程中毗鄰黨建的邏輯轉換及其治理網絡建構的整體圖景。

1 文獻回顧與問題提出

目前,既有研究主要圍繞毗鄰黨建的內涵、特征、類型、背景、成因、效能、問題、做法、路徑等展開探討。學界對于毗鄰黨建的邏輯轉換及其治理網絡建構,還缺少針對性的探討。在分析毗鄰黨建從1.0版邁向2.0版的過程中,如何揭示毗鄰黨建的邏輯轉換這一新現象,通過全國代表性案例的歷時性觀察,進一步探討毗鄰黨建如何實現治理網絡建構這一問題,是本文要解決的核心問題。

1.1 文獻回顧

自毗鄰黨建提出以來,圍繞“是什么”“為什么”“怎么做”等問題,學界進行了針對性的研究,形成了若干具有代表性的理論成果,為相關研究的繼續開展提供了重要參考。

一是圍繞“內涵、特征、類型”,初步回答毗鄰黨建“是什么”這一問題。關于毗鄰黨建的內涵界定,主要有兩種代表性觀點。第一種觀點認為,毗鄰黨建的產生與跨界治理密切相關,它最初被視為應對毗鄰交界區域治理問題的一種區域化黨建模式[2]。與屬地管轄內的區域化黨建不同,毗鄰黨建是指跨區域治理過程中不同屬地管轄的若干基層黨政部門,通過建立跨界黨建聯盟以克服跨界治理碎片化、實現跨界治理整體性的一種新型黨建模式[3]。第二種觀點認為,毗鄰黨建的產生與區域聯動發展密切相關,它是毗鄰地區的若干基層黨政部門通過聯動開展黨建聯建和實施項目合作以實現融合式發展的一種新型黨建模式[4]。關于毗鄰黨建的特征,代表性觀點認為,毗鄰黨建集中體現了聯盟成員跨界、行政區劃跨界、行業部門跨界的跨界性[5];引領性、跨界性、一體化的復合性[6];組織聯建、資源聯通、區域聯動的“三聯”特征[7]。關于毗鄰黨建的類型,有的學者通過建立“跨界性—層級性”的分析框架,將毗鄰黨建分為戰略引領型、問題導向型、高位推動型、整體聯動型等四種代表類型[3]。

二是圍繞“背景、成因、效能”,初步回答“為什么”要探索毗鄰黨建這一問題。毗鄰黨建之所以產生,有其特定的現實背景。學界分別從跨區域聯動發展[4]、區域一體化國家戰略[8]、跨區域治理[6]、市域社會治理與平安共同體建設[9]136等方面分析了毗鄰黨建的產生背景。毗鄰黨建的產生受多種因素的影響。有的學者分別從歷史人文、外部環境、內在需求[4]、紅色淵源、實踐積累[10]等方面闡釋了毗鄰黨建的產生動因。毗鄰黨建之所以產生且在全國范圍內得到廣泛應用,還在于它是一種相對有效的治理工具。代表性的觀點認為,毗鄰黨建通過打造毗鄰地區跨區域黨建網絡、多層黨建網絡,有助于打破跨區域治理的邊界效應,克服跨區域治理的層級梗阻,具有凝聚治理合力、破解治理碎片化的治理效能[3];毗鄰黨建通過組織共建、黨員共管、干部共育、發展共贏、資源共享,能夠把黨的政治優勢、組織優勢轉化為跨區域治理的實踐效能[11]。

三是圍繞“問題、做法、路徑”,初步回答“怎么做”才能更好地推動毗鄰黨建的發展這一問題。針對當前毗鄰黨建存在的問題,代表性觀點認為,當前毗鄰黨建還存在重黨建但運行機制不完善、重規劃但資源要素受制約、重搭臺但群眾獲得感不充分[10]等問題;還有治理動力不足、治理主體不廣、治理機制不全[12],紅色資源和黨建力量分布不均、黨建一體化規劃仍不完善、黨建一體化示范作用仍需提升、黨建一體化力量不足[13]等問題。關于毗鄰黨建的主要做法,有的學者概括出以 “黨建 +”為切入點、以 “項目化”為落腳點、以 “干部共育”為支撐點、以 “區域發展”為契合點、以 “資源共享”為根本點等五個典型做法[11]。針對毗鄰黨建的實踐路徑,有的學者基于長三角地區毗鄰黨建的調查,總結出議題聚焦與拓展機制、小組機制、雙委員機制、聯合黨支部機制、項目合作機制、文化交流機制等六個方面[6];還有的學者認為,應該從戰略謀劃、機制保障、豐富內容、擴大參與、因地制宜等五個方面著手[14]。

總體來看,既有研究對于毗鄰黨建的產生及其在跨界治理的適用性、作用機制達成了一些基本共識,為理解跨界治理過程中毗鄰黨建的邏輯轉換及其治理網絡建構提供了理論積累和經驗素材。

1.2 問題提出

毗鄰黨建最初是為了應對諸如環境整治、流域聯治、社會安全防治與矛盾糾紛調解等跨界“專項問題”治理實踐而產生和發展的一種新型黨建模式。隨著實踐的不斷發展,其關注的議題從跨界“專項問題”治理轉換為跨界“綜合問題”治理。近年來,我國一些代表性地區在描述、定位毗鄰黨建時,大多將它與經濟發展、產業聯動、民生保障、文化交流、人才流動等跨界“綜合問題”治理關聯起來(如表1所示)。在適應跨界“綜合問題”治理過程中,毗鄰黨建的治理網絡建構從“黨政協同”治理網絡轉換為“多元協同”治理網絡,在此背景下,毗鄰黨建的功能從應對跨界“專項問題”治理走向推動跨界治理共同體建設。

表1 全國代表地區毗鄰黨建的基本情況

縱觀既有研究,目前還缺少對上述現象的回應和解釋,存在兩個方面有待彌補的研究缺憾。一是對跨界治理過程中毗鄰黨建的邏輯轉換現象缺少關注。自從1.0版升級為2.0版后,毗鄰黨建的運行邏輯已經從聚焦跨界“專項問題”治理轉換為聚焦跨界“綜合問題”治理。然而,既有研究大多寬泛地將毗鄰黨建的產生邏輯視為應對跨界治理的現實需要,忽視了跨界治理過程中出現的從初階問題到高階問題的迭代趨勢以及毗鄰黨建自1.0版邁向2.0版的過程中呈現的邏輯轉換現象。二是對跨界治理過程中毗鄰黨建邏輯轉換背后的治理網絡建構現象缺少針對性的研究。不同的治理問題要求重構不同的治理界面,面向跨界“專項問題”治理和跨界“綜合問題”治理兩種類型,毗鄰黨建作為建構政黨引領型治理網絡的工具,是如何開展的?具有哪些類型?運行機制是什么?如何通過具體案例的歷時性觀察全面剖析這些問題,是一項亟待開展研究的重要課題。

基于長三角地區毗鄰黨建實踐的歷時性觀察,毗鄰黨建從1.0版邁向2.0版的過程中呈現的邏輯轉換是什么?如何結合毗鄰黨建實踐的最新發展狀況,全面、準確地提煉毗鄰黨建的完整內涵?跨界治理過程中毗鄰黨建邏輯轉換背后的治理網絡是什么?具有哪些類型?各自的運行機制是什么?這些都是本文要解決的核心問題。

本文立足黨的建設、跨界治理、網絡化治理等相關理論,通過對長三角地區毗鄰黨建實踐的歷時性觀察,嘗試對上述研究問題進行針對性回應。需要指出的是,本文之所以選擇以長三角地區毗鄰黨建實踐作為觀察對象,主要基于以下兩個理由:一是長三角地區較早提出“毗鄰黨建”這一概念,經過較長時間的發展,其實踐相對成熟且經歷了1.0版到2.0版的完整階段,為開展毗鄰黨建的歷時性觀察提供了合適的樣本;二是長三角地區毗鄰黨建實踐具有典型性、代表性,它集中體現了我國各地毗鄰黨建實踐的共性特征,具有一定的“個案外推”價值。通過本研究的開展,在理論上可以為理解毗鄰黨建的演化及其運行機制提供一定的理論基礎和分析框架;在實踐上可以為毗鄰黨建引領跨界治理的高質量發展提供參考和啟示。

2 理論基礎與分析視角

本文以黨的建設、跨界治理、網絡化治理等理論為基礎,結合跨界治理過程中毗鄰黨建的最新發展,對毗鄰黨建這一概念進行全新的界定和闡釋。在此基礎上,基于毗鄰黨建引領跨界治理的中國情境,對網絡化治理理論進行修正和完善,建構“政黨引領型治理網絡”這一具有中國適用性和解釋力的分析視角。

2.1 理論基礎:從跨界治理到網絡化治理

跨界治理具有明確的針對性、適用性,其問題面向是跨界公共事務這一對象。隨著經濟社會的快速發展以及區域一體化進程的推進,出現了諸多跨界公共事務。如流域治理、大氣污染防治、自然災害防治、傳染病防治、“斷頭路”打通、流動人口治理、生態環境保護、公共危機防控、產業區域化布局、市場一體化、區域聯動發展等。這類問題的一大特點是跨越政府的傳統管轄區并且跨越公共部門與私人部門之間的傳統邊界[15]1。一般而言,跨界公共事務多指跨越行政實體管轄邊界,即跨越行政邊界的公共事務。全面地看,跨界公共事務涵蓋跨越行政區域邊界、跨越行政部門邊界、跨越行政層級邊界以及跨越政府、市場、社會邊界等四種跨界公共事務[16]。面對跨界公共事務帶來的治理難題,跨界治理通常采取科層治理、市場治理以及網絡化治理三種主要路徑應對。

受限于行政邊界、屬地管轄、權限固定、主體單一的多重限制,科層治理在靈活性、權變性上略顯不足;盡管市場治理具有靈活性和權變性,但是它的公共性不足這一短板常遭受人們的詬病。正如有的學者指出,科層治理即使是可能的,也會是異常困難的;同樣市場失靈問題會制約市場治理發揮去管制的潛力[17]14。

繼科層治理、市場治理之后,網絡化治理為跨界治理提供了全新的選擇。網絡化治理以公共價值的再生產為目的,強調跨界治理應該構建涵蓋政府、市場、社會等多元行動者共同參與、協同合作的治理網絡,探索多種形式的合作治理方案,以實現那些既不可能通過單個組織來完成,也難以通過市場治理或科層治理實現的目標。與科層治理相比,網絡化治理的結構相對扁平,呈現跨行政邊界協同合作的典型特征。與市場治理相比,網絡化治理的主體關系多表現為合作、協商、說服以及相互調適,而不是競爭關系[18]121。根據治理結構、主體關系、網絡運行的差異,可以將網絡化治理分為共享治理網絡、領導組織網絡、網絡行政組織等三種代表類型[19](如表2所示)。

表2 網絡化治理的三種類型比較

需要指出的是,長期以來,西方學界習慣于將跨界治理問題視為內在一致的類屬,沒有看到跨界治理中初階問題和高階問題的顯著差異性。事實上,這既不符合跨界治理問題的真實情況,也不利于采取更為精準的網絡化治理方案。對于發展型國家而言,跨界治理過程中的初階問題多為跨界“專項問題”,如環境整治、流域聯治、社會安全防治與矛盾糾紛調解等;跨界治理過程中的高階問題多為跨界“綜合問題”,如經濟發展、產業聯動、民生保障、文化交流、人才流動等。只有解決好跨界“專項問題”,才能為解決好跨界“綜合問題”創造良好條件。

有鑒于此,本文立足中國特色跨界治理實踐以及長三角地區毗鄰黨建實踐的歷時性觀察,根據跨界治理問題階段性的差異,將其分為初階問題的“專項問題”、高階問題的“綜合問題”。在此基礎上,基于毗鄰黨建引領跨界治理的中國情境,對網絡化治理理論進行修正和發展,建構“政黨引領型治理網絡”這一具有中國適用性和解釋力的分析視角。

2.2 分析視角:一個“政黨引領型治理網絡”維度

跨界治理實踐表明,網絡化治理對于破解跨界治理困境具有高度的適用性。比較來看,無論是西方還是中國,跨界問題的網絡化治理都呈現跨界性、多元性、調適性、一體化的共性特征。然而,這并不意味著二者是完全一致的,從“治理結構—治理過程—治理條件”來看,中西情境下的跨界問題網絡化治理具有根本的差異性。因此,用網絡化治理去解釋中國特色跨界治理實踐時,需要結合“理論工具和實踐場景”相適配的原則,對理論工具進行修正和完善,建立能夠準確解釋中國特色跨界治理實踐的分析視角和理論框架。

一是從治理結構上看,中國特色跨界治理實踐及其網絡化治理運行,呈現“縱橫交錯式”治理結構,區別于西方經驗呈現的“橫向協作式”治理結構。在我國,跨界問題的網絡化治理呈現的是一個縱向多層級、橫向多主體相互交織的治理結構,既涵蓋從中央到省、市(縣)、鎮(街道)及村(社區)的縱向層級,也包括黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的橫向關系[20]。與之形成反差的是,西方跨界治理實踐及其網絡化治理運行基本上是政府、市場、社會等多元主體在保持自主性的前提下,建立橫向協作的治理網絡。

二是從治理過程上看,中國特色跨界治理實踐及其網絡化治理運行,呈現“政黨引領型”治理過程。在我國,中國共產黨作為執政黨,其領導作用、組織作用一直是推動跨界問題網絡化治理的核心力量。黨的十八大以來,我們強調要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[21]30。我國各地跨界問題的網絡化治理強調通過中國共產黨及其各級黨組織的引領推動行政主體、市場主體、社會主體建立、完善“一核多元”的治理網絡,其核心要義與黨的十八大以來倡導的社會治理體系基本一致。與之不同的是,西方跨界治理實踐及其網絡化治理運行,強調的是政府、市場、社會通過互動、協作,以實現共擔權責、共享資源、共達目標的治理過程,忽視了政黨這一主體作用。

三是從治理條件上看,中國特色跨界治理實踐及其網絡化治理運行,呈現“黨政力量強、市場和社會力量弱”的特定條件。只有在多元主體力量都相對強大、均衡的條件下,網絡化治理才能在跨界治理實踐中更好地發揮作用。由于我國市場、社會等力量尚處于發展階段,力量相對薄弱,所以很難通過市場、社會等力量自發地形成高效協同的治理網絡。正是在這個意義上,各級黨組織在建構跨界治理網絡的過程中,實際上還扮演著引領、助推市場、社會等力量成長的角色,發揮著推動它們積極參與跨界治理的引領功能。正如有學者指出,在跨界治理網絡中,各級黨政部門作為核心主體,要發揮與領導地位、主導地位相匹配的作用,做好對其他治理主體的培育和平臺搭建工作[22]。

面向中國特色跨界治理實踐的現實背景,提升網絡化治理的適用性和解釋力,需要立足對治理結構、治理過程、治理條件的綜合把握,把中國共產黨及其組織體系這一主體納入我國跨界問題網絡化治理的分析范疇。由此,本文結合對長三角地區毗鄰黨建實踐的歷時性觀察,針對我國跨界問題的網絡化治理這一現象,嘗試提出“政黨引領型治理網絡”這一解釋概念,即通過發揮中國共產黨及其各級黨組織的領導作用、組織作用,推動行政主體、市場主體、社會主體建立、完善“一核多元”的治理網絡。一般而言,在“政黨引領型治理網絡”中,中國共產黨及其各級黨組織扮演領導角色、組織角色,在跨界治理實踐中起到領導核心作用,行政主體扮演主導角色,市場主體、社會主體扮演參與者角色。在我國,“政黨引領型治理網絡”主要包括“黨政協同”“多元協同”兩種主要類型,這一解釋概念的提出,是對網絡化治理理論的修正與發展,能夠為理解中國特色跨界治理實踐提供新的分析視角,有助于講好毗鄰黨建引領跨界治理的中國故事(如圖1所示)。

圖1 “政黨引領型治理網絡”分析框架示意圖

3 毗鄰黨建的邏輯轉換:跨界“專項問題”治理到跨界“綜合問題”治理的迭代升級

毗鄰黨建的產生、發展與跨界治理緊密相關。以跨界治理過程中的初階問題——專項問題為導向,是毗鄰黨建1.0版產生的直接動因。這一階段毗鄰黨建的運行邏輯是聚焦跨界“專項問題”治理。隨著初階問題的陸續解決,“綜合問題”成為跨界治理過程中的高階問題。與此同時,毗鄰黨建從1.0版發展為2.0版,其關注的議題從“專項問題”轉換為“綜合問題”。在此背景下,毗鄰黨建2.0版的運行邏輯轉換為聚焦跨界“綜合問題”治理。

3.1 毗鄰黨建1.0版的運行邏輯:聚焦跨界“專項問題”治理

毗鄰黨建1.0版產生的直接動因就是推動跨界“專項問題”的有效治理。2016年3月,在總結多年與浙江省嘉善縣姚莊鎮、惠民街道、平湖市新埭鎮開展跨界“專項問題”治理經驗的基礎上,上海市金山區楓涇鎮首次提出“毗鄰黨建”這一概念。通過實地調研等多渠道的反饋,對毗鄰黨建實踐進行追根溯源后不難發現,作為實踐開展的“毗鄰黨建”要遠遠早于作為概念提出的“毗鄰黨建”。

從歷史淵源上看,金山區首位黨員李一諤領導的金山(浦南)縣委在平湖轉角灣地區(今獨山港鎮金沙村)活動時,成立了中共衙前支部這個平湖首個黨支部,被視為“毗鄰黨建”的最早雛形[23]。受當時革命形勢、時代條件的限制,此時的毗鄰黨建雛形帶有“權宜性”“臨時性”的特點,難以在一定地域范圍乃至全國成為一種制度化的機制。

從機制建設上看,毗鄰黨建作為一種制度化機制,形成、發展于長三角地區跨界“專項問題”治理經驗的規律性總結。具體來說,毗鄰黨建逐漸形成于改革開放后一些毗鄰地區黨組織開展流動人口管控、社會治安等方面的合作治理;成熟定型于2010年前后的社會治安、環境整治等。如為了做好“平安世博”綜治工作,2010年前后圍繞生態環境保護、矛盾糾紛調解、平安環境維護,上海市金山區環保局、金山第二工業區(金山衛鎮)、上海石化環保中心就與浙江省平湖市環保局、獨山港鎮建立了“五方聯動”機制。隨著毗鄰黨建實踐的發展,它被長三角地區的一些黨政部門廣泛應用于跨界區域的森林保護、江河治理、“斷頭路”整治、“拆違治亂”、矛盾調解、垃圾治理、社會治安等。2013年經過毗鄰黨建引領跨界治理的多年探索,上海市金山區呂巷鎮、浙江省平湖市新埭鎮共同提煉出“組織體系聯合、工作機制聯建、警力支援聯動、社會治安聯防、矛盾糾紛聯調、技防設施聯建、信息資源聯享、特殊人群聯管、道口檢查聯合、法治宣傳聯袂”的“邊界十聯”平安建設機制。

這一套運行機制一經提出,就得到了上海市金山區和浙江省平湖市、嘉善縣相關黨政部門的采納和推廣,后續又進一步獲得了滬蘇浙皖“三省一市”等相關部門的認可,成為長三角毗鄰地區跨界問題治理的常態化制度機制,并且先后多次入選全國基層黨建創新典型案例。例如,“金山區政法委已將這一機制推廣至金山區同浙江平湖、嘉善的所有邊界毗鄰街鎮”[24]。通過“邊界十聯”平安建設機制的全面推廣和應用,這些跨界“專項問題”得到了很好的治理,自然生態環境、社會環境明顯改善。

總之,毗鄰黨建1.0版的產生,是對長三角地區跨界“專項問題”治理經驗的規律性總結,有其特定的邏輯指向,即如何通過毗鄰黨建的開展,把黨的領導優勢、組織優勢轉化為治理優勢,實現跨界“專項問題”的有效治理。

3.2 毗鄰黨建走向2.0版的運行邏輯:聚焦跨界“綜合問題”治理

隨著跨界“專項問題”的陸續解決,毗鄰黨建并沒有退出歷史舞臺,恰恰相反,毗鄰黨建作為一種制度化機制,繼續煥發出生機與活力。自2016年以來,毗鄰黨建在全國范圍內的應用廣度、深度都有了顯著提升,在此過程中,毗鄰黨建的治理功能得以拓展,它逐漸從作為跨界“專項問題”治理的制度化機制轉換為作為跨界“綜合問題”治理的制度化機制。

解決諸如經濟發展、產業聯動、民生保障、文化交流、人才流動等涉及經濟社會的問題是我國各級黨政部門普遍關注的工作,這些問題的一大特點就是跨界性更大、影響受眾更多、參與主體更多元、治理周期持續更長,屬于典型的跨界“綜合問題”。對于長三角地區的發展而言,實現經濟社會的高質量發展,除了要充分發揮滬蘇浙皖“三省一市”的各自優勢外,還需要通過區域一體化的協同聯動激發“三省一市”的“整體優勢”“集成優勢”。近年來,伴隨著長三角一體化進程的加速推進,毗鄰黨建一些成功經驗、有效做法融入長三角一體化戰略規劃具體實施的各個領域、過程、環節,集中體現了“毗鄰黨建、經濟發展、社會民生”的有機融合。2018年自長三角一體化上升為國家戰略后,長三角地區相關黨政部門通過開展縱向多層次的毗鄰黨建,為引領、服務、落實長三角區域一體化發展國家戰略提供了組織保證和有力支撐,擘畫了毗鄰黨建引領跨界“綜合問題”治理的生動樣本(如表3所示)。

表3 上海市金山區、浙江省嘉興市“毗鄰黨建”項目合作明細表

4 毗鄰黨建的治理網絡建構:政黨引領型治理網絡的兩種模式

為了克服跨界治理邊界效應帶來的協同難題,毗鄰黨建通過“以黨領政”“黨領共治”等方式建構多種形式的“政黨引領型治理網絡”。從聚焦跨界“專項問題”治理到聚焦跨界“綜合問題”治理,毗鄰黨建的治理界面在面積、跨度、層次、密度上呈現明顯的演化特征[25],這些指標是判斷毗鄰黨建治理網絡建構的現實依據。面向不同的治理問題要求重構不同的治理界面,在面向跨界“專項問題”治理時,毗鄰黨建1.0版著力打造“黨政協同”治理網絡;在面向跨界“綜合問題”治理時,毗鄰黨建2.0版著力打造“多元協同”治理網絡,這兩種治理網絡是“政黨引領型治理網絡”的典型形態。

4.1 “黨政協同”治理網絡及其運行機制

跨界“專項問題”大多屬于跨越行政區域邊界、行政部門邊界、行政層級邊界的治理問題,涉及的治理主體主要是毗鄰地區的相關黨政部門。因此,跨界“專項問題”治理的關鍵是如何打破跨行政管轄邊界的約束,構建新的合作平臺及機制以將這些治理主體協同起來。在我國,只有中國共產黨及其各級組織體系具有意愿、條件和能力推動跨行政管轄邊界相關黨政部門的合作。

與行政科層制相比,毗鄰黨建沒有嚴格的地域邊界、職能邊界,是一種具有開放性、拓展性、調適性的制度創新實踐。毗鄰地區的黨政部門之所以愿意就跨界“專項問題”的治理開展黨建合作,其背后就是這些 “條條”和 “塊塊”上都建有黨組織,且原本就有開展黨建合作的現實要求[26]。面對行政區劃剛性約束、行政主體固定權限的限制,毗鄰黨建通過“以黨領政”的方式,把發揮毗鄰地區各級黨組織的領導優勢、組織優勢和整合毗鄰地區的行政主體有機地結合起來,建立各種形式的“黨政協同”治理網絡,可以在不改變現有行政區劃、職能邊界的條件下重構新的治理界面,以推動對跨界黨政部門的彈性整合,進而實現跨界“專項問題”有效治理的現實目標。從跨界“專項問題”治理到“黨政協同”治理網絡的建構,集中體現了毗鄰黨建1.0版的問題面向、治理方案。

從“黨政協同”治理網絡的實際運行來看,毗鄰黨建1.0版主要通過“戰略借勢式協同”——通過把利益相關方融入國家戰略、區域戰略,形成基于“大我”統領“小我”的利益共識;“雙線工作式協同”——通過探索毗鄰地區基層黨委委員交叉任職的創新實踐,建立跨邊界、專門性的統籌協調領導班子;“小組統籌式協同”——通過建立毗鄰地區領導小組、專門工作小組,協同推進毗鄰地區各項重大事項、合作項目;“組織聯合式協同”——通過建立跨界的黨建聯盟、聯合黨支部、聯合黨小組以及多種形式的黨建聯席會議,織密跨邊界、多層級、多領域的組織聯動網絡;“項目助推式協同”——通過梳理毗鄰地區重點問題,將其轉化為重點合作項目,以項目合作協議的方式明確牽頭單位、細化責任分工、推動合作落地;“問題會商式協同”——通過建立問題報送會商制度,定期通報毗鄰地區的相關信息,針對重大問題、重大事項開展定期的、專門的協商會商;“數字賦能式協同”——通過建設“長三角社會治理協同應用”這一跨界數字化平臺,為毗鄰地區各方提供參與跨界治理的協同應用場景,以實現毗鄰地區黨政部門的一體化治理。

4.2 “多元協同”治理網絡及其運行機制

一般而言,跨界“綜合問題”不僅跨越行政區域邊界、行政部門邊界、行政層級邊界,還跨越政府、市場、社會邊界?？缃纭熬C合問題”的治理主體,除了涉及毗鄰地區的黨政部門之外,還涉及毗鄰地區的市場主體、社會主體等。因此,跨界“綜合問題”治理的關鍵在于如何發揮毗鄰黨建組織網絡的“跨組織協同”效應,將跨多重邊界、類型數量多的治理主體納入新的治理界面,推動各種治理要素在毗鄰地區自由流動、跨界共享。

面對跨界“綜合問題”治理過程中面臨的多重邊界限制,毗鄰黨建通過“黨領共治”的方式,把發揮毗鄰地區黨建組織網絡的“跨組織協同”效應和整合毗鄰地區的行政主體、市場主體、社會主體有機結合起來,建立多種形式的“多元協同”治理網絡,以推動跨界多元主體的區域化聯動,進而實現跨界“綜合問題”有效治理的現實目標。從跨界“綜合問題”治理到“多元協同”治理網絡的建構,集中體現了毗鄰黨建2.0版的問題面向、治理方案。

從“多元協同”治理網絡的實際運行來看,它既具有與“黨政協同”治理網絡相同的運行機制,也具有自身獨特的運行機制。一方面,“多元協同”治理網絡的運行,集中反映了“戰略借勢式協同”“小組統籌式協同”“組織聯合式協同”“項目助推式協同”“數字賦能式協同”等共性機制;另一方面,“多元協同”治理網絡的運行還體現了“資源整合式協同”——通過梳理毗鄰區域資源要素,按照資源互補、共享的原則推動毗鄰區域資源要素高效流動和優化配置;“產業協調式協同”——通過高位推動毗鄰地區產業規劃的有機銜接,實現既兼顧各地比較優勢、又凝聚利益共識的一體化高質量發展;“文化連接式協同”——通過挖掘毗鄰地區共同的紅色文化、傳統文化、鄉土文化,以文化認同鏈接市場主體、社會主體以及廣大人民群眾,推動各類跨界文化交流活動的開展。

5 結論與討論

基于長三角地區毗鄰黨建實踐的歷時性觀察,不難得出,毗鄰黨建是指在不同行政隸屬關系的毗鄰地區,為了克服跨界治理過程中行政區域邊界、行政部門邊界、行政層級邊界以及政府、市場、社會邊界帶來的協同難題,通過建立多種形式的“政黨引領型治理網絡”,以實現克服跨界治理碎片化、提升跨界治理整體效能、建設跨界治理共同體這一現實目標的一種黨建新模式。

為了破解跨界治理帶來的現實困境,毗鄰黨建通過“以黨領政”“黨領共治”等方式,將黨政主體、市場主體、社會主體納入各級黨組織再造的治理界面上,建構多種形式的“政黨引領型治理網絡”。毗鄰黨建并不是一成不變的跨界治理模式,它已經從1.0版升級為2.0版。在邁向2.0版的過程中,毗鄰黨建的運行邏輯從聚焦跨界“專項問題”治理轉換為聚焦跨界“綜合問題”治理。與之對應的是,毗鄰黨建1.0版、2.0版分別建構了面向跨界“專項問題”的“黨政協同”治理網絡、跨界“綜合問題”的“多元協同”治理網絡,它們是政黨引領型治理網絡的兩種典型形態。

毗鄰黨建1.0版主要通過“戰略借勢式協同”“雙線工作式協同”“小組統籌式協同”“組織聯合式協同”“項目助推式協同”“問題會商式協同”“數字賦能式協同”等機制推動“黨政協同”治理網絡的有效運行。毗鄰黨建2.0版主要通過“戰略借勢式協同”“小組統籌式協同”“組織聯合式協同”“項目助推式協同”“數字賦能式協同”“資源整合式協同”“產業協調式協同”“文化連接式協同”等機制推動“多元協同”治理網絡的有效運行。

通過本研究的開展,在理論上可以為理解毗鄰黨建的演化及其運行機制提供一定的理論基礎和分析框架;在實踐上可以為毗鄰黨建引領跨界治理的高質量發展提供參考和啟示。需要指出的是,準確理解政黨引領型治理網絡的兩種模式及其運行機制的異同,還需對其進行全面、系統的比較分析。受研究素材和研究篇幅的限制,后續研究將通過典型性、代表性案例的比較分析,進一步概括和闡釋政黨引領型治理網絡的兩種模式及其運行機制的異同。