中國成為全球服務業開放重要推動者

■ 國務院發展研究中心市場經濟研究所所長 王微

當今世界百年未有之大變局加速演進，全球經濟格局發生深刻變化，推動服務業開放，成為各國搶占全球競爭新優勢的重要領域，也成為國際經貿規則重構的新焦點。為了更好地對標全球服務業開放進展，我們運用OECD 服務貿易限制指數的基礎數據，從外資準入、人員流動、國民待遇、市場競爭度、監管透明度5 個方面，對占全球80%以上服務貿易總額的38 個OECD 國家及包括中國在內12 個新興市場和發展中國家，過去5 年22 個服務行業的開放進展、成效及特點進行了評估，并創新性地運用該指數重點評估了中國重點開放平臺探索服務業擴大開放的效果。評估結果表明，在全球服務業開放波浪前行的大潮中，中國成為全球服務業開放的重要推動者，以開放平臺推動制度創新先行探索，是推動中國服務業開放的有效路徑，也為全球加強服務業開放合作提供了中國經驗。

全球服務業開放波浪式向前推進

過去5 年，世界變局加速演進，全球服務業開放呈波浪式推進態勢，開放的主流和大勢沒有改變，各國在開放領域、政策選擇、規則調整等方面出現諸多新動向和新趨勢。

首先，服務業開放水平受疫情等多重因素影響先降后升。

近年來，單邊主義、保護主義抬頭，經濟全球化遭遇逆流，對全球服務業開放帶來沖擊。2018年和2019 年，受個別國家對少數行業加嚴外資安全審查的影響，作為評估對象的全球50 個國家（以下簡稱全球50 國）服務業開放指數的平均值有所回落。2020 年，疊加疫情沖擊，部分國家采取臨時管控措施以減少人員流動，服務業從業人員跨境流動便利度下降，個別發達國家還對多個行業加強了外資安全審查、設立要素獲取條件等限制，由此導致2020 年全球50 國服務業開放指數平均值回落至74.5，比上年下降0.5%。

2021 年以來，不少國家解除了臨時管控措施，服務業開放陸續恢復，多數行業開放指數平均值較上年有所提升，推動了全球50 國服務業開放指數平均值小幅回升，2022 年達到74.6，但仍未恢復至疫情前水平。

其次，主要新興市場和發展中國家是服務業擴大開放的推動力量。

主要新興市場和發展中國家積極推動服務業開放，除2020 年因疫情臨時管控措施導致服務業開放指數平均值有所下降外，其他年份總體呈上升趨勢。2022 年，主要新興市場和發展中國家的服務業開放指數平均值達到65.0，比2020 年提高0.9%，達到過去5 年的最高水平。而且，主要新興市場和發展中國家推進服務業開放的范圍不斷擴大，2022 年有18 個服務行業的開放指數平均值比上年有所提升，比2018 年多15 個。

OECD 國家服務業開放水平總體較高，但2018年以來，OECD 國家服務業開放指數平均值逐年小幅回落，2022年回落至77.6，比2018年下降0.7%。由此兩類國家平均開放水平差距縮小，2022 年服務業開放指數平均值差距為12.6，比2018 年縮小5.7%。值得注意的是，在鐵路貨運、電信、郵政快遞、廣播等自然壟斷行業，OECD 國家由于較早進行放松規制等市場改革，開放指數平均值高于主要新興市場和發展中國家30%以上，開放優勢突出。

第三，流通行業仍是服務業擴大開放的重點領域。

過去五年，受貿易保護主義抬頭、國家安全概念泛化等因素影響，不少國家錄音、電信等行業的開放政策有所收緊。而流通服務業作為全球產業鏈供應鏈運轉、貿易網絡連通的重要基礎，多數國家保持了原有相對較高的開放水平，且有10 多個國家批發零售、物流、郵政快遞等行業的開放指數進一步提高。在擴大流通服務業開放的過程中，各國除提高監管透明度外，還對不同行業采取了差異化的開放措施。其中，對批發零售、空運、物流貨物裝卸行業，通過放寬外資準入、降低競爭壁壘，使得開放指數得到提高；對郵政快遞、物流倉儲行業，則是通過降低競爭壁壘，促進了開放指數的提高。

第四，放寬服務業外資準入是新興市場和發展中國家促進開放的首要舉措。

OECD國家在外資準入方面的開放度普遍較高，放寬外資準入已不再是其擴大服務業開放的重點，僅少數OECD 國家關注放寬外資準入，如英國近年來放寬了部分服務行業外資股比限制。而主要新興市場和發展中國家則更加重視放寬外資準入對擴大服務業開放的作用，積極出臺開放措施，有效推動了服務業開放水平的提升。如中國、印度、巴西放寬了服務業資本和投資轉讓條件；中國、越南、印度尼西亞等國家放寬了保險、廣播、空運等行業外資股比限制；中國、越南放寬了部分服務行業外資安全審查要求。2022 年，主要新興市場和發展中國家服務業外資準入開放指數的平均值為32.1，比2018 年提高1%，與OECD 國家平均水平的差距也比2018 年縮小2 個百分點。

第五，服務業邊境內規則持續調整優化。

多數國家重視積極營造良好的營商環境，促進服務市場更有效的競爭。主要新興市場和發展中國家積極消除對外資企業的歧視性措施，如保障外資企業公平參與政府采購等，2022 年國民待遇開放指數的平均值為6.1，比2018 年提高2.2%。OECD國家整體更加注重提高監管透明度，提升幅度較主要新興市場和發展中國家高2.1%。

第六，服務業開放新規則應運而生。

隨著新一輪科技革命和產業變革的深入發展，近年來服務業數字化步伐明顯加快，疊加疫情推動服務貿易加快向線上遷移，跨境交付模式的服務貿易得到快速發展。目前，跨境交付模式占全球服務貿易總額的比重已上升到30%左右，成為僅次于商業存在的重要服務貿易模式，與此相適應的新的高標準經貿規則也應運而生。例如，美墨加協定、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定都對跨境服務貿易提出禁止當地存在的新規則，即任何締約方不得要求另一締約方的服務提供者在其領土內設立或維持代表處或任何形式的企業或成為居民，作為跨境提供服務的條件，與市場準入、國民待遇等核心規則具有同等效力。各國也在積極調整適應新規則，在以跨境交付為主要貿易模式的法律、會計、工程咨詢行業中，僅不到一半的評估國家未進行適應性調整。

中國服務業開放取得顯著成效

服務業是中國經濟的第一大產業，中國是位居全球第二的服務貿易大國，加快服務業開放已成為中國擴大高水平對外開放的重點領域。特別是自2018 年提出“制度型開放”以來，服務業開放水平明顯提升，開放力度全球領先，成為全球服務業開放的重要推動者。

第一，服務業開放步伐穩步向前、開放領域不斷拓寬。

過去5 年，中國積極推進服務業擴大開放，開放水平呈穩步上升趨勢。2022 年，中國服務業開放指數為62.3，比2018 年提高3%。疫情期間中國采取了多項臨時管控措施，但目前這些措施已經解除，不會成為未來中國服務業開放的障礙。如果不考慮上述因素的影響，2022 年中國服務業開放指數將達到66.3，比2018 年提高9.6%。

中國持續縮減外資準入負面清單，2021 年版的外資準入負面清單中涉及服務業的條目數為23條，比2018 年版減少9 條，對交通運輸倉儲和郵政業、水利環境和公共設施管理業、文化體育和娛樂業、金融業的外資準入限制明顯放寬，促進了這些服務行業開放水平的提升。

第二，服務業開放力度高于全球平均水平。

過去5 年，中國服務業開放指數提高了1.8，提升幅度比OECD 國家平均水平高2.3，比中國以外的11 個新興市場和發展中國家平均水平高1.7，特別是在外資準入和國民待遇方面更為突出。2018年—2022 年，中國22 個服務行業外資準入開放指數的平均值提高2.3，其他新興市場和發展中國家的平均水平僅提高0.1，而OECD 國家平均下降0.2；中國22 個服務行業的國民待遇開放指數的平均值提高2.5，而OECD 國家、其他新興市場和發展中國家平均分別下降0.4 和0.1。此外，過去5 年中國開放指數提高的服務行業有17 個，比其他新興市場和發展中國家平均水平多5 個，比OECD 國家平均水平多16 個。

第三，對標國際通行規則促進服務業開放水平提高。

《外商投資法》施行后中國服務行業開放指數的提高幅度資料來源：根據OECD 的STRI 數據庫計算整理得到

以新的《外商投資法》實施為標志，中國確立了新時代對外開放的基本法律制度框架。新的《外商投資法》于2020 年正式施行，取消了多項外商投資限制，促進了服務業外資準入的放寬。具體來看：一是不再限定“設立外資企業必須有利于中國國民經濟的發展”，所有行業都不再保留外資審查需產生凈經濟效益的要求；二是不再設立資本和投資轉讓條件，所有行業的相關限制取消；三是取消政府采購中對外資的歧視性措施，明確規定保障外資企業通過公平競爭參與政府采購活動。得益于《外商投資法》的施行，2020 年17 個服務行業的外資準入開放指數比上年提高2.9%—15.8%，21 個服務行業的國民待遇開放指數比上年提高25.2%—120%。綜合來看，21 個行業開放指數有不同程度的提升，其中電信業最為顯著，提升幅度達到13.1%。

與此同時，針對金融、運輸、工程咨詢等不同行業開放要求，出臺了一系列促進行業開放的政策措施，特別是通過放寬外資準入限制、放松人員流動限制、降低競爭壁壘等舉措，有效提升了各服務行業的開放水平。2018年—2022 年中國22 個服務行業開放指數均有不同程度提高，提高幅度在1—10 之間。

第四，部分服務行業監管透明度達到較高水平。

中國在擴大服務業開放的過程中，注重持續推進服務領域審批制度改革，促進了營商環境不斷改善，服務行業監管透明度明顯提升。具體來看，中國通過縮短企業開辦時長和簡化企業開辦程序等一系列措施，提高了服務業的監管透明度。同時，建筑、會計、郵政快遞、電信、計算機服務等行業陸續接受電子形式的執照申請，提升了這些行業企業經營的便利度。從疫情前的2019 年看，中國16 個服務行業的監管透明度開放指數超過了OECD國家平均水平。

第五，服務業擴大開放促進外商投資量增質升。

中國持續推進服務業開放，促進了越來越多外資企業來華投資興業。過去5 年，中國服務業實際使用外資金額總體保持了較快增長。2018年—2021 年，服務業實際使用外資金額年均增長14.4%。2022 年前11 個月服務業實際使用外資金額達到8426.1 億元，超過2020 年全年，比2018年全年高39%。同時，中國服務業使用外資結構不斷優化，高技術服務業實際利用外資金額占服務業的比重明顯提升，2022 年超過40%。

第六，服務業開放為世界帶來新機遇。

隨著中國服務業開放水平的提升，國內服務市場呈快速發展態勢，拉動了相關服務進口的增長，不僅促進了中國經濟高質量發展，也為世界各國提供了更多發展機遇。以新興服務貿易為例，2022 年中國保險、金融、電信計算機和信息服務進口總額達到4214.9 億元，比2018 年增長68.6%。其中，金融服務進口增長最快，比2018 年增長79.6%，保險、電信計算機和信息服務進口分別比2018 年增長78.7%和62.6%。

地方創新探索起到示范引領作用

服務業擴大開放綜合試點是中國聚焦服務領域推進高水平開放的主要平臺，目前已經形成1 個綜合示范區和10 個試點城市的布局。北京自2015 年成為全國首個服務業擴大開放綜合試點，2020 年升級為目前唯一的服務業擴大開放綜合示范區，在推進服務業開放制度創新等方面開展許多探索，為全國服務業開放起到了示范引領作用。

其一，北京持續推進服務業開放制度創新。

近年來，在國家一系列政策支持下，北京對標國際高水平經貿規則，聚焦金融、教育、醫療、文化旅游、數字經濟等重點領域先行先試，在擴大市場準入、暢通要素流動、促進貿易投資便利化等方面進行了諸多的制度創新探索。

在放寬外資準入方面，北京在特定園區放寬了部分增值電信業務的外資股比限制，取消了互聯網接入服務業務（僅限為用戶提供互聯網接入服務）、信息服務業務（僅限應用商店）的外資股比限制，向外資開放了國內互聯網虛擬專用網業務，還允許在特定園區外商投資音像制品制作業務，降低了電信、計算機服務、影視行業的外資準入門檻。

在促進人員流動方面，北京大力支持和鼓勵專業人員來京就業，對外籍人才出臺了多項便利措施。一是出臺外國人才在工作許可辦理、社會保障等方面的便利措施，發布《北京服務業擴大開放綜合試點“急需緊缺”外國人才認定辦法》等政策文件，明確互聯網信息、金融、租賃和商務服務業等重點領域高端人才的認定辦法，使得電信、保險、影視、會計等9 個行業的公司內部調動人員、獨立服務提供商可免于勞動力市場測試進入北京市場，便利了人員流動。二是發布《國家服務業擴大開放綜合示范區和中國（北京）自由貿易試驗區對境外人員開放職業資格考試目錄》，明確外籍人員可以參加注冊會計師、造價工程師等35 項職業資格考試，放寬了會計等專業服務領域的人員流動限制。三是發布《國家服務業擴大開放綜合示范區和中國（北京）自由貿易試驗區境外職業資格認可目錄》，對金融、會計等82 項境外職業資格予以認可，其境外從業經歷可視同境內從業經歷。對列入該目錄的境外職業資格的專業人才，放寬學歷、學位、年齡、工作經歷等限制，有效促進了人才自由流動。

其二，北京重點服務行業開放水平均有明顯提升。

課題組借鑒OECD 的STRI 的編制思路，形成了北京服務業開放指數的評估方法，并以電信、計算機服務、影視、商業銀行、保險、法律、空運、工程咨詢、建筑設計、會計10 個重點行業為例，對2019 年和2021 年的開放指數進行了評估。評估結果表明，得益于《外商投資法》的施行和北京先行先試的多項開放政策，2021 年北京10 個重點服務行業的開放指數相比于2019 年均有明顯提升，特別是會計行業，由于放開注冊會計師資格考試對國籍的限制，開放指數提升幅度達188.3%，保險、法律、商業銀行及空運行業提升幅度超過10%，其他5 個行業提升幅度在7%—10%之間。

其三，北京部分服務行業擴大開放相對于全國和全球均有明顯進展。

2021 年，北京電信、計算機服務等10 個重點行業的開放指數不僅比全國有不同程度的提高，更重要的是，部分行業的全球排名也有了明顯上升。

北京會計行業的開放指數及全球排名相比于全國有很大進步。北京允許境外人員參加注冊會計師資格考試，使會計行業開放指數大幅提高，比全國提高近2 倍，相比于全國在全球的排名也隨之提升25 位，超過OECD 國家平均水平。

北京建筑設計、工程咨詢、計算機服務行業的開放指數相比于全國有所提高，全球排名有較大幅度的進步。北京推動人員流動便利化的政策措施，使得3 個行業的人員流動開放指數提高，且放寬計算機服務部分業務的外資股比限制，使計算機服務行業的外資準入開放指數有所提升。由于中國這3個行業開放指數的全球排名相對較高，與發達國家的差距較小，北京開放指數的提升導致其全球排名明顯上升。

北京影視、電信行業的開放指數相比于全國顯著提高，但全球排名進步不大。北京影視行業允許外商投資音像制品制作業務，電信行業放寬部分業務外資股比限制，加上人員流動便利化的政策，使得影視和電信行業外資準入限制放寬、人員流動限制減少，整體開放指數明顯提高，開放指數提高使北京電信業全球排名進步2 位，影視業全球排名進步1 位。

其四，北京服務業加快開放為全國高水平開放提供新平臺。

北京重點服務行業開放指數的提升，提高了對外資的吸引力，也促進了全國更有效地吸引和使用外資。2022 年，北京科學研究和技術服務業實際使用外商直接投資69.8 億美元，比2018 年增長1.8 倍；信息傳輸、軟件和信息技術服務業實際使用外商直接投資39.4 億美元，占全國的16.6%。同時，北京服務業擴大開放取得了一系列具有全國意義的標志性成果。如2021 年安聯保險資產管理有限公司成為中國首家獲批開業的外商獨資保險資管公司，2023 年渣打證券（中國）有限公司成為中國首家外商獨資證券公司。這展現了中國良好的投資環境、開放的姿態和廣闊的市場，促進了更多外資企業布局和拓展中國市場。

其五，“北京經驗”對全國擴大服務業開放具有示范效應。

北京以“產業開放+園區開放”為抓手，圍繞重點領域全產業鏈，積極探索了一批基礎性、牽引性的開放舉措，成為全國擴大高水平開放的樣板，取得的經驗在全國進行了復制推廣，為國家構建開放型經濟新體制探索了新路徑，也為其他地方完善服務業開放發展的體制機制提供了經驗借鑒。截至目前，北京已經形成4 批26 項最佳實踐案例和多項政策經驗，涉及產業開放、新興業態培育、體制機制改革、貿易投資自由化便利化等領域。