以法治環境、信用環境為重點進一步優化錦州營商環境

李艷 張可

〔內容提要〕本文從公平正義的法治環境、誠實守信的信用環境建設之于優化營商環境的重大意義入手，結合實際分析了錦州市營商環境建設在服務效能、行政執法規范化程度、法治信用體系建設等方面存在的問題，并提出針對性的對策建議以助推錦州市營商環境進一步優化。

〔關鍵詞〕營商環境；法治環境；信用環境；對策建議

一、法治環境、信用環境建設之于優化營商環境的重大意義

（一）公平正義的法治環境是優化營商環境的“基石”

在新時代的大環境下，中國經濟已從高速發展階段轉向高質量發展階段。為適應時代發展，我們要不斷改善基礎設施、優化資源、提供優惠政策，更要在體制機制改革、營商環境進一步優化、市場主體活力進一步激發等方面進行深層次創新，推動經濟高質量發展，尤其要注重制度、法律等軟環境對經濟的支撐、保障和促進作用。

《優化營商環境條例》于2020年1月1日正式施行，標志著我國迎來在法治思維與法治模式下，推動優化營商環境的新時期。為了創造一流的營商環境，我們需要把政府、企業、社會活動全面納入法治軌道，讓公平正義、依法行政、規則意識等成為市場經濟的亮點，保障和服務于市場主體的健康發展。對各類市場主體的行為，以法治規范政府與市場的邊界。只有尊重市場經濟運行和發展規律，在法治框架內以市場為導向，調整好各類市場主體之間的利益關系，才能讓市場更好地發揮“有形之手”的力量，在資源配置中起決定性作用，才能為各類市場主體用法治方式架起“防護網”，讓營商環境更有溫度，讓企業經營更安心。

（二）誠實守信的信用環境是優化營商環境的“助推器”

一直以來，誠信原則都被稱為帝王條款，其地位甚至高于平等原則與自愿原則。信用體制與運作系統的建立與完善，是社會主義市場經濟成熟的重要標志，也是企業營商環境的重要保證。從長遠來看，信用本身就是生產力。如果企業具有良好的信用，各市場主體之間有充分的信任，可以降低經濟交往成本及政府監管企業的成本，改善企業的發展環境，提高政府與企業競爭力，從而促進經濟發展和改善民生。市場主體重信守諾，形成良好的信用鏈條，是良好營商環境的基礎條件。

二、錦州市法治環境、信用環境建設存在的問題

錦州市將建成遼西中心城市作為“十四五”時期經濟社會發展核心目標，而遼西中心首先必須是經濟中心。近年來錦州市在優化營商環境方面做了大量工作，取得了一定成效。2022年錦州市緊緊圍繞建成遼西中心城市的核心目標和高質量發展的鮮明主題，在春節后的首個工作日就召開了全市“環境建設年”動員部署大會，全面拉開了“環境建設年”的序幕，旗幟鮮明地向全社會傳遞出錦州市委、市政府打造更優營商環境的堅定決心。2023年5月4日，錦州市召開全市優化營商環境大會。會議解讀了《錦州市2023年營商環境質量提升行動實施方案》，指出要通過強力整治、綜合整治，打一場優化營商環境“革命性”攻堅戰，奮力打造東北最優營商環境，為實現全面振興新突破提供有力保障，表達了打造營商環境“升級版”的信心和決心。問題是行動的導向。對標省委所提出的建設辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居的營商環境需求，錦州市仍存在一定的差距。

（一）服務效能有待提高

經過多年的放管服改革，審批事項過于復雜的狀況確實得到了明顯的改善。尤其錦州市依托智慧城市建設，智慧政務發展迅速，“一網通辦”工作穩步推進。但仍有企業反映在觸碰到部門核心利益時，個別部門對這些事項以及企業生產經營的很多事項仍有較多干涉，并且這些重要事項審批權并沒有做到完全下放。對于個別復雜工程類項目，還存在政府采購招投標、施工圖審查、規劃設計權力相對集中、工作效率低等重點問題。

同時，政府重審批輕監管的現象未得到根本改變。伴隨著政府兩大清單制度的實施，市場準入環境變得越來越寬松。隨之而來的是，政府對市場監管的要求也越來越高。但在日常工作中，一些部門雖然將審批事項取消或簡化了，但缺乏后續對市場主體的監管，很容易使市場秩序陷入混亂。

（二）行政執法規范化程度有待加強

優化營商環境，規范或精準行政執法很關鍵。由于行政執法面廣量大，所以長期性、經常性、規范性執法尤為重要，也是優化營商環境的重點和難點。隨著政府職能的轉變，政府部門的行政執法與水平也隨之提高。但值得注意的是，執法過程還存在諸多問題，大部分破壞營商環境的行為都集中在監管領域。

目前行政執法不規范的行為主要表現在，有的行政機關存在隨意執法現象，在執法過程中忽視行政程序，對行政流程不熟悉，缺乏行政步驟，行政順序混亂；個別行政部門無視行政相對人知情權、申訴權和辯護權，剝奪或變相限制行政相對人行使相關權利；一些行政部門缺乏證據意識，不注意使用行政執法記錄儀，不注意證據的收集和保管，在收集證據時不審核證據是否符合法定形式等。除此之外，行政執法還存在執法不嚴，標準不一，人情執法、暴力執法的問題，讓社會對政府公信力產生了質疑。比如，錦州市自2022年以來查處了數起執法人員利用職權幫助企業非法牟利、變相吃拿卡要、在執法過程中選擇性執法案件，這些案件對錦州市營商環境造成了嚴重不良影響。同時，暴露出個別黨員干部政商觀念不清、紀法觀念淡薄等問題，侵害了市場主體的合法權益，損害了黨和政府形象，必須嚴肅查處、以儆效尤。

（三）法治信用體系建設仍需完善

建設親清政商關系，關鍵在于思想觀念的轉變。遼寧是一個東北老工業基地，有著長期以來實施計劃經濟的歷史。改革開放以后，我國開始實行市場經濟體制改革，但是遼寧退出計劃經濟，實行市場經濟步伐緩慢，在思想觀念、運行機制等方面還存在路徑依賴。因此，政府干預經濟運行的現象時有發生。錦州作為老工業基地，同樣也存在類似問題。少數政府機關服務意識不強，依然是“管理”而不是“服務”的思想，思考模式相對落后，人情關系較為嚴重，忽視法治在營商環境中重要作用。

信用環境與法治環境密切相關，兩者相互聯系，相互促進。在營商環境中，政府的信用主要表現在招商工作中。在項目招商中，一些縣區政府考慮到經濟指標的壓力，對于有可能得到的項目，超過當地政府預期地為企業提供條件。而在項目落地之后，由于有意或者無意地逃脫兌現承諾，給企業留下了不誠信的印象甚至引發糾紛。個別地區還存在著“新官不理舊賬”的現象，既然“賬”是政府與企業、群眾之間的契約，是政府對企業和群眾的承諾，那么政府就必須履行。不能因為領導的更換而中止，不能因為政府的換屆而失效，否則會讓民眾無所適從。

三、加強法治建設、信用建設，進一步優化錦州市營商環境的路徑探索

（一）提高服務效能，增強實效性

行政審批是政府提升營商環境的重點，新技術賦能行政審批數字化的實踐已隨著“放管服”改革全面展開。但是，對標智慧政務、數字政府的要求，仍存在著較大的提升空間。所以，在數字政府的建設過程中，政府要對行政審批的效率進行優化。首先，要構建一個系統完整的行政審批體系。也就是說，要梳理各個部門所具備的行政審批權限，并根據我國中央政府的要求進行整理與清理。其次，要通過相關制度規范對各部門行政審批的時限進行梳理，從而達到有據可依。充分發揮錦州市在大數據應用方面的優勢，推動政府平臺和信息渠道的轉型升級，進一步提高“一網通辦”水平。必須繼續推動決策、執行、監管等政府權力全鏈條全流程的下放，尤其是觸及核心利益的權力下放。充分發揮錦州市智慧城市建設的基礎和優勢，實現政務、旅游、民生、產業的全覆蓋。積極推動人工智能、云計算、區塊鏈技術與社會治理、公共服務的深度融合，實現公共服務的精準供給，提高企業與社會體驗感。對權責清單進行深入的規范，對電子營業執照管理進行系統的優化，以及電子登記的改革。推進錦州通進一步提檔升級，擴大應用面，涉及企業、群眾的所有高頻事務都應盡可能地上網，形成錦州政務服務“秒批”品牌。

通過對部分的商會調研，發現一些企業對政府的惠企政策了解較少，一些企業甚至不知道行業部門存在扶持政策。因此，建議地方政府繼續在數據共享和互聯互通的基礎上，通過數字政府的建設來增強政策的透明度。首先，應及時上網或錄入各級政府部門的涉企政策，能夠讓廣大企業和社會公眾及時知曉相關政策。其次，政策宣傳要及時到位。不少地方政府出臺了相關政策，但缺乏政策宣傳，企業家們對政策了解得比較少，這是主要原因。建議政府部門在加大政策宣傳力度的同時，創新宣傳方式，可通過多種形式對政策進行推廣宣傳，如各類政務APP、部門微信公眾號、快手平臺的政務媒體公眾賬號等。

（二）規范行政執法，注重效力性

1.規范行政處罰裁量權

運用法治手段優化營商環境是市場監管部門的積極舉措，其中一項主要內容就是規范行政處罰自由裁量權，細化裁量基準。按照法律、法規、規章的立改廢情況和執法實踐動態，及時調整各執法部門制定公布的包容免罰清單。完善行政處罰自由裁量權的基準體系，根據不同違法行為的事實、性質、情節和造成社會危害的程度等因素，細化行政處罰自由裁量權的范圍、類型、范圍和其他公共因素，以確保處罰等級相同，對類似事項實現統一標準處罰。對違法行為處罰明確，有利于為市場主體營造更加公開透明、可預期的營商環境，從法律、行政法規、部委規章、地方規章到規章行政處罰自由裁量權等方面，實現市場監管的全面覆蓋。一方面，使執法行為有章可循，為執法人員提供更清晰、更具體的規范。另一方面，也將積極限制和監督行政處罰自由裁量權的市場監管和行政處罰自由裁量權的發揮。更重要的是，為各類市場主體投資創業提供強有力的制度保障，讓法治在營商環境建設中發揮引領和規范作用。推行行政執法清單制度，對不同違法行為分類施策，為企業發展打造包容有序、充滿活力的發展環境。清單制度將有效提高執法的公平性和準確性，實現同類案件由“一把尺子量到底”進行規制，大大減少企業對同類案件處罰標準不同的擔憂，為各類市場主體創造公平競爭的環境。

2.創新行政執法方式

深入推行行政執法“三項制度”，即行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，重點關注企業檢查中存在的較高頻率、隨意檢查、反復檢查等問題。加強對交通運輸，文化旅游，城市管理，市場監督，農業農村等關系人民切身利益的重點領域的監管。發揮綜合行政執法職能優勢，堅持法治引領，創新執法理念，推行包容審慎柔性執法，努力打造有精度、有溫度、有深度的市場監管執法環境。把執法監督融入日常執法活動，使專項整治活動和日常執法監督工作“一手抓，兩過硬”，促進行政執法規范合法。使非強制性行政執法成為行政執法單位改進執法工作、提升執法水平、優化營商環境的新的著力點和突破口。

（三）完善法治信用體系，突出保障性

1.堅持依法決策

在我國的誠信制度下，政務信用是“第一信用”，是整個社會信用建設的支柱?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020-2025年）》指出：“各級政府必須堅持依法行政，恪守法定職責必須為、法無授權不可為，把政府活動全面納入法治軌道?！睕Q策是行政管理的起點，直接體現各級黨委、政府治理水平的高低。隨著我國經濟社會的快速發展，社會利益更加多元化，社會情緒更加復雜，決策中要妥善處理各方利益訴求的困難明顯加大，所以各級黨委、政府決策不管是做蛋糕還是分蛋糕，都必須做到依法決策、科學決策、民主決策。要在法律層面、制度層面對行政決策的科學性、民主性和規范性予以約束。尤其與市場相關的重大行政決策必須嚴格遵守法定決策程序。依照法定程序做出的重大行政決策，不能隨意改變或停止實施，如果在政策執行過程中出現某些重大問題或因不可抗力需要做出重大調整的，也要履行相應的法定程序，真正保證政策的連續性和穩定性。

2.完善政務公開

以“公開”為基本原則，在文件法定密級規定以內，保證“公開是常態，不公開是例外”，不斷地完善政府信息的公開制度。圍繞企業關心關注的熱點問題，明確信息公開清單，細化工作機制和公開流程等內容。制定可操作的政務公開目錄，形成規范便民、運轉高效的政務公開工作體系，強化公開實效。梳理公布服務事項，依托省一體化政務服務平臺，對照省、市事項清單，梳理公布錦州市公共服務事項清單，方便辦事企業和群眾查詢有關信息。在完善新聞發布會、廣播電視、報刊等傳統渠道的基礎上，推動政府門戶網站、移動平臺等新媒體發展，實現政務行為源頭可溯、過程可查、效果可評、責任可追。

3.落實責任追究

充分發揮“全民監督”優勢，在推出錦州市營商環境問題綜合受理平臺基礎上，廣泛發動企業、群眾通過微信掃描二維碼，登錄錦州政務服務網首頁、登錄錦州通APP營商投訴專欄等多種方式反映營商環境建設各方面的問題線索、意見建議。嚴肅查處各項惠企政策落實中的“無為”和“梗阻”問題，不斷豐富問題反饋的角度和范圍。

完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，對損害營商環境行為的違紀違法案件實行既嚴肅追究當事人責任，又追究相關黨組織、單位（部門）和黨員領導干部的主體責任、監督責任和領導責任；特別是從行政、市場、職業和社會等方面加強對官員失信行為的約束和處罰，將嚴重失信主體列為重點監管對象，依法懲治，以儆效尤，使失信行為無所遁形。

隨著國家信用體系建設在各個領域的推廣應用，企業信用將和個人信用一樣被廣泛應用、普及和重視。圍繞“政府重公信、企業講誠信、社會同守信、司法護誠信、個人守誠信”誠信建設目標，有序推進誠信體制機制建設。比如，在2023年節假日期間，錦州市文化和旅游市場供需兩端迎來全面復蘇，特別是消費需求加速釋放。各景區接待游客158萬人次，取得了良好的社會效益及經濟效益。但也存在一些商家“欺客、宰客”、價格不合理飛漲、出租車拒載、亂要價等亂象，嚴重影響了當地的營商環境聲譽。要營造良好的營商環境，需要政府主導，也需要企業和社會形成合力。對于這些行為，要依法監管、依法打擊，將政府、企業與個人失信行為納入失信被執行人名單管理，構建“守信人一路綠燈，失信人寸步難行”的懲戒大格局。

（作者單位：1.中共錦州市委黨校；2.沈陽工程學院馬克思主義學院）