都市圈：中國城市化的“下半場”

周偉林

城市化下半場正在開啟

中國的城市發展史很有特點。古代城市的存在雖然時間漫長，形式卻相對簡單。傅衣凌將明清時代的城市經濟區分為兩種類型，“開封型城市”和“蘇杭型城市”。前者是典型的亞洲的消費城市，又是封建地租的集中地，工商業是地主的附庸，是為城市的地主服務的；后者雖然也是封建地租的集中地，但工商業的比重較大，并且是面向全國的，另外還有不少與工商業生產直接相關的新興市鎮，如盛澤、濮院、楓涇等。工商業發展是導致蘇杭型城市和新興市鎮形成和發展的主要因素。[1]趙岡則把中國城市分為政治意義很強烈的“城郡”（指行政區劃的治所）和基于經濟因素而自然形成的“市鎮”，認為中國歷史上的城市和市鎮兩者的性質不同，發展的過程也相異，強調宋代以后“大中城郡的發展完全停頓，城市化的新方向轉到市鎮”。近代開埠以后，沿海、沿江、沿鐵路的城市得到了較快的發展。新中國成立后，工業化及三線建設帶動了中西部城市的崛起。而最近幾十年，隨著改革開放，國家城市體系的成長與重構是前所未有的，尤其是區域中心城市和全球城市的塑造，以及眾多新開發區、老工業城市的嬗變。[2]

自上世紀80年代以來，在工業化、全球化、市場化的推進下，中國經濟持續增長，城市化的速度和規模實屬罕見。中國政府“置身事內”，釋放市場活力，積極地引進技術和支持創新，經濟社會結構變化顯著：人均GDP從1978年156美元升至2020年1.11萬美元；常住人口城鎮化率1949年是10.64%，1978年是17%～18%，2020年達到63.89%（其中戶籍人口城鎮化率45.4%）；城市數量1949年132個，1978年193個，2020年685個；中國的大城市是世界上最多的，有105個城區人口超百萬的城市，其中城區人口超千萬的城市7個（歐洲40多個國家中人口超過1000萬的國家也只有十來個）；城市用地規模擴大，1981年城市占地面積7438平方公里，2017年56225平方公里（增加7.6倍）。

最近幾十年，隨著改革開放，國家城市體系的成長與重構是前所未有的，尤其是區域中心城市和全球城市的塑造，以及眾多新開發區、老工業城市的嬗變。

經濟學家一般從兩個方面來論述城市化對經濟增長的貢獻：城鄉生產力水平的差異和城市中更快生產率的變化。在早期發展的幾十年中，由于農村人口比例很大，從農村到城市就業的轉變對經濟增長貢獻巨大。隨著城市的擴大，城市中更快生產率的變化這一方面開始占據主導地位，因為它在集聚效應和規模經濟的基礎上運行。[3]

與此相伴的問題也非常突出：經濟增長的三駕馬車，過度地依賴出口導向和投資驅動；粗放式增長弊端盡顯——環境惡化，交通擁堵，開發區閑置，房價高企（據央行2019年調查，房產占家庭總資產的70%，金融資產占總資產的20%）；地方政府競爭加劇了市場分割，土地財政難以為繼，地方債務頻頻暴雷；收入差距過大，公共服務苦樂不均，戶籍、土地等二元制度嚴重束縛手腳……

中國已經進入“城市化下半場”，乃因上半場能夠享用的紅利已急速遞減，困難凸顯，亟須通過增加動能、變軌換道來解決一系列嚴峻的挑戰。

中國已經進入“城市化下半場”

本文認為，中國已經進入“城市化下半場”，乃因上半場能夠享用的紅利已急速遞減，困難凸顯，亟須通過增加動能、變軌換道來解決一系列嚴峻的挑戰?！跋掳雸觥辈荒茉僮叽址攀降缆?，是從增量步入“存量主導”“創新驅動”和“高質量發展”，意味著在許多領域內都將發生分化和重組，如區域、市場、人口、收入、行業之間及行業內，傳統產業的衰落和新興產業的崛起會愈演愈烈，新舊動能的轉換，此消彼長，優勝劣汰。因此我們需要厘清：未來有怎樣的增長速度和發展空間？環境資源約束、制度安排有哪些變化？城市化率可能的極值（低中高）是多少？城市人口預測的依據是什么？土地財政之后，城市增長路徑有何不同？城市發展的投融資模式有何新的路徑？在建設了大量物理性城市空間后，數字化將產生怎樣的效應？數字化會怎樣影響區域、城鄉、政治、經濟、社會、生態、治理的方方面面？為解決收入分配、就業、教育、醫療、托育、養老、住房等難題，要素配置的邏輯將有怎樣的調整？如何從多樣性、復雜性、不確定性思考城市可持續發展？現實中往往存在“行政區經濟”和“市場經濟區”的矛盾，城市發展動力根本上是源于市場還是政府？抑或是兩者合理的協調？

2022年中國城市化率已突破65%，重視城市化的質量刻不容緩。而破解城市化的改革難題，現行的土地和戶籍管理制度、財政體制、官員考核體制困境等是繞不開的障礙。進一步地，城市化的動力怎樣持續？城市化動力來自市場的決定性作用和政府的規劃、治理功能，并由兩者協整產生的合力。這需要創新政府激勵機制的設計和考核，區別不同地區的情況和發展條件，實行多元的發展戰略，鼓勵各城市-區域發揮集聚效應，促進區域平衡，推動制度創新和增加公共服務，在推進方式上實行市場、政府與社會力量的結合。

中國的基本國情（巨大的規模體量、緊張的人地關系，顯著的區域差異，特有的二元結構，悠久的農業文明，壓縮的發展進程）決定了必須走中國特色城市化道路。要優化各層次空間格局，推動構建以中心城市[4]、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。

尚處于生長發育中的中國都市圈

2019年2月，國家發改委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，標志著都市圈時代正式來臨。2022年3月，國家發改委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，提出健全城市群一體化發展機制，培育發展現代化都市圈。自2021年起，已有南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢7個都市圈發展規劃相繼獲得國家發改委批復，上升為國家層面的規劃。這些都市圈中心城市均為直轄市或省會城市，且都是萬億GDP城市。中心城市帶動周邊中小城市共同形成都市圈發展的態勢也變得越來越重要。多個相鄰的都市圈又組成了城市群?？梢灶A見，國家層面批復的都市圈還將進一步擴容，通過其示范和帶動，促進區域的協調發展。

中國的基本國情（巨大的規模體量、緊張的人地關系，顯著的區域差異，特有的二元結構，悠久的農業文明，壓縮的發展進程）決定了必須走中國特色城市化道路。

中國已有7個都市圈上升為國家層面的規劃

都市圈是以一個中心城市為核心逐漸“長大”的過程，通過把周邊的中小城市連接起來，形成一體化的發展態勢。其特點是圈內城市之間存在密切互動關系，不同城市形成一個有機整體，整體的作用大于個體之和。中國的直轄市、中心城市甚至很多地級市，嚴格說來已經是一個包括了十幾、二十幾個在歐美日概念里的城市的一個都市圈的范圍。在中國，都市圈往往以一個經濟較發達且有較強輻射功能的大城市或特大城市為核心，由周邊與其有密切聯系的中小城市和小城鎮為主體組成的位置相近、功能互補、相互依存的具有圈層式地域結構特征的地域空間組織。

城市發展有一個大致的規律，就是歷史上不論交通工具怎樣變化，大城市的半徑一般相當于人們在一個小時內所能達到的距離。例如，古羅馬時人口有100萬，以步行作為主要的出行方式，所以城市的半徑為4公里。19世紀的倫敦，行路依靠公共馬車和有軌馬車，城市半徑為8公里；到了20世紀，當人們利用市郊鐵路、地鐵和公共汽車做交通工具時，城市半徑擴展為25公里。而現代發達國家的主要城市，小汽車使用相當普遍，城市半徑大大增加，有的已達到了50公里。目前，我國超大、特大城市的通勤半徑多半為30～40公里，比如北京市的通勤半徑超過了40公里。雖然所謂“1小時通勤圈”的范圍比較合適，實際上超大、特大城市也存在極限通勤情況，而極限通勤更能展現城市中心地區與外圍通勤地域的經濟社會聯系。上海、北京極限通勤的平均時間超過了90分鐘，武漢、成都、杭州等城市也都超過了70分鐘。

還有用“1小時交通圈”來定義都市圈的?！?小時交通圈”是指以核心城市的城區邊緣為起點，以高速公路、高速鐵路與普通鐵路、城際軌道、市郊鐵路為主要交通方式的1小時交通可達范圍所覆蓋的區域。超大、特大城市為核心的都市圈劃定主要核心城市周邊半徑為100～150公里，其他都市圈的半徑為60～100公里。在國家政策層面，《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》指出，“都市圈是城市群內部以超大、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態”，明確都市圈構建主要是針對超大、特大城市，部分城區常住人口未達到500萬但輻射帶動功能強的大城市（通常指中心城區300萬～500萬人的Ⅰ型大城市或中心城區200萬～300萬人口的Ⅱ型大城市）也會納入。

在中國，都市圈往往以一個經濟較發達且有較強輻射功能的大城市或特大城市為核心，由周邊與其有密切聯系的中小城市和小城鎮為主體組成的位置相近、功能互補、相互依存的具有圈層式地域結構特征的地域空間組織。

在中國，沿海省份有兩個大城市的，往往一個是省會，它是政治文化中心，另外一個大多是港口城市。而中西部省份則主要靠做大省會來建設以省為單位的都市圈，以中心城市帶動、輻射外圍城市一起發展，它可以在人口和經濟高度集中的同時，形成都市圈發展的引領狀態。今天中西部就出現了一批都市圈，如烏魯木齊、西安、成都、重慶、昆明、武漢、鄭州、合肥等。有研究表明，高鐵網絡的建設讓省會城市的經濟腹地從50公里級別躍遷至200～300公里級別，有助于提升省域整體的公共服務水平，但同時也減弱了都市圈內人口規模較小城市的商業與服務業的吸引力。當省會城市的商業有效服務半徑擴大到300公里級別以上時，省會城市的服務人口迅速擴大到千萬級別，此時省會城市的發展優勢才凸顯出來。

規模經濟與分工深化的交響

近年來人口流動的重點已從原來由農村到城市，轉向由小城市或者中西部、東北的城市到沿海地區都市圈以及內地的一些省會城市為主的新的都市圈。從交易的經驗來看,本縣人的交易在縣城完成，不同縣之間的交易在地級市完成，不同的省之間或者更高層次、更大范圍的交易是在區域中心或者省會這種大城市完成的，不同國家之間的交易則是在世界主要的經濟中心大城市完成的，其中內在依據是從交易的效率出發的。[5]由此可見，大城市具有明顯的集聚效應。比如上海學鋼琴的人多達數十萬，有如此廣泛的群眾基礎，任何一位世界著名鋼琴演奏家來這個城市辦音樂會，都不愁沒有市場和聽眾，而在一個縣城里面顯然不可能形成這等規模的群體。

不難發現，人員、資金、技術、土地等生產要素的結構性變化構成了經濟增長的重要驅動力：人口流動和遷徙，資金流向，技術創新和產業布局。城市化所形成的空間結構和功能的完善，往往與經濟增長是明顯的并行過程。

在新的發展階段，通過統一市場建設發揮規模經濟效應變得越來越重要。制造業內部，產業的規?；屖巩a業鏈上下游企業在空間上集聚，同時，服務業和制造業之間也出現深度融合的趨勢。2019年初在上海臨港的特斯拉工廠動工奠基，至當年底，一年之內第一臺model 3便下線交付客戶。如今這家超級工廠，生產了全球一半的特斯拉。新能源整車廠的鏈條效應，在臨港聚集了寧德時代、福耀玻璃、藍思科技、長楹精密等上百家汽車產業鏈相關企業，生長出一個千億級新能源汽車產業集群。而特斯拉中國工廠的供應鏈本土化率很快達到了95%，帶動了國內一大批電動車上下游產業鏈、供應鏈企業的發展。

最早為城市體系提出直觀解釋的克里斯塔勒發現，城市或者城鎮都是為周邊人口所組成的市場區域提供商品和服務的“中心地”，城市居民數量越多，中心地所服務的市場區域也就越大。[6]至今，全球范圍內的貿易與交換越來越傾向于發生在大城市之間，這意味著區域間及國際貿易將會被大城市間的貿易所取代。因此，城市被看成是為高度生產多樣化的經濟主體提供交易的空間機制，而這些主體是技術和社會創新的源泉。城市經濟學家普遍認為，規模報酬遞增是促使城市形成和發展最重要的原因。

城市化所形成的空間結構和功能的完善，往往與經濟增長是明顯的并行過程。

區域市場的一體化進程及其對城市經濟發展的影響，一段時間以來使得研究者和政府官員對城市空間經濟問題抱有濃厚的興趣。新經濟地理學的研究從微觀到宏觀可以劃分為三個層面：產業的地方化，城市和城市體系，以及國際貿易和分工。無論是哪個層次，對集聚經濟的解釋都成了最為核心的內容。它試圖回答城市經濟學中一系列最為本質的問題，比如：為什么會出現城市？如何理解城市出現背后的集聚力和分散力？城市之間的分工是怎樣形成的？為什么我們觀察到在城市的等級和規模之間存在著密切的聯系？如何來理解城市體系的增長？一個單中心城市為何會出現第二個就業中心？等等。剔除掉問題的特殊性，城市中的經濟集聚和城市的構型，都可以被看成是兩種相反的作用力即集聚力和分散力達到均衡后的結果。此外，主要有兩種認識城市集聚的研究途徑，一類研究把城市主要看成是地方政府、城市發展戰略的制定者或土地開發者之間經濟活動所帶來的產物；另一派的觀點則更為強調大量分散的經濟主體（如企業家、工人和消費者）因為在較小的空間范圍內開展分工從而獲益，所以它們有充分的動力在城市內集聚。[7]

由大約40個全球城市組成的城市網絡，構成了今天世界上跨國界經濟活動的主要組織框架

目前全球有近500個城市區域（有100多個在中國），每個區域人口超過100萬，同時人口超過1000萬的城市區域數量不斷上升。流行的新區域主義，一方面關注區域生產、區域創新體系（如硅谷）、特定區域資產的重要性以及區域危機治理、區域經濟競爭力和推動力量等；另一方面，關注“區域化的城市”：在全球結構化的資本、勞動力和信息流動中，各城市中心不斷膨脹，圍繞一個或多個區域中心樞紐形成網絡，互相聯系起來。

城市社會學家沙森指出，由大約40個全球城市組成的城市網絡，構成了今天世界上跨國界經濟活動的主要組織框架，其主要特征是既具有高度的地理上的分散和流動性，又具有顯著的地域集中傾向。集中對于分散化的經濟活動的管理和服務是必不可少的。她認為看一個城市是不是全球城市，首先是要評估該城市究竟包含和創造了什么類型的“全球化循環回路”，“全球城市是日益增長的特定經濟活動的全球循環回路的戰略性樞紐”。[8]

全球化經濟的增長和互聯網的發展，以及兩者之間的互動，深刻地改變著城市及區域的位置價值和地位狀況，造成了新的地理中心化與邊緣化。

全球化經濟的增長和互聯網的發展，以及兩者之間的互動，深刻地改變著城市及區域的位置價值和地位狀況，造成了新的地理中心化與邊緣化。我們正在目睹一些新的跨國界區域中心的形成，它們作為集聚大量商務活動的網絡節點，一方面與全球經濟交易活動（金融、服務貿易與投資）相連接，另一方面向腹地市場延伸。當然，重要的是我們要理解有哪些與全球信息經濟有關的活動已經在這些城市里發生？那里有些什么樣的公司（無論是外資還是內資）？集聚了什么樣的一類人在活動？又有什么樣的市場交易和創新在進行？在哪些方面對區域乃至全球經濟產生了影響力？

國家治理的多重和深層挑戰

城市并非天然是交易效率最佳的產物。由于城市嵌入于行政區內，若分割市場的行政體制作用強大，如堡壘般的城市間的交易便難以順暢進行，城市內的產業因此也無法借助規模經濟而深化分工。都市圈非勢力圈，本質上是市場圈。不同行政區一體化成功的前提是市場力量所需，小至城市間和省際間，大到歐盟那樣的國家間。推動都市圈發展建設主要有三大力量，分別來自市場層面、政府層面、社會層面。隨著市場力量發展，都市圈向政府治理提出了更高的要求，比如跨市域大型基礎設施建設、產業合作、營商環境標準統一、公共服務均等化等。相對于熟門熟路的政府“管理”而言，“治理”參與的主體更多，要平衡的關系更多，要解決的問題也更加系統而復雜，背后所需知識體系跨界且專業。

每個都市圈運行的構架、性能、績效千差萬別，它們的基因和發生學、歷史文化、市民構成、經濟結構、國家使命皆不相同，遇到問題如何處理也各有一套。

隨著市場力量發展，都市圈向政府治理提出了更高的要求，比如跨市域大型基礎設施建設、產業合作、營商環境標準統一、公共服務均等化等。

法國巴黎的新城拉德芳斯用了20年的時間發展起來

廣東將珠三角城市群劃分為廣佛肇、深莞惠、珠中江3個都市圈，而長江三角洲城市群內部更是有6個都市圈，分別是上海都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、蘇錫常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈。其中，“跨界”突破的有南京都市圈、徐州都市圈、上海都市圈?？缡〖壭姓吔绲亩际腥Φ囊惑w化發展，包含了市場一體化、政策一體化和公共服務、社會保障一體化。

江蘇三大都市圈中，蘇錫常較成熟，南京都市圈尚在加速形成，徐州都市圈還是概念，處于萌芽狀態。其中，南京都市圈和徐州都市圈都是跨界的。南京都市圈由江蘇、安徽共建，以江蘇省南京市為中心、聯合周邊城市共同組成，涉及南京、鎮江、揚州、淮安、蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城等市（區），總面積6.6萬平方公里，常住人口3500萬。徐州都市圈位于四省交界地帶，安徽省支持宿州市、淮北市深度融入徐州都市圈,以推動省際毗鄰地區探索一體化協同發展機制。宿州、淮北融入徐州都市圈，在歷史文化、地理區位和物流方面均有一定的基礎，但也面臨諸多挑戰：首先是行政管理的壁壘，各地政策制度的差異是一條長期形成的鴻溝；彼此間只有較少的通勤客流，在交通、產業、公共服務等領域，區域如何完善互聯互通，實現緊密的分工合作并走向一體化困難不少；徐州本身的輻射力還有較大提升空間。

至于上海都市圈，結構上可以分為兩層，第一層限于市域，第二層范圍較大，上海、江蘇、浙江出臺《上海大都市圈空間協同規劃》，覆蓋了上海、蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山、湖州，陸域面積4.9萬平方公里。以前上海主要以中心城市與周邊城市、區縣發生經濟往來，屬于一種中心城“單干”的模式?！?個中心城+5個新城”建設，意在解決如何既發展中心城又發展郊區的問題。中心城的任務是建設國家“國際經濟、金融、貿易、航運、科創中心”。五個新城，除了產業上各具特色，分布也比較均衡，有利于構建多中心城市的格局。嘉定是有名的汽車城，制造業比較強；南匯有臨港新城，浦東自貿區主要在此，包括臨港新片區、浦東國際機場、保稅區等（臨港突出的產業是大型裝備制造業，如特斯拉、國產大飛機C919等，還有大量的港口物流等）；松江的大學城已具規模，而且松江和青浦還緊靠長三角通道，青浦的生態保護比較好，有淀山湖（華為研究院等機構已經進入）；奉賢以生態休閑和文化為主。激活的關鍵，一是產業，二是人口導入，三是空間特色。需要考量的是五個新城各自有什么特點，相互之間有什么關系，五個新城與中心城、與長三角的其他城市又有什么關系等，這些要有很具體的科學定位。五個新城若能真正發展起來，達到很強水平的話，上海都市圈格局會發生比較大的變化，但估計要10到20年的時間來實現。以浦東和深圳為例，都用了20年的時間見成果，法國巴黎的新城拉德芳斯也是用了20年的時間。新城發展前10年體現在基本形態上，比如基礎設施、開發區、CBD建設等，屬于外觀形象層面。但真正的賦能，產生城市功能，包括企業落地之后形成強大的生產能力，并且與周邊的配套形成緊密互動的產業集群，企業的競爭力站上全球高端的一個位置，沒有10到20年是不可能的。

在沿海主要城市目前處在向上艱難爬升的經濟轉型的同時，中西部的大量城市正在加緊補工業化的課。

在沿海主要城市目前處在向上艱難爬升的經濟轉型的同時，中西部的大量城市正在加緊補工業化的課。相對而言，以第二產業為主的城市經濟增速快，以服務業為主的城市經濟增速慢。沿海經濟發達城市超越省會比較常見，除了深圳超越廣州，蘇州之于南京、青島之于濟南、大連之于沈陽、唐山之于石家莊等，也都是領先的。而中西部省會的虹吸效應則明顯強大，首位度增加，省會城市作為樞紐，集聚了全省最好的教育、醫療、交通、文化等資源，高鐵建設基本都是以其為中心展開的。如成都、武漢，它們的GDP在全省的比重都占到了36%左右，是典型的強省會城市。

成都、重慶各有一個都市圈，兩個城市一直在競賽，都想把自己做大做強。成都到重慶300公里，兩城各自的輻射半徑都是150公里，兩城的腹地沒有相互覆蓋，各有各的影響范圍。如果兩個城市能夠把周邊地區帶動起來，成渝城市群就起來了。

長江中游城市群地跨湖北、湖南、江西三省，省際之間協作機制較弱，一體化發展水平偏低，中心城市對周邊輻射帶動不足，尚處于培育階段，因此培育和壯大都市圈至關重要。武漢、長株潭、南昌三大都市圈發展階段和資源稟賦特點不同，須要因地制宜。在推進區域分工協作方面，武漢以東風汽車為代表的汽車產業占到全國的14%，產業用地卻已經基本飽和，一些好的項目沒有空間，外圍城市則是處于有用地沒產業的狀態。因此原來經開區發揮產業龍頭作用，推動產業鏈向外遷移，釋放存量空間，以促進生產性服務業和高附加值產業的發展，形成產業跨區域擴張。同樣，遠在珠三角的華為從深圳遷至東莞，也刻畫了產業在都市圈內遷移擴展的空間足跡。

總之，都市圈社會經濟的協同發展，要按照硬件、軟件和組織件三個要素來進行構建：硬件涉及基礎設施（包括交通和通信網絡的建設、用地以及發展人力資本的基礎設施）的供給；軟件即設計和實施全面的區域發展戰略；組織件重在執行和落實，通過組織和體制機制，設計、實施和監控整個發展戰略的能力之改進，超越不同層級的政府之間以及地方公共和民間部門之間縱向和橫向的協作關系，解決共同治理體系所要面對的重大問題。通過一體化發展，促進要素自由而高效流動，釋放經濟增長新動能，形成合理的產業分工，增強整體競爭力，實現全面融合創新。

都市圈社會經濟的協同發展，要按照硬件、軟件和組織件三個要素來進行構建。