“下鄉”與“回城”
——基層干部職業生涯的二重奏

強 舸

一、提出問題

干部的職業生涯是基層治理研究熱門話題?，F有文獻更多關注其中的晉升問題，主要從兩個角度展開：一是影響晉升的因素，例如所在部門、個人特質、關系運作等因素如何推動或制約干部晉升[1]；二是晉升機制對國家治理的影響，如著名的晉升錦標賽理論[2]認為，干部能否晉升主要取決于轄區經濟等[3]發展指標，因而干部間為了晉升展開的競爭就構成了當代中國發展的主要動因。

不過，包括上述研究在內的諸多文獻均指出，干部的晉升機會并不充足[4]，特別是縣域范圍內基層干部連續晉升機會很少、極易碰上“天花板”[5]，而其自身往往也清楚這一點。換言之，晉升并不能占據此類干部的職業生涯主線，這使得僅研究晉升不足以呈現基層干部的生涯全貌及其影響縣域治理的全部路徑。那么，在晉升之外，基層干部長達數十年的職業生涯還有哪些重要內容？

我們在田野調查中發現，[6]現有文獻過度概化了基層干部群體，將他們視為一個大類。實際上，縣域公職崗位可以分為兩類：縣直機關和鄉鎮。從正式制度看，兩類崗位在招錄和管理培養上本就有不同思路和制度安排；就干部自身來說，兩類崗位在晉升機會、工作壓力及家庭生活上有很大不同。對后者來說，相比概率低、天花板明顯的晉升，“回城”現在成了縣域范圍內多數干部更關注的生涯選擇。所謂“回城”，指的是從鄉鎮調到工作地點在縣城乃至更高層級的機關單位。這具有雙重屬性，既是地理空間變動，也是崗位類型轉換，涉及晉升前景、工作壓力、家庭生活等多方面變化。具體來說，在渡過職業生涯某個節點后，大多數鄉鎮干部不再寄希望于晉升，而是將“回城”作為更實際的努力目標，并常常為此付出“退步”（晉升的反面）代價。

所謂“回城”，指的是從鄉鎮調到工作地點在縣城乃至更高層級的機關單位。這具有雙重屬性，既是地理空間變動，也是崗位類型轉換，涉及晉升前景、工作壓力、家庭生活等多方面變化。

干部職業生涯的“回城”機制同樣會對縣域治理造成影響，但與晉升的作用機制不同。晉升影響治理，主要是通過提供組織激勵的中間機制，好的晉升機制能激勵干部隊伍、選拔優秀人才，從而提高治理績效[7]。而“回城”雖然也有一定的激勵作用（有些“回城”可以視作隱性晉升[8]），但更多的“回城”則意味著退出晉升競爭，甚至是職務上的顯性“退步”?！盎爻恰庇绊懟鶎又卫淼臋C制在于，它重塑了縣域干部隊伍的年齡結構，促使機關和鄉鎮形成了兩種不同年齡乃至專業結構的干部隊伍，進而給農村治理和縣域專業事務帶來不同影響。進一步來說，由于縣域范圍內晉升機會很有限，所以晉升機制對縣域治理的影響并不像在更高層次那么廣泛。與之相比，“回城”機制在縣域治理中的影響更為基礎和廣泛。

因此，本文關注的問題是：第一，為什么“回城”會成為縣域干部生涯的重要選項？除了晉升概率低，還有哪些因素促使基層干部期望“回城”？第二，有“回城”就要有“下鄉”。在職業生涯不同階段，基層干部有著不同的追求和選擇。那么，“下鄉”、晉升和“回城”等不同選項怎樣構成了基層干部的整體生涯路徑？第三，當“回城”成為基層干部生涯重要內容時，它給縣域治理帶來了怎樣影響？本文認為，干部構成的“外地化”和晉升“天花板”使“回城”成為多數鄉鎮干部在一定年齡后的主要期待，干部工作導向則促使基層干部在職業生涯不同階段做出“下鄉”“回城”等不同選擇，“下鄉”與“回城”、晉升與“退步”交織構成了基層干部的整體職業生涯?？偟膩碚f，“下鄉—回城”機制一定程度上保證了干部隊伍的流動和活力，對農村治理帶來明顯正面效用，但對機關運作和相關治理事務專業化水平也有負面影響。

二、“回城”的動力

“回城”影響基層治理的機制在于，它重塑了縣域干部隊伍的年齡結構，促使機關和鄉鎮形成了兩種不同年齡乃至專業結構的干部隊伍，進而給農村治理和縣域專業事務帶來不同影響。

“回城”是晉升之外基層干部生涯的重要選擇。晉升概率低雖是基層干部轉而期望“回城”的必要前提，但并不充分。干部構成的“外地化”，鄉鎮相比機關更大的工作壓力則是促使干部期望“回城”的直接推手。

（一）“外地化”讓鄉鎮只是基層干部職業生涯的一站

“本地人管本地事”是中國傳統基層治理基本特征，直至上世紀末仍是如此。對當時本地出身的基層干部來說，“回城”不會是其職業生涯的重要選項。新世紀以來，新的干部錄用方式和城市化改變了“本地人管本地事”傳統，“外地化”成為鄉鎮干部隊伍的新特征。

首先是“逢進必考”帶來的變化。在公務員制度建立前，鄉鎮干部主要是本地人，大致來源有三：其一，畢業生分配回鄉，以中專生為主。其二，招工進入鄉鎮黨政機關，在工作中逐步解決編制。其三，村干部通過選拔獲得干部身份。本世紀以來，隨著公務員制度建立，公務員（行政編制）和事業編制全部“逢進必考”，并且考試至少是省級統一組織、縣級統一面試，本鄉鎮人在考試中少有優勢，這讓鄉鎮干部的來源發生重大變化。雖然優秀村干部依然有定向入編名額，但比例大幅下降，且資格條件提升了很多；招工途徑則徹底堵死，除非在考試中勝出，無論在鄉鎮干多久，臨聘只能是臨聘。簡而言之，當前絕大多數鄉鎮干部不再是本鄉鎮人，而是外鄉鎮、外縣市甚至外省人。相比愿意扎根家鄉的本地人，“回城”是外地人自然會考慮的選項。

當前絕大多數鄉鎮干部不再是本鄉鎮人，而是外鄉鎮、外縣市甚至外省人。相比愿意扎根家鄉的本地人，“回城”是外地人自然會考慮的選項。

城市化進程也在激發基層干部的“回城”愿望（圖為《縣委大院》劇照）

城市化進程也在激發基層干部的“回城”愿望。過去，鄉鎮干部（包括來自外地的）普遍在鄉鎮安家，居住地和工作地一致?，F在，城市化浪潮讓農民都進了城，經濟實力、社會地位相對更高的鄉鎮干部自然會把家安在縣城乃至市區。在鄉鎮工作和在城里安家帶來多重生活壓力，進一步促使鄉鎮干部期望“回城”。壓力首先來自婚姻。城市化讓農村人口大量流失，青年農民婚配都頗成問題，干部群體在鄉鎮擇偶就更不易，相對更不能接受“向下兼容”的女干部，更是很難在鄉鎮遇到合適對象，解決婚姻問題就成了很多鄉鎮干部考慮“回城”的最初動力。進一步壓力來自家庭。相對來說，在婚前就謀劃“回城”的是少數，畢竟多數干部年輕時更看重晉升，而此種機會在鄉鎮更多（詳見下一部分）。但在婚后，子女教育、父母照顧、夫妻關系等家庭事務都會帶來壓力。例如，隨著城市化使教育資源高度聚集，農村教育水平持續下滑，干部很少會安排子女在鄉鎮上學。在以孩子為中心的中國家庭模式下，在鄉鎮工作意味著很難承擔家庭責任。無論是個人愧疚，還是配偶、父母抱怨，都會促使他們謀劃“回城”。此外，城市生活也顯然比農村有吸引力，即使對不太在乎生活的人來說，交通等開銷也讓鄉鎮工作的“性價比低”。雖然全國各地鄉鎮干部均比機關同行多一些補貼，這或許能彌補近郊鄉鎮交通支出，但對較遠鄉鎮來說仍然是入不敷出。

（二）鄉鎮的工作壓力顯著大于縣直機關

本世紀初，取消農業稅費一度讓鄉鎮政權“懸浮”于農村社會，鄉鎮工作任務因此少了許多，但輕松狀態并未持續太久。近年來，城市化和產業發展讓鄉鎮任務大增，特別是征地拆遷、重大項目推進等事務的難度大、風險高。相對于上述工作多集中于近郊鄉鎮，脫貧攻堅、鄉村振興、信訪維穩、集體經濟發展等事務則覆蓋所有鄉鎮，“周六保證不休息，周日休息不保證”一度成為常態。

并且，與制度化治理程度高的機關不同，運動式治理更多的鄉鎮還有著繁多的額外事務，例如防火防汛、禁燃禁放、退林還耕、重點時期維穩等。這些事務導致僅在值班一項上，鄉鎮干部付出就遠比機關同行多。具體來說，機關值班頻率遠低于鄉鎮，并且較輕松。相反，鄉鎮不僅值班頻率高，必須徹夜坐班，還經常遇到突發情況，“東邊燒秸稈、西邊放鞭炮、氣象局通知要下大雨了、馬路上出車禍了，都得第一時間去現場”，有時甚至會發生人身安全事故。

此外，越來越嚴格的痕跡化管理還大幅增加了文字工作負擔。在這類事務的上，機關既是上級表格的填寫者，也是下發表格的考核方，鄉鎮則只能是填報表格的被考核方，兩者負擔有較大不同。而且，在鄉鎮干部承擔繁重任務的同時，由于更強調屬地責任，他們被問責和處分的概率也更大。有被訪者表示：“在鄉鎮干久了，沒寫過檢討、沒被約談過反倒不正常，領導班子大半背著處分?！?/p>

三、“下鄉”、晉升與“回城”：基層干部的職業生涯路徑

在婚前就謀劃“回城”的是少數，畢竟多數干部年輕時更看重晉升，而此種機會在鄉鎮更多。但在婚后，子女教育、父母照顧、夫妻關系等家庭事務都會帶來壓力。

“回城”以“下鄉”為前提，不“下鄉”就不需要“回城”。那么，基層干部為何會“下鄉”，又會在什么條件下轉而期望“回城”？在晉升上，“下鄉”“回城”有著什么樣的不同影響？哪些條件變化促使基層干部的職業生涯在“下鄉”和“回城”間轉變？本部分將通過回答上述問題構建基層干部的整體生涯路徑。

（一）“下鄉”獲得公職

獲得公職是基層干部在生涯早期選擇“下鄉”的主要原因。近年來，中央一直強調編制要向鄉鎮傾斜，如2021年4月發布的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》要求：“推進編制資源向鄉鎮（街道）傾斜，鼓勵從上往下跨層級調劑行政和事業編制?！爆F在，在大多數省份公務員考試中，鄉鎮的名額都顯著高于縣直機關，名額分配導向決定了多數干部進入體制的第一站是鄉鎮。例如，廣東省2022年公考招錄鄉鎮崗位有4467個、縣直機關崗位是3903個；貴州省2022年公考招錄鄉鎮崗位1627個、縣直機關崗位515個；海南省2022年公考招錄鄉鎮崗位542個、縣直機關崗位382個。同時，與公考平行進行的選調生計劃均要求先在鄉鎮服務。此外，還有“三支一扶”、大學生村官等多類僅針對鄉鎮的招錄項目。這些項目錄用人數眾多，雖然在入口處不提供編制，但入選者達到工作年限后可以參加相應考核考試，有較大幾率獲得事業編制乃至成為公務員。

同時，多數年輕求職者主觀上也傾向選擇鄉鎮崗位作為職業生涯起點，因為競爭程度較低。這一方面體現在錄取分數上。省考是統一試卷、按崗位分別劃線。其中，省直單位崗位分數線最高，市直單位和主城區區直單位其次，縣直單位又次，鄉鎮最低。另一方面，較少的報考限制也促成了求公職者向鄉鎮流動。省直、市直乃至縣直機關普遍會在學歷、專業、政治面貌、工作經驗等上設置較多限制性條件，同時還常有名校偏好，條件一般的考生即使能通過資格審核、筆試過線，在面試中也有較大淘汰概率。相反，鄉鎮崗位限制性要求少。所以，學歷普通、專業受限的年輕人多會選擇報考鄉鎮。

（二）“回城”調入機關

如前文所言，鄉鎮可能只是“上岸”的權宜之計，一些年輕干部剛“下鄉”就有“回城”打算。需要注意的是，這種打算一定程度符合干部工作導向。具體來說，鄉鎮在公考中的名額占比顯著大于它在總編制數中占比。那么，機關僅靠考試就無法補充足夠人員。因此，相比鄉鎮僅有考試這一種干部錄用方式，從鄉鎮選拔則是各級機關補充新鮮血液的重要渠道。簡而言之，“招錄計劃向基層傾斜，限制機關直接招錄人數”與“入職鄉鎮——選調至機關”是制度設計的年輕干部培養路徑和干部隊伍更新機制。不過，組織希望的是年輕干部先在鄉鎮踏實工作幾年，做出貢獻、獲得歷練后再參加選拔，而非一入職就不安心工作、謀劃“走人”，因此制度同時包含多重限制?？偟膩碚f，年輕干部調入機關大致有兩條途徑：

鄉鎮可能只是“上岸”的權宜之計，一些年輕干部剛“下鄉”就有“回城”打算。

其一，遴選。這是規模較大的正式渠道，即通過考試為機關選拔工作人員，符合崗位要求的在編干部均可報名。已在城里的干部顯然興趣不大，報考者主要來自鄉鎮。同時，遴選會設定多種條件，從本文角度值得一提的是兩個限制條件。一是年齡，“不超過多少歲”，因為機關需要年輕、更能干活的人。二是鄉鎮工作年限，“不少于多少年”，這樣既能保證鄉鎮干部隊伍穩定，也提供了明確預期。

其二，個人化的調動（借調）。為了保證干部工作秩序和基層政治生態，現在各地都在某種程度上限制鄉鎮干部直接調入機關。例如，即使在鄉鎮和機關兩方協商一致、符合人事相關規定的前提下，很多地方還規定普通干部調動必須有分管縣領導、組織部長乃至縣長、書記簽字才能放行。

所以，現在普通干部想要“回城”，大多要先經過較長時間借調。借調與調動的差別是，調動及遴選是工作地點和人事關系同時“回城”，借調只是工作地點上“回城”，檔案、工資等所有關系還在鄉鎮。借調式“回城”包括兩種具體情況：一是通過借調逐步實現調動。機關有用人需求，但認為遴選未必能提供合適人選，而且選了就不能“退貨”了。因此，先初步篩選人選借調，在實際工作中考察，不滿意的退回原單位，滿意的就想辦法幫助他通過遴選考試，或是尋求上級支持直接調入。二是“只借不調”。機關沒有編制或者有編制但認為借調人選并不合適。不過，他希望留在城里工作，有時也可以繼續借調。這種借調對干部生涯發展沒有幫助甚至有負面影響，只是為了生活上的便利。

（三）在（去）鄉鎮實現晉升

現在普通干部想要“回城”，大多要先經過較長時間借調。

現在普通干部想要“回城”，大多要先經過較長時間借調（圖為《縣委大院》劇照）

晉升（科員到副科級領導職務、副科級非領導職務到領導職務、副科級領導職務到正科級領導職務）是干部“下鄉”另一關鍵期。在縣域官場中，干部隊伍結構和工作導向決定了大多數干部（包括機關干部）需要在鄉鎮實現晉升。

從隊伍結構看，在縣域官場晉升副科不難。不計專項管理的政法干警及垂直管理單位等，科級領導職數大約占全縣行政編制數三分之一?？紤]到年齡結構和退休效應，理論上大多數人都有晉升副科機會。不過，這種機會分布得并不均勻。由于領導職數和非領導職數倒掛，鄉鎮的晉升機會遠多于縣直機關。具體來說，全國大多數鄉鎮一般有一二十個不等的行政編制，其中黨政領導加起來就占十多個。換言之，一個鄉鎮不擔任領導職務的公務員多則十人、少則三五人?？紤]空編情況，實際在崗人數可能更少，“十來個領導，三五個兵”是常態。當然，鄉鎮還有很多事業編制干部以及聘用人員。但由于身份限制，他們很難與公務員身份的同事競爭領導職務。

干部工作導向進一步增加了年輕干部在鄉鎮的晉升機會。其一，中央在歷次換屆中均會提出“選拔年輕干部”“確保各級黨政領導班子合理年齡結構”等要求，而在各地換屆工作中則會將這些要求明確為“選拔若干名年齡在xx歲以下的年輕干部擔任鄉鎮副職”的具體任務。對作為大型科層組織的各國政府來說，論資排輩是晉升難以回避的潛規則。但是，上述要求能讓年輕干部在鄉鎮換屆中越過資歷深、苦勞多甚至能力更強但年齡超標的同事。其二，中央反復強調要注重選拔具有基層特別是艱苦地區工作經歷的干部。在縣域范圍內，鄉鎮經歷就常常是重要加分項甚至限制性條件。因此，在職業生涯早期，“回城”對年輕干部吸引力并不大，晉升希望會促使很多人留在鄉鎮努力工作。

在職業生涯早期，“回城”對年輕干部吸引力并不大，晉升希望會促使很多人留在鄉鎮努力工作。

干部工作導向進一步增加了年輕干部在鄉鎮的晉升機會（圖為《縣委大院》劇照）

機關則不同，其一，機關的領導職數和非領導職數少有倒掛；其二，機關沒有“換屆”一說，從中央到地方對機關班子年齡結構的要求少，因而資歷在機關晉升中影響更大；其三，機關領導崗位還常要用來安排“回城”的鄉鎮領導干部（后文詳述），能用作提拔年輕干部的就更少了。相應的，“回城”等因素讓鄉鎮流動性大，會頻繁空出領導崗位，機關領導任職年限則要長得多。實際上，許多機關年輕干部（不論是直接考入還是從鄉鎮調入）也是通過“下鄉”特別是在鄉鎮換屆中實現晉升的。這也是干部工作的導向，鄉鎮領導干部數與行政編制的普通干部數倒掛決定了鄉鎮后備干部人選很難滿足換屆需要，因此各地均會強調從機關選拔優秀年輕干部充實鄉鎮領導班子。

還需補充的是，事業編制干部相較公務員的晉升概率確實小得多，但在鄉鎮仍然比在機關大，這來自干部工作中兩類已經具有較高制度化的做法：其一，從國有企事業單位選拔年輕干部充實鄉鎮領導班子是換屆中的常態制度安排。其二，為了保持干部隊伍干勁，各地會定期拿出一些鄉鎮領導職務，定向選拔鄉鎮事業編制干部?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第二十五條就作了專門規定：“注重從優秀村黨組織書記、選調生、大學生村官、鄉鎮事業編制人員中選拔鄉鎮領導干部?！?/p>

（四）“退步回城”

在整個職業生涯中，鄉鎮干部可能經歷兩次“回城”，一次是作為普通干部調入機關，一次是作為領導干部轉崗機關。相對于首次“回城”意味著生涯發展，第二次“回城”則是主動退出晉升競爭，甚至還要付出“退步”代價。兩次“回城”在制度程序上也不同。第一次“回城”是在人社部門辦理調動手續，第二次“回城”是經縣委常委會決定由組織部辦理任免職手續。

要理解鄉鎮領導干部的“回城”選擇，首先需要把握縣域科級崗位的隱性差別。在省、市、縣三級，地方黨政領導崗位的隱性位階高于上級機關負責人。例如，市直機關正職轉任縣長一般會被視作好事，仍保留正處級的副書記、常務副縣長情況也不少見，若能直接任縣委書記則是公認的重用。原因在于，從權力看，“除了外交和國防，什么都管”的縣級黨委政府顯然遠大于大多數市直機關。在干部管理上，雖然都是正處級，但是縣委書記、縣長是省管干部，進入了省委組織部的干部庫，市直機關正職則是市管干部。

縣域情況截然相反，書記、鎮長轉任局長會被視作好事。原因在于，從權力看，鄉鎮沒有獨立財政，轄區內諸多事務由縣直機關直接管轄，權力小于掌握各種項目資源和考核打分權的縣直機關，相反鄉鎮面臨的問責壓力卻最大?，F在強調屬地責任，縣一級特別強調壓實鄉鎮責任，并且問責機制嚴格，而鄉鎮已是科層制最底層了，不可能再向下壓責。

在整個職業生涯中，鄉鎮干部可能經歷兩次“回城”，一次是作為普通干部調入機關，一次是作為領導干部轉崗機關。

需要指出的是，雖然機關領導崗位在隱性位階上高于鄉鎮領導崗位，從權責和生活上看是好崗位，但不等于晉升機會的領先。實際上，現在鄉鎮黨委書記晉升副處（特別是晉升黨委政府而非人大政協的職務）概率遠大于縣直機關負責人。在這一點上，縣域與其上三級是一致的。原因在于，其一，地方領導干部選拔更看重區域主官經歷，因此鄉鎮黨委書記要比未擔任過這一職務的機關領導具有先天優勢。其二，干部晉升有年齡要求。崗位級別越低，年齡要求就越低，在換屆中提任縣處級一般要求在45歲以下并且整個班子必須配備一定數量40歲以下干部。長期“回城”效應讓在任的鄉鎮黨委書記年齡普遍低于縣直機關負責人，至少滿足晉升的前提條件。

因而，“轉崗機關”常常意味著退出晉升競爭。而促使鄉鎮領導干部從期望晉升轉為考慮“回城”的關鍵因素是年齡，節點大致在40至45歲間，具體時間因干部個人情況（在重要鄉鎮還是普通鄉鎮任職、正科級還是副科級，任職年限、學歷、性別等可能影響晉升的因素）和主觀認知有一定差別，并與換屆時間點有關。在渡過節點后，鄉鎮干部仍有晉升可能，但概率大幅降低。因此，相比繼續在鄉鎮承受更大工作壓力以維系微弱的晉升可能，大多數人會開始謀劃“回城”，追求更舒適的生活和更有性價比的工作，并彌補對家庭的愧疚。

不過，實現“回城”目標并不容易。畢竟很多人都期望“回城”，而機關崗位也不能全用來安排“回城”干部。所以，往往只有資歷較深、實績較大、在鄉鎮時間更長的干部可以優先平級轉任，很多人為了“回城”需要付出“退步”代價。例如，“轉非”，從鄉鎮領導職務轉任縣直機關非領導職務；“轉副”，從鄉鎮正科級領導職務轉任保留正科級的縣直機關副科級領導職務；“放棄身份”，轉至國有企事業單位任職，身份從公務員轉變為事業編制或企業編制。

（五）縣域干部的職業生涯

綜合前文論述，縣域干部整體職業生涯可以歸納為四個階段，如下圖：

補充幾點：其一，這里歸納的是多數路徑，當然不能涵蓋所有人。有的干部實現了一路晉升，走上更高領導崗位；有的干部在鄉鎮期間就通過遴選等方式調入省市乃至中央機關，跳出縣域官場；有的干部一直在鄉鎮/機關工作，還有人離開了體制。其二，一些干部在公考中考入縣直機關，因而職業生涯不包括第一階段；一些干部職業生涯不包括第二階段，他們在晉升前沒有離開鄉鎮，所以這兩項用虛框表示，放在一起用實線大框表示。其三，大多數科級干部在第三和第四階段之間的停留時間長，包含了在鄉鎮不同崗位、不同鄉鎮以及不同機關間的多次調整。在這個過程中，一些干部實現了從副科到正科的晉升，但多數干部只是在副科級崗位的隱性臺階上打轉。

四、小結與討論：對縣域治理的影響

實現“回城”目標并不容易。畢竟很多人都期望“回城”，而機關崗位也不能全用來安排“回城”干部。

外部環境變化和干部工作導向塑造了基層干部的“下鄉”/“回城”職業生涯路徑。個體的生涯路徑進一步在整體上重塑了縣域干部隊伍結構，促使機關和鄉鎮形成了兩種不同結構的干部隊伍，進而對縣域治理帶來諸多影響。

（一）縣域干部的年齡構成

就領導而言，鄉鎮少有“老書記”“老鎮長”，正職轉崗年齡大致在45歲左右，副職更早；縣直機關則有不少“老局長”，他們很少轉崗鄉鎮，一般要干到55至58歲才會退出領導崗位（具體年限各地略有不同），副局長更早一些。就普通干部來說，鄉鎮的老同志同樣不多，因為鄉鎮干部要么在較年輕時就獲得了晉升，要么已經“回城”，很少會作為普通干部在鄉鎮工作二三十年；機關則有不少年紀較大的老同志。因而，鄉鎮干部隊伍年齡結構是較年輕的領導+年輕干部；機關則是年紀較大的領導+一些干勁不足的老同志+一些在編的年輕干部+一些借調的年輕干部。此外，都還有數量不等的聘用人員。

（二）對鄉鎮治理的積極影響

總體來說，“回城”機制帶給鄉鎮治理的影響是正面的：

一方面，與老齡化的農村社會不同，鄉鎮年輕干部多，又能經常補充新鮮血液（剛入職的普通干部和剛晉升的領導干部），因此隊伍比較有活力。而且，年輕干部在鄉鎮有較大晉升希望，首次“回城”是干部序列上的隱性晉升，第二次“回城”仍然存在激勵機制。所以，鄉鎮干部有動力好好干，以工作成績促進個人目標實現。

另一方面，“回城”機制降低了基層關系網絡對干部隊伍的侵蝕，讓國家意志更深入農村社會?；鶎由鐣鞘烊松鐣?，過去以本地人為主的干部隊伍中往往存在復雜的關系網絡，積累諸多陳年舊怨。這導致鄉鎮工作開展時，首先要做的常常不是推進治理任務，而是理清關系網、安撫好矛盾。同時，鄉鎮干部在工作中也常常存在作為國家代理人和作為本地少數既得利益者的身份沖突。

干部“外地化”極大避免了本地關系網絡對干部隊伍的不良影響，有助于基層政權的公正運轉，讓國家意志和各項治理任務更加扎實地落地。當然，外來干部長期在本地工作也會逐漸融入本地網絡，陷入種種利益或情感的矛盾糾葛，但是“回城”機制客觀上使干部不會在鄉鎮待太久，降低了他們經營本地關系的主觀意愿，并減少了長期辦公室政治可能產生的內耗。

（三）對縣直機關運轉的消極影響

事物往往具有兩面性。相較對鄉鎮治理的積極影響，“下鄉”/“回城”機制對縣直機關運轉則會帶來一些消極影響。

干部“外地化”極大避免了本地關系網絡對干部隊伍的不良影響，有助于基層政權的公正運轉，讓國家意志和各項治理任務更加扎實地落地。

首先，偏大的年齡結構讓機關干部隊伍活力不足?！拔k局的老同志多，讓他們做日常工作沒問題，想調動起加班加點拼命干就很難，普遍有些無欲則剛?！?/p>

更重要的是專業化能力不足。在縣域范圍內，鄉鎮治理和機關運轉對干部能力要求差別較大。鄉鎮強調做人的工作的能力，對專業要求不高。與之不同，除少數綜合性部門外，大多數機關是專業部門，特別是在新時代大背景下更需要專業能力，無論黨口的紀監、組織、宣傳，還是政府口的發改、財政、統計、規劃、教育、衛健等部門。但是，在“回城”機制影響下，縣直機關許多領導崗位要用來安排鄉鎮轉崗干部，“沒干過鄉鎮主要領導，一般不能當局長”是許多地方的潛規則。這樣造成的問題是：許多專業化程度高的部門配備的是缺乏專業背景的領導干部。

經驗是能力的重要基礎，但需要的是與崗位相匹配的經驗?，F有文獻非常強調基層經驗對干部能力的重要性，許多人也喜歡用“沒和農民打過交道怎么當領導”“老百姓上訪就是不聽你的怎么辦”來論證其必要性，但是基層經驗未必是對口經驗，縣域治理很多崗位需要的是專業技能和經驗。機關在遴選和調動普通干部時還可以設置專業要求，領導干部轉崗則很難顧及專業背景，有受訪的縣委書記就抱怨過“規劃局長不懂容積率”等問題。

不過，相對來說，書記、縣長不會輕易把跟自身政績高度相關的經濟類委辦局特別是土地相關部門用來安排“回城”干部，科教文衛部門才是接納轉崗鄉鎮干部更多的地方，但這類部門其實對專業能力、專業經驗要求并不低，干部能力和崗位要求的錯配就會造成許多問題。[9]

（四）余論

現有文獻在研究干部職業生涯和國家治理相關問題時高度聚焦晉升議題，但這并不能呈現干部職業生涯全貌，也不足以解釋干部生涯影響國家治理的完整機制。近年來，城市化、干部錄用方式變化、干部工作導向等因素共同塑造了縣域干部隊伍的“回城”機制，“下鄉”與“回城”、晉升與“退步”交織構成了基層干部的整體職業生涯，并對縣域治理不同領域產生了不同影響。需要強調的是，表面上看“回城”是個體的自主選擇，實則在很大程度上是制度環境的產物。近年來，我一直試圖從不同方面揭示論證制度環境特別是正式制度對看似個人化的干部行為的塑造作用，本文也是這一系列研究中的一篇。

地理條件和經濟發展水平等因素對“回城”機制是否存在以及發揮多大作用，會產生較大影響。欠發達地區特別是山區較多、交通不便的縣的干部“回城”需求最強烈，“下鄉—回城”機制運轉最充分甚至形成了正式制度。

最后，地理條件和經濟發展水平等因素對“回城”機制是否存在以及發揮多大作用，會產生較大影響。欠發達地區特別是山區較多、交通不便的縣的干部“回城”需求最強烈，“下鄉—回城”機制運轉最充分甚至形成了正式制度。例如，本文最初靈感就是來自我在秦巴山區調研時了解到某縣出臺正式文件規定“機關正職出現空缺，一律從鄉鎮黨委書記中選；機關副職不能直接提任機關正職，只能競爭鄉鎮長或人大主席等職務”。與之不同，東部發達地區的“回城”機制運轉較弱，許多干部樂意在鄉鎮干到退休。原因在于，一方面，東部發達地區以平原為主，雄厚財力更是打造了非常便利的交通條件和基礎設施，在鄉鎮工作并不妨礙干部承擔家庭責任、增加生活成本。而且，東部不少縣區城市化程度很高，鄉鎮早就不是“鄉鎮”了。另一方面，相對于欠發達地區捉襟見肘的吃飯財政，東部地區特別是珠三角、長三角的鄉鎮經濟實力強、可支配財力多，鄉鎮干部的經濟待遇往往顯著高于機關同行。

“下鄉”與“回城”交織構成了基層干部的整體職業生涯（圖為《縣委大院》劇照）