計劃管控在長輸管道建設行政許可申報中的應用

王 欽 高云慶 馬 楠

國家管網集團新疆煤制天然氣外輸管道有限責任公司 北京 100020

“十二五”以來，我國經濟持續高速發展，國家對長輸管道建設項目加大了監管力度，新建及改擴建的天然氣管道項目在實施過程中完善的行政許可手續是必不可少的。按照天然氣長輸管道工程項目建設程序，行政許可涉及項目前期階段、開工準備階段、試運行及驗收階段。行政許可種類雜、涉及部門多，準確及時地取得行政許可，是各個項目得以依法開工的重要保證。

1 行政許可辦理內容

前期階段涉及的行政許可有規劃選址、土地預審、前期評價和項目核準等，其中前期評價又包括安全預評價、環境影響評價、職業危害評價、地震安全評價、地質災害影響評價、水土保持方案、節能評估報告、社會穩定風險評估、壓覆礦產資源查詢、文物調查評估和防洪評價一系列內容。

開工準備涉及的行政手續包括建設用地審批、臨時用地許可、使用林地許可、草原穿越許可、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、國有建設用地劃撥決定書、文物穿越許可，以及道路、河流、鐵路、通信光纜、在役管道等穿越許可意見；環境敏感區、軍事管制區穿越許可；安全專篇審查、消防設計審查、防雷設計審核等。

項目試運行及驗收階段行政許可包括土地復墾驗收、防雷驗收、消防驗收、水保驗收、職業衛生驗收、安全驗收和環保驗收等專項驗收。

2 行政許可辦理現狀

行政許可辦理工作具有復雜性特征，每項許可需要向各級政府部門提交申請，所需材料也因地域不同有所差異，手續辦理過程中需保障資料內容齊全、翔實、準確，格式及要求均要符合國家規定。由此可以看出，影響建設項目行政許可辦理效率有諸多因素，尤其是長輸管道，在辦理過程中涉及發改委、自然資源、住建、水利、生態環境、人防、消防、交通、鐵路等幾十個審批部門，審批部門層級多、流程時間長。每一個審批事項根據區域或內容不同被細分為若干子項目，而每一項審批又捆綁了多項前置性審批。以建設用地審查報批為例，補充耕地方案、征地補償費用和土地復墾資金安排情況、開展地質災害危險性評估和是否壓履重要礦產資源等內容均是前置審查要件。每一個審批事項所涉及的技術性審查要件多，進一步增加了審批的難度和時間。部分行政許可涉及征用土地，以及農民生產生活的安置，需要一定時間保證。在廣西支干線工程中，申報人員由于缺少對相關規定與政策要求的準確理解，無法及時發現材料中的缺項及不符內容，提交后反復補正，影響了手續的辦理效率。

每項行政許可審批短則3 個月，長則1 年時間，一定程度上制約了長輸管道依法合規施工，影響了“全國一張網”織密織牢的進度。計劃管控行政許可辦理，按時取得行政許可，顯得尤為重要。

3 行政許可計劃管控體系實施

超前開展調研，梳理建設項目行政許可各流程環節及內容要求，編制對外協調應知應會手冊、行政許可工作指引和工作WBS 清單計劃；組織參建單位召開專題會議，明確工作內容、時間節點、工作界面；同時加強問題協調、監督檢查和結果考核，可達到科學系統計劃管控行政許可的效果。

3.1 編制對外協調應知應會手冊

對外協調應知應會手冊分為應知篇、應會篇兩部分。應知篇涵蓋法律法規、標準規范、管理制度、術語定義和基本知識；應會篇按照行政許可辦理流程編寫，包括工作內容、管理手段和工作流程。應知應會涵蓋了員工在外協崗位上應該了解、掌握的基本知識和應該會做的基本技能，有效幫助新入職、入崗員工快速進入角色，熟悉掌握工程建設法律法規、標準規范和基本業務知識。

3.2 編制行政許可工作指引

結合廣西支干線工程實際，梳理出各類行政許可，整理所需材料、結果樣本，編制行政許可工作指引（模板見表1），實現管理程序表單化。通過查看工作指引，可全面、清晰地掌握行政許可流程，提前準備各項材料，為后續辦理行政許可縮短時間。

表1 對外協調管理工作指引

3.3 編制工作WBS 清單計劃及計劃執行

管控的重點落在執行上，行政許可涉及部門多，相互之間關系相對復雜。因此，厘清參建單位的角色、界面，建立有效的溝通機制，加強問題協調、監督檢查和結果考核尤其關鍵。以辦理廣西支干線工程建設用地審批為例，說明如何做好行政許可計劃管控。

（1）結合工作指引，編制WBS 清單計劃（模板見表2），讓參建單位清晰自己的工作職責、任務時間節點，了解土地規劃修改方案暨永久基本農田補劃方案、耕地占補平衡方案、征地階段社會穩定性風險評估及征地組卷報批的辦理流程。提前與地方相關職能部門銜接，確認了基本農田補劃、耕地占補平衡方案、征地補償安置、節地評價等業務可交叉辦理，節省了一定時間。

表2 永州壓氣站建設用地審批工作WBS 清單計劃

（2）加強結果導向，采取每日一匯報、每周一調度的模式，加強土地征收預公告、土地現狀調查、征地補償安置公告等征地工作的調度，做到“今日事今日畢”，為建設用地審批節省了約30d 時間。

（3）將建設用地審批任務可視化，每個單位每天的工作內容一目了然。通過獎懲激勵，進一步提升參建單位的主觀能動性，最終用時6 個月取得了永州壓氣站建設用地批復，順利保證了站場合法施工。

4 行政許可計劃管控實施效果

長輸管道具有“點多、線長、面廣”的特性，工程項目建設中行政許可手續涉及地方行政主管部門繁多，統籌策劃和協調組織工作尤為重要。把握“統籌謀劃、超前組織、突出重點、以點帶面”的原則，做好行政許可計劃管控，加強與設計、評價、咨詢、監理、施工等單位的協同配合，創新方式方法，合理交叉業務節點，及時辦理工程項目建設中的相關許可手續，為工程建設提供必要的保證。

4.1 縮短辦理時間，有效保障管道工程合法施工

計劃管控不僅有利于建設用地審批，也有利于其他行政許可審批。

（1）廣西支干線工程穿越等級公路累計63 次，管轄權涉及2 省3 市9 縣區和眾多運營單位，是長輸管道協調難度大、手續辦理周期長、程序繁雜的一項重要控制性工程。通過提前深入研究各地方政府主管部門相關文件和公路運營單位穿越管理要求及收費依據、收費標準等內容，編制行政、施工辦理許可工作指引，制定WBS 清單計劃，明確界面分工、確定責任人及時間節點，提前3 個月完成辦理了63 條等級公路行政和施工穿越許可手續。

（2）國家嚴控臨時占用耕地，臨時用地復墾方案審批越發變化多、流程長、繳費高，而且使用林地許可需逐級上報至省廳審批。通過充分調研辦理流程，掌握最新辦理政策，預判可能存在的問題，編制工作指引級WBS 清單計劃，合理安排工作時間，做到各項流程交叉審批，保證了在開工前取得了臨時用地方案批復、使用林地許可。

廣西支干線工程各項行政許可都采用了WBS 清單計劃管控，各項許可也全部按照項目施工整體部署節點完成辦理，有效起到保駕護航作用，實現了廣西支干線工程管道施工的依法合規。

4.2 提升外協管理人員能力水平

全周期的行政許可工作指引，為外協管理人員提供細致化、明晰化、標準化的規范指引，讓員工按照程序、標準開展工作，有章可循，對全面提高員工業務水平具有一定的促進作用?！绊椖縒BS 清單計劃”管控能充分調動每名參建人員的積極性和主動性，針對重點內容、進度主線，有目標、有計劃、有措施、有專人進行管理。雖然員工普遍感到了壓力，但也增添了動力，煥發了活力，由被動“等活干”到主動“找活干”，“憑感覺、靠經驗”的觀念逐步改變，“找新路、求突破”的意識正在逐步確立，有效提升了行政許可辦理效率，節省了行政許可辦理時間。

4.3 固化模式思維，形成計劃管控體系

工作指引、WBS 清單計劃能清晰地反映出工作的進展及整個工作的來龍去脈，使管理者能及時了解進展和存在的問題，使員工清楚認識到自身工作開展情況，有利于順利開展工作。同樣有助于形成模式思維，有助于抓好工作的重點、關鍵點，使思考、表達、決策更有結構、有邏輯，形成一套符合長輸管道項目建設并切實可行的管控體系。

5 結語

長輸管道工程建設行政手續辦理工作是一項綜合性、系統性很強的工作，采用計劃管控，有效梳理各項行政許可辦理標準化流程，辦理過程中以統籌謀劃和多管齊下為措施，建立起天然氣管道項目建設行政手續工作體系，可為項目的高效推進和行政手續有序辦理提供參考，為后期項目建設奠定良好的基礎。