規范農村集體“三資”管理的經驗探索
——以佛山市三水區為例

李 敏 黃守丕 葉 紅

1.中共佛山市三水區委黨校，廣東 佛山 528100；2.中共佛山市三水區樂平鎮委黨校，廣東 佛山 528137

0 引言

習近平總書記指出，要穩步推進農村集體產權制度改革，全面開展清產核資，進行身份確認、股份量化，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，確保集體資產保值增值，確保農民受益，增強集體經濟發展活力，增強農村基層黨組織的凝聚力和戰斗力［1］。廣東省佛山市三水區從源頭和機制上規范農村集體“三資”（資金、資產、資源）管理，以農村集體“三資”改革作為農村基層治理改革的突破口，以建設全區統一的“三資”管理服務平臺為抓手，試點先行、穩步推進，形成了權責更明確、管理更順暢、監管更精準、服務更優質、經營更高效的農村集體“三資”管理體制機制，進一步鞏固提升了產權改革成果，實現了集體增益、農民增收、投訴下降，助力鄉村振興，為佛山市爭做全國基層社會治理”“領頭羊”做出了三水貢獻。

1 三水區農村集體“三資”概況

三水區位于廣東省中部、佛山市西北部，居珠江三角洲西北端，有“中國首個富裕型長壽之鄉”“中國飲料之都”“國家食品安全示范區”等多個美譽。通過調研可知，截至2021 年底，三水區共有5 個鄉鎮、2 個街道，總面積827.69 km2，總人口80.92 萬人；全區共有72 個村居（其中52 個涉農），有自然村770 個，有經濟社742 個、經聯社49 個，耕地、魚塘、建設用地等資源性資產約36 127 hm2，經營性資產約160 hm2。截至2021 年底，三水區農村集體總資產達到了53.4 億元（不含資源性資產作價），其中經營性資產總計約38.0 億元，非經營性資產約有15.4 億元，在管合同約2.5萬份；全區農村集體經濟總收入12.64億元（含資源性資產租賃收入），人均年分紅2 174元。

2 三水區規范農村集體“三資”管理服務改革思維

2.1 總體思路

三水區圍繞“規范出效益、監管促發展、服務為振興”的總體思路［2］，堅持目標導向、問題導向、服務導向、發展導向，以大數據賦能提升農村集體“三資”管理效能和服務水平，以建立健全農村集體“三資”管理服務組織體系、運行體系、監管體系為重點，以組織規范化、管理制度化、體系集成化、運行陽光化、監督數字化為路徑，形成權責更明確、管理更順暢、監管更精準、服務更優質、經營更高效的“三資”管理服務體制機制。

2.2 改革原則

一是堅持黨的全面領導。切實發揮村黨組織領導作用，通過鞏固黨在農村的執政基礎來促進農村集體產權制度改革新舉措在基層落地見效，加強對農村集體經濟組織依法依規運行的監督［3］。二是堅持正確的改革方向。堅持以市場為導向拓寬村集體經濟發展路徑，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，進一步明確農村集體經濟組織的市場主體地位，不斷完善農民對集體資產股份權能，促進農村集體經濟發展和農民持續增收。三是堅持農民主體地位。堅持把維護農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，全面保障農民享有的改革知情權、表達權、參與權、監督權，充分調動農民的積極性、主動性和創造性，充分保障農民的合法權益。四是堅守法律底線。堅持農民集體所有權不動搖，確保農民權益不受損，不能把集體經濟改弱、改小、改垮，不能把農民的財產權利改虛、改少、改沒；嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系，防止發生集體資產登記有遺漏、集體資產被侵占、合同管理不規范等問題。

3 三水區規范農村集體“三資”管理服務的主要做法

3.1 規范農村集體“三資”管理服務組織體系

3.1.1 強化基層黨組織的引領作用

三水區全面落實黨組織和黨員“三先”（重要精神先知、重要事項先議、實事好事先做）機制，督促村（社區）黨組織切實發揮領導作用，規定與農村集體“三資”管理服務相關的重要事項需要經過村（社區）黨組織的充分研究討論，深化實施村組兩級重要事權清單管理制度，推動“三先”機制、重要事權清單管理與農村集體“三資”管理服務平臺有效銜接。

3.1.2 成立區級“三資”管理服務機構

三水區成立了農村集體資產財務管理服務中心，由專門機構負責統一開展全區農村集體“三資”管理的網上交易、信息公開等規范化運作，加強對農村集體資產和財務管理的指導、監督，進一步提升全區農村集體“三資”管理服務水平。

3.1.3 優化資產管理主體層級

三水區評估并厘清已撤銷村委會、大隊等以往組織的集體資產情況，靈活采取直接合并、委托管理、作價入股等方式，依法依規逐步把資產整合進經聯社、經濟社，進一步理順農村集體“三資”管理主體層級，強化經聯社的統籌作用，提升集體資產規范管理水平。

3.2 優化農村集體“三資”管理服務運行體系

3.2.1 建設全區統一的管理服務平臺

三水區通過開展“十日攻堅”行動，整合原有農村集體資產交易、財務監管、股權管理系統，新增網上交易、表決、交租、支付、財務公開、實時預警等功能，建設集網頁端和小程序端于一體的佛山（三水）農村集體“三資”管理服務平臺，實現全區統一平臺和區級統籌管理。

3.2.2 全面推行區級網上交易模式

三水區修訂農村集體資產交易管理辦法，取消鎮（街道）、村（社區）兩級交易，實行“八個統一”（統一平臺管理、統一交易制度、統一交易程序、統一文書格式、統一信息發布、統一經營合同、統一檔案標準、統一監督管理）的區級統一網上交易模式。同時，優化交易審批流程，全面推行“村提、鎮審、區交易”。

3.2.3 建立并完善農村集體資產數據庫

三水區全面深化清產核資，細化完善底數底圖；利用農村集體“三資”管理服務平臺，立體、全面展示資產信息，全方位真實還原資產現狀；按照國家標準“一資一碼”，一份資產一個身份證，實施“預制菜”式的集體資產標簽化全周期管理，實現資產管理標準化、標簽化、可視化。

3.2.4 推動清產核資的全流程標準化

三水區采用最新脫敏衛星地圖，開展資產定位、數字化描邊和測繪（云圖上自動計算面積），解決資產面積不準、范圍不清等問題；利用資產云圖直觀查看尚未描邊的空白區域，實地了解是否為集體資產、是否上平臺交易、是否納入集體發包收入管理等，解決集體資產隱匿、私下發包等問題。采集資產信息內容除了上級的要求外，還增加了資產實拍圖、利用現狀、具體用途等，并對圖片等信息明確標準要求，解決資產信息不全、不標準的問題。

3.2.5 深化資產檔案標準化建設

三水區建立全區統一規范的農村集體資產交易項目檔案目錄清單，以“一項目一檔案”模式優化農村集體資產交易項目管理，通過線上信息和線下檔案相結合，以確保檔案完整齊全。同時，當地加強合同管理，按資產屬性分類建立全區統一合同模板，全面實現合同電子化。

3.2.6 創新推動集體資產高效集約流轉

三水區支持農業適度規模經營，鼓勵農用地流轉，探索“線下整合（備）、網上交易、分期交地”土地流轉模式，提升土地規?；盟?，建立農村集體資產經營用途與產業發展規劃等掛鉤機制，實現農用地規?；门c現代都市農業高質量發展良性互促。

3.2.7 探索集體經濟市場化發展模式

三水區積極鞏固和完善農村基本經營制度，大力培育新型農業經營主體；鼓勵和支持有條件的農村集體經濟組織引入職業經理人，促進其經營管理水平提升；深化村企合作機制，探索通過“國資或社會企業＋集體經濟組織”、集體經濟組織之間聯合組建項目公司等方式，在土地連片規模經營、農村一二三產業融合、農業園區開發、村級工業園改造等方面進行合作，拓寬集體經濟發展路徑。

3.2.8 優化農村財務管理機制

三水區對第三方會計服務機構實行全區統一選聘、統一管理、統一考核；同時完善農村集體收益提留機制，按照“保障支出—留夠發展—收益分紅”的集體經濟收入支出總體順序，科學合理設定提留比例，探索建立提留資金經聯社和經濟社兩級共管機制，重點保障農村人居環境整治等鄉村振興運維支出。

3.2.9 系統構建“1+N”政策體系

三水區始終堅持問題導向，立足解決痛點難點問題，研究制定“1+N”政策體系。其中，“1”為總文件，明確改革總體要求、重點任務等；“N”為若干配套政策，結合中央、省、市最新要求和改革實踐需要，動態增加，不斷健全，構建起橫向到邊、縱向到底的兼具系統性、邏輯性和全面性的政策體系，為改革保駕護航。

3.3 健全農村集體“三資”監管體系

3.3.1 強化政府職能監管

三水區積極健全區、鎮（街道）、村（社區）三級監督檢查制度，針對制度執行、平臺操作等方面開展農村集體“三資”管理常態化監督檢查工作；建立科學高效的農村集體“三資”管理監督協作工作機制；大力發揮組織、司法、財政、農業農村、自然資源等單位的職能作用，破除信息壁壘，共享臺賬，共同更新，共同推進，建立全流程閉環監督管理機制。

3.3.2 強化紀檢監察監督

三水區嚴格執行農村集體“三資”管理的責任追究制度，全面推動農村集體“三資”管理監督巡察向村組延伸。三水區借助區委巡察監督、區掃黑除惡專項斗爭工作，優先處置、快查快辦農村集體“三資”管理問題，實現常態化監督和專項監督有機結合。三水區將農村“三資”清產核資結果納入數據庫，并確保監督預警系統覆蓋交易前中后全流程，打通監督的“最后一米”。三水區對“三資”交易采取“三級監管”的模式，明確了區紀委、鄉鎮（街道）紀委和村（社區）務監事會組成的三級監督網絡，對全區“三資”交易活動開展監督檢查，對涉嫌違法違紀的行為實行零容忍，切實維護基層集體經濟組織和群眾利益。

3.3.3 強化線上智慧監督

三水區推進佛山（三水）農村集體“三資”管理服務平臺與組織部、金融機構等有關系統平臺的有機對接，加強與紀檢監察機關的信息共享，構建資產交易、合同生成、租金收入、日常開支、預警提醒等全流程農村集體“三資”數字化管理鏈條。三水區“三資”交易服務平臺系統功能強大，擁有強大的中央數據庫，具有農村集體資產管理、資產交易、財務核算、財務公開、“三資”監控、工程資金管理、大數據、一張圖、成員管理等功能，全程智能化無縫關聯，能有效彌補財務核算和合同資金收支的管理漏洞，及時發布預警信息。

3.3.4 強化內部民主監督

三水區嚴格履行民主決策程序，落實“四議兩公開”決策機制，進一步發揮村務監督委員會作用，確保農村集體“三資”管理重大事項按規定進行民主表決，落實農村財務公開制度，注重發揮佛山（三水）農村集體“三資”管理服務平臺信息公開作用，定期公示財務預決算、村級收支明細、債權債務、內部往來、收益分配等信息，線上線下接受農民群眾監督。同時，建立“十步工作法”，成立“2+5+1”工作組，三級合力，現場核實，簽名確認，全程監督，確保信息全面、準確、真實、可追溯。

3.3.5 強化外部社會監督

三水區有效運用農村集體“三資”管理服務平臺、“三務”公開欄及廣播電視、手機應用等現代信息傳播媒介，將集體資產管理運行情況以多形式、多渠道在各層級進行公開，確保農村集體資產交易管理陽光透明。同時，三水區還暢通陽光公開投訴質疑渠道，建立快速響應機制，主動接受社會監督。

4 三水區農村集體“三資”管理服務改革的主要成效

4.1 臺賬管理更明晰

通過開展全面細致的清產核資工作，三水區摸清了村（社區）集體資金、資產、資源家底存量，理順和規范了村級財務關系。開展此項工作幫助各鄉鎮（街道）建立了規范化的“三資”管理臺賬，降低了后續按程序發包村集體資產、資源和建設工程的交易成本，為農村集體經濟的發展壯大奠定了堅實的基礎。

4.2 財務管理更規范

佛山（三水）農村集體“三資”管理服務平臺財務監管系統可對接三水區各鄉鎮（街道）的財務系統，加強和完善了農村財務會計基礎工作，建立了監督預警機制，遏制了亂報銷和亂開支行為，杜絕了暗箱操作和違規操作亂象，有效防止了農村集體資產的流失和集體資金的不規范使用。

4.3 廉潔防線更牢固

三水區通過數字賦能推動農村“三資”進行區級統一網上交易，使交易流程透明化、公開化，減少了串標圍標和投訴舉報現象，遏止了基層干部的職務違紀違法行為，從源頭上杜絕了“三資”監管漏洞。

4.4 基層治理更和諧

農村“三資”管理失范會直接侵害農民利益，成為當前誘發和導致農村不穩定的重要因素。農村群體性事件的發生往往和“三資”領域的腐敗和利益分配矛盾密切相關，會對農村基層政權的鞏固造成惡劣影響。三水區高度重視并加強了對村（社區）集體“三資”的管理，農村“三資”領域的投訴案件大幅下降，有的村莊實現了零投訴。農村“三資”的規范管理有效確保了農村改革發展的成果惠及廣大農民群眾，也為基層黨組織提高執政能力和鞏固執政地位提供了重要的物質基礎，促進了農村集體經濟的發展繁榮和社會的和諧穩定。

4.5 增效增收更惠民

搭建區級交易平臺來規范農村集體“三資”交易，這一改革最直接的效應是促進了三水區農村集體資產保值增值，使村民分享到了改革紅利。以前三水區的農村集體資產交易是通過街道的平臺發布信息，競投人到現場競標，具有一定的區域局限性；現在人們通過三水區“三資”平臺手機端、網頁端就能了解相關信息并進行操作，面向的社會面更廣，更利于增加集體收益。另外，新系統的投用也有助于鎮街系統梳理農村集體資產。

5 深化“三資”管理服務改革的經驗啟示

5.1 強化黨建引領，實現同頻共振

各地應圍繞有利于增強基層黨組織號召力、有利于促進基層治理能力現代化、有利于推動農村集體經濟發展，將農村集體“三資”管理服務改革作為重要抓手，深化農村基層治理綜合改革，從組織、人才和制度等體制機制上強化黨建引領，實現區、鎮、村、自然村四級黨組織齊步走，同頻共振推動改革。

5.2 強化導向思維，奮力攻堅克難

堅持問題導向，是黨的十八大以來治國理政的突出特點，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明風格［4］。相關部門要不斷強化問題導向意識，聚焦農業農村發展中的難點、痛點，堅持人民至上，從維護農民群眾根本利益出發，比學趕超、攻堅克難；堅持守正創新，不斷提出解決問題的新理念、新思路、新方法，形成解決方案，并歸納路徑模型，走出具有當地特色的管理服務道路。

5.3 廣泛宣傳培訓，營造濃厚氛圍

“三資”管理工作需要充分調動群眾參與的積極性。因此，各地應通過多樣化的宣傳活動引導群眾主動參與農村集體“三資”管理和監督。例如，積極引導區鎮兩級黨校圍繞“三資”改革舉辦專題培訓班，開展政策宣講、網上競投操作培訓活動；開發農村集體“三資”規范化管理課題，通過送課下鄉的方式為廣大群眾普及“三資”管理知識；制作宣傳單、小視頻和開發微信小程序，及時發布村（社區）群眾關心的交易動態；加強與網絡新媒體的合作，加大“三資”相關信息的網絡宣傳力度，為“三資”管理服務改革工作的推進營造良好氛圍。

5.4 強化數字賦能，提高平臺效率

現代農業發展離不開信息技術的支撐。在農村集體“三資”管理服務改革過程中，應通過數字平臺把資源與市場連接為一個系統，拓寬市場空間、降低交易成本、方便市場主體，實現全鏈條規范、全方位透明、全過程監督，全面提升集體資產交易的服務水準和質量。

5.5 完善監督機制，強化考核工作

要從制度上充分保障群眾的監督權利，在出臺的農村集體“三資”管理辦法中明確監督舉報流程和措施，并設立專門的舉報熱線、舉報信箱。鼓勵群眾在發現農村集體“三資”管理領域的違規違紀線索后，及時通過撥打熱線電話、發送電子郵件的方式進行舉報［5］。完善農村集體“三資”管理服務平臺運營考核機制，制定詳細的考核績效指標，將農村集體“三資”管理服務工作納入年度考核并加大獎懲力度。