集體所有權代表行使規則釋論

石佳友，劉 歡

[中國人民大學，北京 100872]

一、問題的提出

集體所有權是具有中國特色的所有權類型，(1)溫世揚：《從集體成員權到法人成員權——農村集體經濟組織法人成員權的內容構造》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2022年第4期。如何構建該項權利的行使機制在一定程度上決定了集體產權制度改革的走向與成敗?！睹穹ǖ洹返?61條和第262條共同確立了集體所有權及其“代表行使”規則。(2)《民法典》第261條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定：(一)土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的組織或者個人承包；(二)個別土地承包經營權人之間承包地的調整；(三)土地補償費等費用的使用、分配辦法；(四)集體出資的企業的所有權變動等事項；(五)法律規定的其他事項?！薄睹穹ǖ洹返?62條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：(一)屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權；(二)分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權；(三)屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權?！钡@一看似明確的規定在理論上卻存在諸多有待進一步探究之處。

首先，依《民法典》第262條之文義，農民集體與農村集體經濟組織似應理解為兩個不同的民事主體，前者意指依照某種特定標準(如一定的時間或者空間范圍)界定的人的集合。但是，該集合體究竟具有何種意義上的民事主體地位，卻難以在當下的民法理論與規范體系中找到確切答案。由此產生的疑問是，在農民集體不具有明確的主體性地位的前提下，其究竟如何形成和表達自己的授權意思，以及授予農村集體經濟組織何種程度上的代表權限？對于以上問題，目前學界大致形成了兩種立場：一種觀點認為，立法塑造的“農民集體”概念有其特殊的規范旨趣，應將法律解釋或者制度建構的重點聚焦于“代表”二字所蘊含的法權關系構造；另一種觀點則主張，農民集體與農村集體經濟組織本就是同一主體，后者不存在代表權限來源不明的問題。再者，依體系解釋，農村集體經濟組織不僅是集體所有權的代表行使主體，同時亦具有依法取得特別法人資格之主體地位(《民法典》第99條)。故農村集體經濟組織法人化改造的方向在一定程度上決定了集體所有權代表行使機制之建構。由立法機關的釋義可知，《民法典》第99條僅在于明確農村集體經濟組織的法人地位，其中的“具體問題還需要根據農村集體產權制度改革的情況，下一步由其他法律或者行政法規作出進一步的細化規定”。(3)李適時：《中華人民共和國民法總則釋義》，北京：法律出版社，2017年，第316-317頁。然而，就目前全國人大常委會正在審議的《中華人民共和國農村集體經濟組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)的有關規定來看，上述問題似乎并未因立法工作的推進而得以明確。如《草案》第5條第1款與《民法典》第262條并無實質性區別，第2款則是對《農村土地承包法》《土地管理法》及《農業法》等相關立法文本的再次表述。(4)《農村集體經濟組織法(草案)》第5條規定：“農村集體經濟組織依法代表成員集體行使所有權，應當充分發揮在管理集體財產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的作用。農村集體經濟組織依法履行以下職責：(一)發包農村土地；(二)辦理農村宅基地申請、使用事項；(三)合理開發利用、保護耕地等土地資源并進行監督；(四)使用集體經營性建設用地或者出讓、出租等集體經營性建設用地使用權；(五)組織開展集體財產經營、管理；(六)決定集體出資的企業的所有權變動；(七)分配、使用集體收益；(八)分配、使用集體土地被征收征用的土地補償費等；(九)為成員的生產經營提供技術、信息等服務；(十)為成員提供教育、文化、衛生、體育、養老等服務，或者對村民委員會提供服務給予資金等支持；(十一)支持和配合村民委員會在村黨組織領導下開展村民自治；(十二)支持農村其他經濟組織、社會組織依法發揮作用；(十三)法律法規和章程規定的其他職責?！?/p>

二、集體所有權代表行使的既有解釋方案及其反思

圍繞集體所有權代表行使規則的爭議，首先表現為兩者究竟應當視為一體抑或區分對待，下文將這兩種立場分別表述為“同一說”與“區分說”?？疾煜嚓P的立法資料可知，立法機關內部對此亦未形成一致意見。立法機關在闡述《民法總則》(已廢止)第99條時曾表明，農民集體作為民事主體，其在法律上的表現形式就是農村集體經濟組織。(6)李適時：《中華人民共和國民法總則釋義》，第311-312頁。然而，在《民法典》正式施行后，立法機關又再次強調，《民法典》第262條之“行使所有權”，是指農村集體經濟組織、村委會等并非集體財產的所有權人，而只是集體所有權的代表行使主體。(7)黃薇：《中華人民共和國民法典物權編解讀》，北京：中國法制出版社，2020年，第146頁。顯然，立法機關在兩個存在體系關聯的條文中分別對“同一說”和“區分說”表達了支持態度。故而，立法者之原意僅憑相關的法律條文實際上難以探明，有必要作進一步的理論展開。

(一)“同一說”

在“同一說”的理論構造下，農民集體即農村集體經濟組織，二者被認為具有同一性。應當認為，將兩者塑造為同一主體能在最大程度上解決所謂集體所有權主體缺位之難題，因為在這種情況下，農村集體經濟組織可以行使所有者的全部權利。不過，該說內部實際上存在兩種不同的觀察視角，有學者將其分別總結為“實質同一體說”與“應然同一體說”。(8)參見管洪彥：《農民集體和農村集體經濟組織關系的理論證成和實益展開》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2022年第6期。本文從之?！皩嵸|同一體說”認為農民集體與農村集體經濟組織具有實質上的同一性。(9)宋志紅：《論農民集體與農村集體經濟組織的關系》，《中國法學》2021年第3期?！皯煌惑w說”則認可現行法之教義未將農民集體和農村集體經濟組織等同視之，但應在接下來的立法過程中將兩者塑造為同一主體。(10)參見林廣會：《農村集體資產折股量化范圍的確定及其法律效果》，劉云生主編《中國不動產法研究》第23輯，北京：社會科學文獻出版社，2021年，第31-46頁。筆者認為，這兩種觀點雖然在觀察視角上有解釋論與立法論之分，但其在最終產生的制度效果上則并無本質區別。因為即便是“實質同一體說”亦強調，要確保農村集體經濟組織對農民集體的“法定代表”行為符合農民集體之利益，必須對農村集體經濟組織提出一系列特殊要求，(11)如“自動全權代表”“代表行使全部財產的所有權”“利益的高度一致性與唯一對應性”“成員一致性”等。參見宋志紅：《論農民集體與農村集體經濟組織的關系》，《中國法學》2021年第3期。而這顯然又有賴于立法層面的制度建構。因此，無論是“實質同一體說”與“應然同一體說”，其面臨的最根本的詰難是，在《民法典》等立法文本一致將農民集體表述為集體所有權人的前提下，農村集體經濟組織何以在實證法文義之外成為新的集體所有權人？

有學者從歷史演進的視角出發認為，歷史上從未產生過農民集體這種組織形式，故“農民集體所有”的說法難以成立，應當回歸歷史理性，將農村集體經濟組織作為集體所有權人。(12)參見李永軍：《集體經濟組織法人的歷史變遷與法律結構》，《比較法研究》2017年第4期。這實際上是否認了農民集體的主體性地位，而僅強調其在政治經濟學上的意義。但問題在于，歷史之沿革是否可以為突破現行實證法之文義提供全部的正當性依據？立法既然已將農民集體和農村集體經濟組織分別表述，則似有必要首先以現行實證法為遵循，各自探求兩者的規范內涵。事實上，集體所有權乃社會主義公有制的所有權形態之一，其所有權人顯然不能是私法人，故將農村集體經濟組織作為集體所有權人，則意味著必須按照公法人的邏輯建構農村集體經濟組織法人的治理機制，而這似乎又與通過農村集體經濟組織法人化改造聯結農村社區與外部市場的立法本旨存在明顯沖突。

再者，將農民集體與農村集體經濟組織作一體化處理尚有如下兩個體系上的問題有待進一步處理：其一，除農村集體經濟組織外，《民法典》第262條還規定村民委員會與村民小組可作為集體所有權的代表行使主體；同時，根據第101條第2款，農村集體經濟組織優先于村委會等主體擔任集體所有權代表行使主體。(13)《民法典》第101條第2款規定：“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能?！绷硪姼呤テ剑骸丁疵穹ǖ洹蹬c農村土地權利體系：從歸屬到利用》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2020年第6期。如果將農村集體經濟組織與農民集體作一體化處理，“未設立村集體經濟組織”則意味著農民集體乃至集體所有權亦不存在，此時顯然更不會產生由村民委員會代表行使集體所有權的問題。此間邏輯尚須進一步理清。其二，傳統民法理論認為，基于法律行為的可識別性與利益沖突之避免，私法原則上禁止自我行為。(14)參見朱慶育：《民法總論》(第二版)，北京：北京大學出版社，2016年，第350頁。將農民集體與農村集體經濟組織作一體化處理，是否意味著《民法典》所規定之集體所有權代表行使規則存在自我代表的邏輯矛盾，從而淪為立法技術上的疊床架屋？進言之，如果必須“提出一系列特殊要求”方能確保二者的“同一”，那么是否意味著二者原本并非同一主體？綜上可知，“同一說”尚存在進一步論證的空間。

(二)“區分說”

“區分說”內部亦存在眾多不同觀點。這些觀點的共同之處是將農民集體解釋為集體所有權的歸屬主體，農村集體經濟組織對集體所有權只享有代表權限。因此，“區分說”總體上更加關注《民法典》第262條“代表”二字所蘊含的法權關系構造。

2.1 兩組臨床癥狀及體征變化 患者在用藥1周后實驗組的發熱、盜汗、咳嗽、氣短等癥狀的緩解率均高于對照組，差異均有統計學意義（P＜0.05），見表1。進一步研究發現，實驗組患者發熱、盜汗、咳嗽、氣短緩解所需要的時間明顯較對照組短，差異有統計學意義（P＜0.05），見表2。

1.“代表關系說”。如果嚴格從《民法典》第262條的文義出發，那么最容易得出的理解是農民集體與農村集體經濟組織成立被代表與代表之關系。有學者認為，農村集體經濟組織是農民集體設立的專門從事經濟活動的組織，前者構成后者的“要素”；(15)韓松：《農民集體所有權主體的明確性探析》，《政法論壇》2010年第1期。應按照“法定代表行使關系”來建構我國農村集體產權的法權結構，代表關系的紐帶是法定授權。(16)管洪彥：《農民集體和農村集體經濟組織關系的理論證成和實益展開》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2022年第6期。對于農民集體的主體性地位，“代表關系說”一致認為應屬非法人組織。應當指出的是，將農民集體向農村集體經濟組織的授權行為解釋為法定的授權模式有效地解決了前者欠缺意思形成和表達機制的問題。不過，私法意義上的“代表”通常只存在于法人的語境之下，代表人構成法人的機關，以法人的名義對外實施民事法律行為，并將其效果歸屬于法人。然而，農村集體經濟組織法人顯然是獨立的私法主體，其必須以自己的名義實施民事法律行為，并自行承擔相應的法律后果。因此，無論是外部名義方面抑或責任歸屬方面，農村集體經濟組織很難解釋為另一組織體的機關或者“要素”。而且，將農民集體歸為非法人組織，則表明該團體不具有脫離于其成員的獨立法人格。由此進一步衍生的問題是，當農村集體經濟組織(代表人)的對外行為導致農民集體(被代表人)負債且后者的財產不足以清償債務時，農民集體的成員須為此承擔無限責任，這在實踐層面顯然具有一定的操作難度。

2.“代理關系說”。這種觀點認為，農民集體的主體性地位可以類比于國家，即農民集體具有“擬制法人”地位。在此前提下，可借鑒國有資產“委托—代理”模式達到集體資產之所有權與經營權“兩權分離”的目的。(17)參見王洪平：《農民集體與集體經濟組織的法律地位和主體性關系》，《法學論壇》2021年第5期。但也有學者認為，這種委托代理權限應只包括非經營性資產，經營性資產應由農村集體經濟組織直接享有所有權。(18)姜紅利、宋宗宇：《農民集體行使所有權的實踐路徑與主體定位》，《農業經濟問題》2018年第1期。相比較于“代表關系說”，此說在解決組織的外部名義方面具有顯著優勢，即農村集體經濟組織不再附屬于農民集體，而是能夠以自己的名義進行民事交往。而且，從形式上看，《民法典》對國家所有權行使機制的法律表達與集體所有權具有相似性。(19)《民法典》第246條規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權?！钡艘粚W說同樣面臨著責任歸屬的難題。一般而言，被代理人需要負擔代理行為之后果。將這一規則用于解釋農民集體與農村集體經濟組織之間的關系，那么一個顯而易見的推論就是，農民集體既是委托人又是被代理人，依法應對農村集體經濟組織的代理行為承擔責任。另外，在農村集體經濟組織法人化改造的背景下，將農民集體擬制為法人是否會消解前者作為特別法人的制度性價值，也值得進一步思考。(20)參見林廣會：《農村集體產權制度改革背景下集體所有權主體制度的機遇與展望》，《求是學刊》2020年第3期。

3.“投資關系說”。該說認為，農民集體是集體土地所有權人，其可以通過附著于集體土地之上的用益物權(主要是未承包到戶的土地承包經營權以及集體經營性建設用地使用權)投資設立農村集體經濟組織。如此不僅符合相關的法律規定，也可有效規避集體土地進入市場后的經營風險。(21)參見于飛：《“農民集體”與“集體經濟組織”：誰為集體所有權人？——風險界定視角下兩者關系的再辨析》，《財經法學》2016年第1期?！恫莅浮返?條第4款在一定程度上也體現了這一思路，根據該款規定，農村集體經濟組織可以依法出資設立或參與設立公司、農民專業合作社等市場主體。然而，“投資關系說”若要成立，必須具備兩個前提：一是農民集體具有完備的組織形態與治理機制，集體成員之間能夠形成有關投資的決議；二是農村集體經濟組織可以通過投資的方式而設立，而這兩個前提目前似乎都不具備。前已述及，集體所有權的行使機制之所以如此特殊，最根本的原因是作為所有權人的農民集體不具備意思能力，無法作出相應的決議行為。再者，農村集體經濟組織作為“特別法人”，其“特別性”之一，便體現為其設立未必以出資為必要。譬如，現實中廣泛存在的社區型農村集體經濟組織主要由人民公社演變而來，其產生與延續具有歷史性，根本不存在成立與否的問題。(22)參見屈茂輝：《農村集體經濟組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期。即便是新設立的農村集體經濟組織，因該類組織具有天然的地域性或者說組織依附性，故其設立更多地取決于法律、行政法規或者行政命令，而非集體成員的出資或者申請行為。(23)參見陳甦：《籍合組織的特性與法律規制的策略》，《清華法學》2018年第3期。

4.“信托關系說”。有學者將《民法典》第262條之代表關系解釋為“法定的信托關系”。具體可描述為：農民集體是委托人，農村集體經濟組織作為受托人為作為受益人的集體成員之利益管理、運營集體資產，并將由此產生的收益在集體成員間進行分配。(24)參見吳昭軍：《農村集體經濟組織“代表集體行使所有權”的法權關系界定》，《農業經濟問題》2019年第7期。按照信托是否依據當事人的意愿而設立，信托可分為意定信托、法定信托與推定信托。顧名思義，法定信托是指不取決于委托人的意愿，而是依法律規定強制成立的信托。(25)何寶玉：《信托法原理研究》(第2版)，北京：中國法制出版社，2015年，第38頁。在立法論的意義上，通過信托關系來塑造集體所有權的代表行使機制確實不失為一種可行的思路，同時也契合了集體資產由農民集體所有，并交由農村集體經濟組織為集體成員之利益而管理、運營的立法表述。但從解釋論看，僅憑《民法典》第262條實則難以得出兩者構成法定信托關系的必然結論。具體而言，需要進一步回答如下幾個問題：

首先是法定信托是否存在實定法上之依據。根據《信托法》第2條之規定，(26)《信托法》第2條規定：“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為?！蔽覈缮现磐幸话闶侵敢舛ㄐ磐?，法定信托則僅指該法第55條所規定之情形。依第55條，信托終止后，信托財產如有剩余，應當將該剩余財產移轉給信托文件指定或者法律規定的權利歸屬人；在此之前，原信托視為存續，并以最終的權利歸屬人為受益人。此一規定的目的在于確保在對原信托的剩余財產分配完畢前受托人的忠實義務、注意義務等并不因原信托的終止而消滅，并同時把權利歸屬人作為受益人予以保護。(27)趙廉慧：《信托法解釋論》，北京：中國法制出版社，2015年，第519頁。準此以言，我國法上的法定信托與集體所有權代表行使規則似乎并不存在直接的聯系。

其次是信托財產的歸屬問題。在我國《信托法》的語境下，設立信托是否需要委托人向受托人移轉信托財產之權利并不明確。但理論上一般認為，設立信托需要委托人把財產轉移給受托人，讓受托人成為信托財產的財產權人。(28)參見趙廉慧：《信托法解釋論》，第98頁。以此而論，作為信托財產的集體資產需要在農民集體與農村集體經濟組織之間發生所有權移轉，但如此一來，對兩者作出區分則似無必要。有學者指出，信托的實質是信托財產的獨立性，由委托人保留財產權利并無不可。(29)參見樓建波：《信托財產的獨立性與信托財產歸屬的關系——兼論中國〈信托法〉第2條的解釋與應用》，《廣東社會科學》2012年第2期?！靶磐嘘P系說”基于此立場進一步認為，在設立信托時是否移轉集體資產之權屬，應視資產類型分別予以討論，如資源性資產沒有必要移轉，而經營性資產和非經營性資產則由農民集體自主決定。(30)吳昭軍：《論農村集體經濟組織的經營管理權——基于信托理論的闡釋》，《當代法學》2023年第1期。然而，一方面，既然兩者之間的信托關系源自法定，那么前者又如何自主決定向后者移轉其他集體資產的所有權？并且，依“信托關系說”，農村集體經濟組織并非集體所有權人，相關政策對集體資產作類型化劃分既無法律效力也不涉及所有權歸屬的問題，那么其如何接收相應的集體資產而成為集體所有權人？此間邏輯似乎有待進一步明確。另一方面，所謂信托財產的獨立性所強調者，是信托財產獨立于受托人和委托人的固有財產，原則上不被他們的債權人追及，至于是否在委托人和受托人之間發生財產移轉，則并非關注之重點。在這個意義上，設立信托之所以要將信托財產由委托人移轉至受托人，最根本的原因是相比于向受托人移轉財產權利，委托人保留所有權更加難以有效區隔信托財產與委托人的其他責任財產。

通過對相關理論的梳理可以發現，目前學界對集體所有權代表行使規則展開的諸多探討雖然極具啟發意義，但并未形成具有相對說服力的意見。這些觀點最根本的分歧主要有二：其一，農村集體經濟組織能否作為適格的集體所有權人？其二，應當借助何種理論闡述其與農民集體之間的代表關系？下文將主要圍繞以下兩個問題展開。

三、集體所有權主體演變的歷史邏輯

在《民法典》賦予農村集體經濟組織法人資格，但卻并未對農民集體的主體性地位予以說明的背景下，準確理解集體所有權代表行使規則需要對“農民集體”這一概念作出有效闡釋。從農村集體經濟組織到農民集體，都是圍繞集體所有權而建構的法律概念。集體所有權作為一種獨具中國特色的所有權形態，其并非產權市場自發交易的產物，而是中華人民共和國成立以來，國家通過一系列改革措施不斷重新界定權利的結果。因此，集體所有權自其誕生之日起就具有極其濃厚的本土實踐色彩，對此一概念及其相關概念的闡述也必須首先置于歷史的維度下進行考察。

(一)土地改革運動：農民私有產權的確立

中華人民共和國成立后，中央人民政府隨即于1950年6月通過《土地改革法》，在全國范圍內開展了一場規模浩大的土地改革運動。土地改革的主要內容是沒收地主的土地和多余的生產生活資料，并將之無償分配給貧苦農民。(31)參見《土地改革法》第2條、第3條和第10條。到1953年初，土地改革運動基本完成。

需要進一步討論的是，土地改革運動是否確立了土地在真正意義上的農民私人所有權？有學者從法律和經濟的雙重維度對此進行了否定。具言之，在法律所有權層面，農民雖對土地享有占有、使用和收益的權利，但法律卻未賦予任何個人自由買賣土地的權利，也即未取得處分權，因此，此時所謂的農民私人所有權的權能并不完整；在經濟所有權層面，農民通過無償的方式取得的土地權利既不是法律上的原始取得，也不是繼受取得，而是一種“授田制”，其本質上屬于土地使用權制度。(32)參見劉正山：《當代中國土地制度史》(上)，大連：東北財經大學出版社，2015年，第117頁。顯然，根據此一觀點，土地改革運動給農民帶來的只是名義上而非實際上的私人所有權。

筆者認為，此處首先涉及的其實是所有權的本質問題。在法哲學層面，所有權具有三個本質屬性，即終極的支配、財產上的歸屬以及專屬的享有，這一理論構造屬個人自由主義的體現。(33)石佳友：《民法典與社會轉型》，北京：中國人民大學出版社，2018年，第197頁。故而，在傳統民法理論的支配下，所有權或者源自社會習俗之法律認可(如通過先占取得對無主物的所有權)，或者發端于產權市場的自發交易。但是，通過土地改革運動確立的農民私人所有權，本質上是國家運用強制力量重新界定農村產權的結果。在這一過程中，國家實際上無意直接取得對土地的所有權，因而在立法層面只能將農民規定為所有權之主體。在這種背景下，農民私人所有權之建構所遵循的實際上是一種整體主義的實踐邏輯，而非個人主義的方法論，這使得原始取得抑或繼受取得等傳統所有權理論很難對其進行有效解釋。

至于這種私人所有權權能不完整現象，實則并非指法律禁止農民以任何形式處分其所有之土地，而是指后來國家在對農業進行社會主義改造時，農民在整體上所體現出來的“配合”態度。從《土地改革法》的有關規定來看，農民顯然對其取得的土地享有完整意義上的所有權。(34)《土地改革法》第30條規定：“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營，買賣及出租其土地的權利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢?！笔聦嵣?，農民取得土地所有權后迅速出現的土地買賣以及由此引發的農村新的貧富分化等現象后來成為農業合作化運動的根本動因，這也間接證明此時農民對其土地享有處分權。農民之所以愿意“配合”其后的農業合作化運動實際上是前述整體主義的實踐邏輯所使然。由于國家在重新界定農村產權的過程中帶有一定的強制性，因此，通過國家行為“制造”的這種所有權已經“包括了后來集體化公有的一切可能的因素”。(35)周其仁：《中國農村改革：國家與所有權關系的變化(上)——一個經濟制度變遷史的回顧》，《管理世界》1995年第3期。在產權治理的意義上，國家通過土地改革運動造就了一種新型的“國家—農民”關系，從而實現了對傳統鄉村治理結構的重塑。在這組新型的產權結構中，雖然農民對農村土地等生產資料享有完整意義上的所有權，但其行使權利的限度實則取決于國家權力的限度。

(二)農業合作化運動：集體公有產權的形成

目前，學界不少觀點將集體所有權的形成追溯至農業合作化運動，但此一觀點未必準確。我國的農業合作化運動實際上包括初級合作社、高級合作社以及人民公社三個階段，而在這三個階段，我國農村產權結構的表現形式存在顯著差異。

1.初級合作社階段。通常認為，農業生產合作源自發展農村生產力的客觀需求，有其歷史必然性。(36)參見[美]黃宗智：《中國的隱性農業革命》，北京：法律出版社，2010年，第68頁。首先，雖然農民私有制的確立在短期內發揮了激勵效用，但這種私有制歸根結底以小農經濟為其基礎，農民的生產經營活動仍受到缺乏必要的生產資料等各種現實條件的制約。在這種背景下，全國范圍內的農民大致走向了兩條道路：其一是自發地聯合起來，開展互助活動；(37)馬曉河：《中國農村50年：農業集體化道路與制度變遷》，《當代中國史研究》1999年第5-6期。其二是任由小農經濟自由發展，從而產生新的土地兼并和貧富分化。顯然，后一條道路與社會主義建設的總體方向有所背離。(38)吳建征、武力：《國家整合與體制重塑：以1949—1956年農業合作化運動為中心考察》，《湖北社會科學》2018年第12期。再者，小農生產的一大弊端就是其往往發展到一定程度便無力再擴大生產，而國家的工業化戰略又需要農業的支持，兩者之間存在的矛盾在一定程度上也進一步加速了農業合作化的步伐。(39)參見丁志剛、王杰：《中國鄉村治理70年：歷史演進與邏輯理路》，《中國農村經濟》2019年第4期。受以上因素的影響，1951年9月，中央發布《關于農業生產互助合作的決議(草案)》(以下簡稱《決議(草案)》)，并于同年12月下發各地黨委試行。

《決議(草案)》總結了農業互助合作的三種形式：一是臨時的、季節性的互助；二是常年互助組；三是實行土地入股的農業生產合作社，這在后來也被稱為初級農業生產合作社。在生產資料的所有權方面，臨時互助僅僅是一種簡單的勞動互助，并不導致生產資料的公有。常年互助組和初級合作社則已具備一定程度的組織化特征，譬如，存在農副業的結合、技術上的分工以及少量的公有財產等，尤其是初級合作社還享有統一使用和調配相關生產資料之權限。值得注意的是，在1955年11月由全國人大常委會通過的《農業生產合作社示范章程》中，初級合作社被明確定義為“勞動人民的集體經濟組織”，而初級合作社與高級合作社是農業合作社發展的兩個階段，據此，初級合作社可以說“是農村集體經濟組織的最初形態”。(40)何寶玉：《我國農村集體經濟組織的歷史沿革、基本內涵與成員確認》，《法律適用》2021年第10期。但應當指出的是，初級合作社與高級合作社有本質不同。根據《決議(草案)》的有關內容，此時的農業生產互助總體上仍然建立在生產資料私有制的基礎上，強調的是農民對于生產資料的聯合。(41)申始占：《“所有權—權能調整”框架下中國農村土地制度百年變遷的評價標準建構》，《政治經濟學評論》2022年第5期?？梢?，我國在這一階段并未建立起農村的集體所有制，“集體經濟組織”此時僅取得對農村土地等生產資料的使用權而非所有權。

2.高級合作社階段。應當認為，我國農村產權主體制度由農民私有制向集體公有制的轉變，發生于初級合作社向高級合作社過渡的階段。1953年12月，中共中央《關于發展農業生產合作社的決議》指出，從臨時互助組、常年互助組到具有部分社會主義因素的初級合作社，再到實行完全社會主義的“更高級的農業生產合作社”，“就是我們黨所指出的對農業逐步實現社會主義改造的道路”。這表明，建立在農民私有制基礎之上的初級合作社只是對農業進行社會主義改造的一個必要階段。1956年6月，全國人民代表大會表決通過《高級農業生產合作社示范章程》，提出農業生產合作社(專指高級合作社)要按照社會主義原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有。1957年3月底，全國加入高級合作社的農戶比重達到93.3%，(42)宋濤：《積極改良農業生產技術對于進一步鞏固農業合作社的作用》，《經濟研究》1958年第2期。這也標志著具有社會主義性質的農村集體經濟組織正式形成。(43)參見李永軍：《集體經濟組織法人的歷史變遷與法律結構》，《比較法研究》2017年第4期。但需要強調的是，初級合作社和高級合作社都屬于“集體經濟組織”，而不具有一級行政單位的主體地位，只不過后者取得了對農村土地等生產資料的所有權，我國社會主義集體所有制也由此形成。

3.人民公社階段。人民公社是在高級合作社的基礎上發展起來的。1958年8月，中共中央《關于在農村建立人民公社問題的決議》(以下簡稱《決議》)指出，小規模的單一農業生產合作社已難以適應現階段的發展要求，小社并大社、轉為人民公社是形勢發展的必然趨勢。人民公社化運動隨即在全國范圍內展開。在管理體制方面，人民公社的顯著特征為“一大二公”“政社合一”。根據《決議》相關內容，人民公社不僅要擴大規模，將其管理范圍覆蓋農林牧漁等各行各業，而且，“鄉黨委就是社黨委，鄉人民委員會就是社務委員會”。在生產資料所有制方面，1959年4月，黨的八屆七中全會通過《關于人民公社的十八個問題》指出，人民公社所有制既包括公社直接所有的部分，也包括生產大隊和生產隊所有制，并且基本上是生產隊所有制。由此明確了“三級所有、隊為基礎”的所有制格局。由于人民公社同時具有經濟組織與政權組織的性質，故與高級合作社時期的集體所有制相比，人民公社集體所有制實則已難謂純粹的集體所有制，而是兼具集體所有和全民所有的雙重屬性。人民公社“政社合一”的組織形式和“三級所有、隊為基礎”的所有權模式使得我國各類農村組織的形式趨于復雜，為后來我國鄉村中的政治組織和經濟組織職能交叉以及農村產權結構含糊不清埋下了伏筆。

(三)家庭聯產承包責任制：集體所有制的再表達

在人民公社體制下的農村產權高度集中，這不僅不利于調動農民的生產積極性，而且國家要維持這樣一套制度的運轉也必須支付極其高昂的成本。農村產權制度改革也因此勢在必行。據學者考察，從1977年到1978年底，安徽、四川、吉林等地已在農村試行“包干到戶”“包產到戶”等不同形式的農業生產責任制。(44)參見鐘懷宇：《中國土地變革的歷史與邏輯》，成都：西南財經大學出版社，2014年，第190頁。1980年9月，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，正式明確生產隊領導下的“包產到戶”不脫離社會主義軌道。家庭聯產承包責任制賦予了農民對土地等生產資料的自主經營權，隨著這一制度在全國范圍內的推廣，人民公社體制迅速走向瓦解。1983年1月，中共中央印發《當前農村經濟政策的若干問題》(中發[1983]1號)，提出“政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設”的要求，一方面要依照《憲法》建立基層政權組織，另一方面為經營好土地，有必要保留地區性的經濟合作組織。

不過，盡管相關文件一再重申堅持土地的集體所有制，但其實際上并沒有明確涉及集體所有權的主體問題。從歷史演進的視角來看，農村集體經濟組織歷史上的確曾作為集體所有權人而存在，但推進家庭聯產承包責任制后形成的新的農村集體經濟組織、村民委員會乃至鄉鎮政府等各種形式的農村組織，實際上都是為了填補人民公社解體后造成的農村組織空白而設置的。在這個意義上，農村集體經濟組織并非集體資產的當然繼受者。

1982年實施的《憲法》亦未明確規定集體所有權之歸屬，其第9條第1款、第10條第2款僅規定農村土地及森林、山嶺等自然資源依據法律規定屬“集體所有”，但該“集體”是否特指農村集體經濟組織則難以憑借上述條文得出確切答案。1986年《民法通則》第74條對集體所有權之主體作出了規定。(45)《民法通則》第74條第1款規定：“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，包括：(一)法律規定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；(二)集體經濟組織的財產；(三)集體所有的建筑物、水庫、農田水利設施和教育、科學、文化、衛生、體育等設施；(四)集體所有的其他財產?！钡?款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體所有?！辈浑y發現，本條第1款之文義存在兩種解釋可能性：既可理解為集體經濟組織的財產同時屬于勞動群眾集體與集體經濟組織，也可以解釋為該款意圖將本屬于集體經濟組織的財產轉移至勞動群眾集體。但結合該條第2款可知，應以采納后一種解釋為宜。該第2款首先明確區分了農民集體所有和農村集體經濟組織所有，并且強調對于農民集體所有的土地，農村集體經濟組織負有“經營、管理”職責；其次則是強調，對于原農村集體經濟組織所有的土地，則“可以”改為農民集體所有。

從體系相關的立法看，農民集體與農村集體經濟組織也屬于兩個不同的主體。如1993年《農業法》第12條。(46)1993年《農業法》第12條規定：“集體所有的或者國家所有由農業集體經濟組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農業生產。國有和集體所有的宜林荒山荒地可以由個人或者集體承包造林。個人或者集體的承包經營權，受法律保護。發包方和承包方應當訂立農業承包合同，約定雙方的權利和義務?！边@一規定實際上已摒棄“農村集體經濟組織所有”的立法表述，并且，如果認為本條所稱之“集體”是指農村集體經濟組織，那么將產生農村集體經濟組織可以承包其自身所有之土地等自然資源的邏輯矛盾。1986年《土地管理法》第8條雖然采納了與《民法通則》第74條接近的表述，但前者在1998年修訂時也刪除了“農業集體經濟組織所有”的規定，而是僅強調該組織對集體土地的經營管理職責。2002年《農村土地承包法》第12條的規定與此類似。需要指出的是，從《民法通則》到《農村土地承包法》，并未突出農村集體經濟組織的“代表人”地位。直到2007年《物權法》出臺才正式作出農村集體經濟組織代表農民集體行使集體所有權的規定。

通過歷史的回顧可知，集體所有權最早可追溯至高級合作社階段。此時，農村集體經濟組織的確是無可爭議的集體所有權人，但在“政社合一”人民公社體制下，集體所有權出現了某種程度的“異化”，具備了部分國家所有權的性質。人民公社體制解體后，集體所有權曾一度處于主體不明的狀態，其后的立法逐步確立了由農民集體和農村集體經濟組織分別擔當集體所有權的歸屬主體和代表行使主體的集體所有權行使機制。這一過程說明，“農民集體”概念之塑造有其歷史邏輯和特殊使命，在新的時期，農村集體經濟組織也不宜再擔任集體所有權人。一方面，“農民集體所有”是生產資料公有制的一種表達形式，意在確?！凹w所有”的公有制底色。因此，“農民集體”雖然并非傳統民法意義上的權利主體，但卻是真正意義上的權利主體。(47)李國強：《權利主體規范邏輯中的農民集體、農村集體經濟組織》，《求索》2022年第3期。與此同時，“集體所有”并不拒斥農戶個體的權利主張，每個人都可以出于“集體所有”的這一本質屬性分享和利用集體所有的資產。(48)參見劉小平：《土地財產權的二維構造——一種從現實出發的理論解釋方案》，《法制與社會發展》2017年第6期。就此而言，集體所有權在本質上是一種公共利益分享機制，只不過“集體所有”所蘊含的公益底色與農戶個體的私益主張需要經由集體成員身份實現連接。另一方面，人民公社體制瓦解導致了“三級所有”結構下的農村集體經濟組織走向轉型，(49)楊一介：《我們需要什么樣的農村集體經濟組織？》，《中國農村觀察》2015年第5期。新時期的農村集體經濟組織與歷史上的高級合作社以及人民公社存在實質區別。高級合作社與人民公社作為集體所有權人本質上屬于公法人所有權，從而不違背社會主義公有制的總體方向。但當下的農村集體經濟組織法人化改造是按照私法人的總體方向塑造其治理機制。(50)參見劉歡：《農村集體經濟組織法人的實現形式》，《上海政法學院學報(法治論叢)》2022年第4期。以此而論，農村集體經濟組織不宜繼續作為集體所有權人。

四、集體所有權代表行使規則的解釋展開

在區分農民集體和農村集體經濟組織之后，進一步的問題是如何闡述集體所有權代表行使背后的法律結構。

(一)農民集體的意思源自法律的直接擬制

《民法典》將民事主體劃分為自然人、法人和非法人組織三種類型，農民集體不屬于其中任何一類，但這并不影響其法律關系的形成。換言之，在農民集體不具有意思能力的情況下，農村集體經濟組織的“代表人”地位可以來自法律的直接授權。這種授權模式并非孤例。譬如，依《民法典》第145條，在自然人意思能力欠缺之場合，其作出的意思表示原則上需經由法定代理人追認或者同意方可生效；第246條規定，國有財產依法由國務院代表國家行使所有權。

農村集體經濟組織的代表權限源自法律的直接授予，是指立法者通過立法技術手段，對農民集體的授權意思進行了法律上的擬制。拉倫茨認為：“法律擬制是：有意地將明知為不同者，等同視之”，“于此應分別作為立法技術的手段、作為判決理由的手段以及應用于學術中的擬制”。(51)[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，北京：商務印書館，2003年，第142頁。黃茂榮進一步從作為立法技術手段的擬制(即擬制性規范)中區分出“隱藏的引用”與“隱藏的限縮”兩種類型，并將隱藏的引用具化為表見擬制、推定式擬制以及引用性擬制三種類型。發生表見擬制的原因是，“當處理系爭問題，尚未發展出成熟的法律原則，以致必須借助于假象，借用一個在當時已被接受，但不盡該當之法律原則，處理系爭案件”。(52)黃茂榮：《法學方法與現代民法》(增訂七版)，臺北：作者自版，2020年，第331頁。不難發現的是，《民法典》第262條的立法表述在很大程度上系仿自第246條之國家所有權行使規則，而該兩條規定又分別繼受自《物權法》第60條和45條。之所以如此安排，固然在一定程度上是延續自《民法通則》之一貫路徑。但更為重要的是，在《物權法》立法時期，立法機關一方面在國家所有權應由國務院代表國家行使這一問題上基本已經形成較為一致的意見；(53)參見何勤華、楊秀清、陳頤：《新中國民法典草案總覽》下卷(增訂本)，北京：北京大學出版社，2017年，第1790頁。另一方面，對于集體所有權應如何行使卻缺乏充足的理論積淀與實踐經驗可供借鑒。因此，盡管集體所有權的行使機理與國家所有權存在明顯區別，(54)參見宋志紅：《論農村集體經濟組織對集體土地所有權的代表行使——〈民法典〉第262條真義探析》，《比較法研究》2022年第5期。但具體到規則表達上，只能“表見地借用”同為公有制表達形式的國家所有權行使的相關規定。當然，恰如有學者所言，運用表見擬制“雖然可以濟理論貧乏之急，但卻未能清楚地將處理上之真正的考慮表現出來。這可能使系爭考慮之基礎觀點的發展(具體化)受到抑制”。(55)黃茂榮：《法學方法與現代民法》(增訂七版)，第332頁。這其實也是在《民法典》立法過程中，立法機關在對待“誰是集體所有權人”這一問題上存在反復的根本原因。

(二)集體所有權委托代理行使機制的解釋證成

采取委托代理的解釋方案首先是為維持《民法典》邏輯體系上的一致性。集體所有權的行使規則在很大程度上是仿照國家所有權而確立，因此無論是國家所有權抑或是集體所有權，都是社會主義公有制的表現方式。兩者的區別只存在于形式方面，其內在的構造機理具有相當程度的同構性。質言之，兩者在本質上都是一種利益的分享機制，只不過國家所有權強調全民分享利益，而集體所有權重在使特定范圍內的人分享其中的利益。

就國家所有權而言，《民法典》第246條采用了由國務院代表行使的立法表述，但同時依照相關特別法的規定，也可以由地方人民政府行使有關權利。(56)參見黃薇：《中華人民共和國民法典物權編解讀》，第100頁。在實踐中，國家所有權的代表行使往往被表述為“委托代理”。以自然資源國家所有權的行使為例，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求，自然資源國家所有權要明確由國務院授權其自然資源主管部門代表行使所有者職責；探索委托省、市(地)級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。這一行使機制被外界解讀為國家所有權的“分級行使”機制。也就是先由抽象意義上的國家(全民)授權國務院全權代表，再由國務院授予自然資源主管部門代表權限或者授予省市級政府“代理”權限。值得注意的是，《指導意見》在此交叉使用了“代表”和“代理”兩個具有不同法律內涵的術語，但從行為歸屬的角度看，前者或許并不具有實際意義，因為國務院原本就是由各組成部門所構成，各該組成部門的行為同時構成國務院的行為。因此，應然的邏輯是，國家(全民)在向國務院授權時，作為國務院組織架構之一的自然資源主管部門就已經自動獲得了行使國家所有權之權限。對于這種所有者權限，其可以選擇自己行使，也可以委托地方政府行使。由此，國家所有權之行使機制實則是一種“國家(全民)—國務院(自然資源主管部門)—地方政府”的三層次結構。并且，從實然層面看，土地和礦產資源之國家所有權一般也是由地方人民政府代表行使，(57)屈茂輝、劉敏：《國家所有權行使的理論邏輯》，《北方法學》2011年第1期。而根據《指導意見》，該代表關系的實質就是“委托代理”。

具體到集體所有權的行使，《指導意見》提出，“推動自然資源資產所有權與使用權分離”，要處理好該兩項權利之間的關系，才能“創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式”。由此可知，在產權體系建設層面，相關的頂層設計并不區分全民所有和集體所有，而是一體要求推進所有權和使用權的“兩權分離”。在產權主體層面，要“落實農村集體經濟組織特別法人地位”，“明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權”。循國家所有權之行使邏輯，集體所有權之代表行使機制應作類似處理。也就是按照相關頂層設計，“所有權委托代理的客體是‘所有者職責’，是一個包含了權能、權利、責任、義務的綜合概念，不宜單純套用民事或行政委托代理規范”。(58)陳?。骸洞龠M自然資源資產高效配置 建設生態文明實現永續發展》，《中國自然資源報》2022年3月25日第1版。換言之，集體所有權的委托代理行使機制與傳統民法語境下的委托代理具有實質性的區別。由于集體所有權兼具公益和私益的雙重屬性，這使得其在行使方面還內嵌一定的公法邏輯。這種公法邏輯僅體現為一種職責，也就是農村集體經濟組織(代理人)須以自己的名義實施法律行為并自行承擔相應的后果。

結 語

集體所有權如何行使關系到該項權利如何最終得以落實？透過上述分析可知，立法塑造農村集體經濟組織和農民集體兩個概念各自有其特定規范目的，二者屬于不同民事主體?！睹穹ǖ洹返?62條僅規定集體所有權由農村集體經濟組織代表農民集體行使，這一規定實際上是仿自國家所有權。自解釋論的立場而言，自該條出發至多只能明確農民集體與農村集體經濟組織是兩個不同的民事主體，且應當仿照國家所有權建構集體所有權的行使機制。由此，集體所有權行使的具體機制問題實則屬于《民法典》未完成的任務，須待未來的立法作進一步明確。