核電前期用海申請工作的實踐與探索

郭藝輝

(中核核電運行管理有限公司，浙江 海鹽 314303)

0 引言

在濱海核電籌備期間，用海申請工作時間跨度大、專業廣、專題多，項目融合了技術管理、政策解讀、政府協調溝通等方面，是前期工作中最為復雜冗長的事務，需重點關注。依據國家《海域使用管理法》規定，在國內水、領海持續使用特定海域3個月以上的排他性用?；顒佣紝儆诤Ｑ笫褂?，對此需要提出海域使用論證。按照項目的用海方式、規模和所在海域特征，海域使用論證等級劃分為三級。其中一級、二級論證應編制海域使用論證報告書，三級使用論證報告表。海域使用論證報告涵蓋用海必要性、合理性分析、資源環境影響分析、利益相關者界定及協調、國土空間規劃符合性分析、生態用海對策措施等多個方面。它通過科學調查、調研、計算、分析和預測，提供項目用海的科學性、合理性評估結論，給予行政審批決策依據和技術支撐[1]。隨著國家發展戰略對于生態資源節約，生態環境保護高度重視，2017年以來，海域使用論證報告為強化生態用海的理念，要求以整體、協調、優化和循環的思路，開展海域資源的合理開發與可持續利用，維持海洋生態平衡，落實海洋生態文明建設方案。同樣地，報告評審也日趨嚴格，受評審專家對政策解讀影響大，多有鮮明的個人觀點，評審難度加劇。

1 用海論證的要點分析

海域使用論證報告作為用海論證中的核心工作，編寫時需嚴格按照自然資源部海域使用論證相關法律法規、技術標準和規范開展，論證單位在詳細了解和勘查項目所在區域海洋資源生態、開發利用現狀和權屬狀況的基礎上，依據生態優先、節約集約原則，科學客觀地分析論證項目用海的必要性、選址與規模的合理性、對海洋資源和生態的影響范圍與程度、規劃符合性和利益相關者的協調性等，提出項目生態用海對策，并給出明確的用海論證結論[4]。其工作開展依據主要是《海域使用論證技術導則》。

2017 年以來，海洋資源從開發利用轉為生態用海導向，國家頒布了一系列生態用海、節約用海的法規要求對用海項目的管控。其中包括《海岸線保護與利用管理辦法》《建設項目用海面積控制指標(試行)》《圍填海管控辦法》《圍填海工程生態建設技術指南(試行)》等，通過海域利用率、岸線利用率、海洋生態空間面積占比、投資強度、容積率、行政辦公與生活服務設施面積占比、開發退讓距離及圍填海成陸比例等多個量化控制指標，從嚴控制建設項目填海規模和占用岸線長度，促進海域海岸線資源節約集約和高效利用[3]。相應地，《海域使用論證技術導則》也對應修訂，增加了生態用海論證，生態建設方案的專章要求海域使用論證過程中應充分考慮項目用海的生態影響，明確項目的生態建設內容和空間布局方案，并分析論證項目生態建設方案的合理性與可行性。2023年3月17日，自然資源部發布公告新版的(GB/T 42361—2023)《海域使用論證技術導則》正式發布，將于2023年7月1日起實施。新版導則中，明確核電的溫排水用海為一級論證，并增加海水淡化濃鹽水排放用海作為評判依據。對資源生態影響分析變化方面，要求一級論證應在生態評估的基礎上，開展資源生態影響分析。重點在用海合理性分析中，主要對平面布置合理性、填海平面設計合理性、用海方式合理性、占用岸線合理性、用海面積合理性及用海面積測算等要求深入全面評估。另外原有“項目用海與海洋功能區劃及相關規劃的符合性分析”章節根據政策變化更改為“國土空間規劃符合性分析”，“海域使用對策措施”章節更改為“生態用海對策措施”。

在評審中，專家通常重點關注以下幾點：項目用海面積的合理性是否堅持節約集約原則，滿足項目基本功能用海需求的同時，最大程度地控制用海規模；是否堅持生態優先原則，重點評審項目用海是否深入開展生態影響分析并準確界定項目實施導致的生態問題；項目用海涉及占用岸線的，要重點評審占用岸線的必要性和合理性；堅持自然恢復為主、人工修復為輔原則，重點評審項目用海提出的生態用海對策及生態保護修復措施是否具有針對性和可操作性。

濱海核電廠相對其他用海項目，其廠房設施多，造成占地面積大；熱電轉化總體效率相較火電低，循環冷卻水量卻是火電的1.2～1.5倍，運行過程中超過60%的熱量將隨冷卻水排入海洋，勢必造成更大的溫排水面積和溫升影響[5]。這些都與集約節約原則相矛盾，因此，用海面積的合理性分析會是其中的重點，在控制面積利用率合規的情況下，充分論述面積使用已經是合理化的最小值。對于勢必占用的岸灘、海岸線，要求有合理可行的修復方案，滿足生態評估的要求。

2 用海論證工作組織實踐

一方面，金電項目在申請時，恰逢國務院機構改革融合、國土空間規劃體系建設期，雖然頂層設計已頒布綱領性法規，但缺乏技術性規章制度，地方執行中也在部門職能調整過渡。另一方面，海域使用論證報告編制中，各個支持專題在協同上也經歷各種反復，回溯其過程，總結了部分實踐經驗。

2.1 籌劃組建精干團結，善于學習的小組

海域使用論證報告是一個龐大的工程，需要大量基礎調查報告和專題研究的支撐。涉及專業龐雜，以及不同的管理部門需要統一協調，部分互為輸入，需要持續優化使得申請面積獲得合理性與經濟性的平衡。因此，專題分解后，各個小組成員要具備優良的協調溝通能力，及時準確地傳達相互之間的需求。

作為預備工作小組成員首先要進行專項法律學習。專項培訓國家關于用海相關的法律法規，主要是《海域使用管理法》《海洋環境保護法》《漁業法》等；具體到用海申請方面，需要精讀《海域使用論證報告書編寫大綱》《海域使用論證技術導則》《海域使用權管理規定》《報國務院批準的項目用海審批辦法》等行政部門的管理要求，充分了解海域使用論證標準范本，具備初步的印象，確保組內成員溝通時處于同一認知平臺，也有利于和承包商的業務交流。另外，海洋管理不單是資源規劃要求，也有生態環保要求，因此學習涉海環保類法規也有必要。除法規學習之外，還需要針對核電廠建設的規范標準進行學習。用海論證工作中，前期核心問題之一即是合理性說明，即廠區總平面圖布置的合理性分析。論述電廠設施占用面積的必要性與合理性，直接關系海工工程設計與用海需求，應充分依托《核電廠總平面及運輸設計規范》《產業用海面積控制指標》等法律法規要求，鑒于“華龍一號”的創新性特點，國標要求相對滯后，部分并不適用，可結合中核集團內部控制文件《廠前區建設規模指導意見》等，爭取廠房布置合理化的法理依據。

小組成員的核心角色要成為各個專題之間的節點樞紐。由于能力與時間的限制，成員之間要確保緊密溝通，就當前用海形式中環保、數模、漁業損失、生態建設等多方面的進展與協調進行溝通，確認工作方向與實際需求之間的偏差，以完成海域使用論證報告需求為唯一導向，協調規范與進度要求，兼顧各個專業自身專業性與評審的要求。

2.2 重視比選方案的論述完整性與準確性

申請使用面積是否合理、是否還有更優解，在論證工作中常采用比選方案的形式呈現。由于比選方案往往意味著必將舍棄的對象，或者存在明顯的經濟性缺陷，造成工程公司設計部門或論證報告編制單位均淡化處理，使得其模型較為粗糙，缺乏細節數據的支撐，但是在評審專家看來，這卻是論證占用海域合理性和必要性的重要環節，尤其是在是否可以節約用海的重要論證方向，因此往往會提出較多的細節論證要求，而工程公司總體設計或海工工程專項設計單位從心理上并不會對一個注定陪襯的方案花費過多的精力，造成論證報告編制單位難以獲得足夠的設計基礎數據支持，與設計部門陷入拉鋸中，而使得此部分編制工作成為論述薄弱環節，海洋評審中專家往往抓住此弱項點評。因此，編制過程中，小組人員需要及時組織協調各參與方，認真領會論證報告編制單位的訴求，細分拆解任務工作并分派各個承包商，嚴格限定編制完成時限與質量，完成此短板的補齊工作。

2.3 建立高效溝通機制引入“云存儲”

由于論證工作復雜，各個專題文件并不是一蹴而就，而是動態發展的，相互引用數據并優化升版是常態，因此各個專題報告如何確保當前的引用信息是最新的數據，并將其反饋至相關專題是亟待解決的問題。在金電一期項目的編制中，就多次發生專題引用數據不準確的情況，由于本項目的保密要求，過程中未能實施云存儲與聯合辦公，采取會議與公文系統的方式傳輸，一方面會議過多占用了編制修訂時間，造成進一步加班；另一方面，在總承包與分包體制下，多層流轉造成溝通效率下降與溝通環節滯后，形成隱性的時間浪費與精力內耗。有鑒于此，建議在后續工作中引入共同辦公的云盤節點，明確相關的引用規則與文件命名規則，并采取適當途徑及時公告，形成規范明確的文檔引用機制，確保數據引用的實時性。當然如何進一步提高文件交流傳輸的效率，筆者在此也僅提出一種設想，是否可行還要考慮項目其他制約因素綜合考量。

2.4 重視數模計算工作中的統一性

數模專題計算是海洋資源、環境、生態和風險評估的重要內容，論證導則、環評導則中對于數模計算中的前期準備、計算過程、結果分析等只是指導性、推薦性的要求，用海數模計算中通用的計算模式、計算過程以及結果分析沒有相關統一的衡量標準，難以標準化。電廠涉海工程初步設計后，用海中溫排水、流出物的二維、三維數模工作將是重點工作，雙方互為輸入持續迭代優化，它不僅是后續許多專題的論證基礎，也是電廠建造籌劃中與屬地利益協調的基礎數據，與建設的經濟性直接相關。由于其在計算軟件選擇、模型構建、參數設置中也具有相對的主觀性，因此要高度重視，反復調試，力求結果統一，合理有說服力，且具有相對較好的經濟性。最終海域占用面積是二維、三維模擬結果的合集，因此，兩個模擬結果的重要特征獨立且統一才是最優解。金電項目的該工作籌劃中分別委托給兩家承包商完成，雙方在計算過程中各個環節的差異，導致后續的不同解讀，優化調整花費了較大精力，這應該是后續擴建工作中盡量避免的。

2.5 用預審會的組織形式提前暴露問題短板

用海申請工作專業性強，申請流程長，本項目在編制過程中采取了預審會的形式，在具備初步成果前提下，開展模擬評審工作，邀請業界權威專家主持，及早暴露弱項，以便后續的增補，避免出現顛覆性的論述。但是組織過程中也發現，由于受海洋專家強勢話語權的影響，評審要求存在個人解讀的風險。譬如，在前期海域使用論證技術導則的學習中，小組成員討論識別了圍填海生態評估工作，根據國務院法規要求僅限于歷史圍填海項目，并非本項目工作范圍內，但在預審會中，與會專家提出需要增加生態評估的專題的必要性，經多方溝通后，本項目及時追加了該項生態評估專題，從新版的技術規范看，這也是符合生態用海原則的。

2.6 利益相關者的協調方案是后期重點

利益相關者的協調方案是后期工作的核心之一，也是專家評審以及政府審批中的重點考量因素，畢竟這些直接關系屬地的民情民意與政商關系，也是體現論證報告書編制工作人員對于整個項目的認知和協調能力。

協調方案的基礎是首先摸清項目用海區及論證范圍內海域開發利用現狀情況，且繪制開發利用現狀圖；然后根據數值模擬計算結果來分析影響結果，分析懸浮物或者污染物擴散范圍，確定污染物擴散中對海域有影響的邊線；把污染物擴散影響的邊線與開發利用現狀圖進行疊置，確定影響到的用?；顒?；最后依據了解確定的用?；顒与`屬單位，界定出利益相關者和需要協調的涉海部門[2]。方案的基礎在于數模工作的合理有效，同時涉海面積內調查數據與產證信息詳細準確。為此，要密切聯系溝通屬地的自然資源部門、漁業生產部門等政府部門，部分集體所有的小產權項目，迂回側面獲取數據，力求全面準確。至于相關權證轉讓、補償等工作，在海域使用論證階段是難以獲取明確詳細的協調方案的，這需要一個長期且艱巨的協調過程。另一方面，由于利益相關主體各方地位的不平等，產生矛盾也是不可避免的。業主方應做到盡量避免與海域承租方直接接觸，必要的交流中不涉及經濟性承諾，統一轉由屬地政府部門根據政策法規，統籌協調解決用地用海的補償或安置工作。由于在申請用海報告中需提交利益相關者協議或解決方案，應及早協商地方政府獲取書面承諾作為支持。同樣地，在海岸線占補平衡中也遵循上述原則要求操作。

3 結束語

海域使用論證報告作為一項長周期、多學科，多部門聯合作業的總體項目，業主在組織中要全面協調各方的關系，了解各個層面的訴求與管控要求。海洋作為海量資源的巨大載體，不單體現在自然資源方面，還有農業漁業，生態環保，交通航線，以至周邊海域的軍事安全等。報告編制中不單是依據學術結論，同時要積極了解相關管理部門的具體要求，修訂融入報告中。審視用海申請工作，從人員配置到專題組織直至編寫匯總，不論縱向的編審匯報工作，還是橫向的各級溝通協調事宜，尚有較大的優化空間，本文就項目中較為突出幾項進行了說明，以供參考，相信對于后續的項目管控進度與質量不無裨益。