國土空間規劃研究進展與展望

劉淑珍, 張曉瑞,b, 衛 輝

合肥工業大學a. 建筑與藝術學院,b. 數字人居環境研究實驗室, 安徽 合肥 230601

0 引言

2018 年, 中共中央公布機構改革方案, 確定組建自然資源部, 統一行使相關規劃部門的所有國土空間資源及用途管制等職責。 2019 年, 《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》 (以下簡稱《意見》 ) 指出, 建立國土空間規劃體系并監督實施, 將主體功能區規劃、 土地利用規劃、 城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃, 實現“多規合一”[1]。 國土空間規劃的建立是中國規劃史上的重要節點, 促進了中國空間規劃的進一步發展。 在這之前, 中國存在多種規劃, 對中國城市經濟發展、 生態資源利用與管制起著重要的影響作用。 但是, 由于原先的規劃類型眾多, 各行其是, 沒有統一的規劃要求, 存在部門間職責不清、 內容相互矛盾、 相關內容銜接不上、 實施不足、 監管不夠等問題。 國土空間規劃的出現在一定程度上緩解了這些問題。 “十四五” 時期, 國土空間規劃進入了新的發展時期。 了解當今國土空間規劃的發展進程及研究熱點變得十分重要。 文章基于CiteSpace 軟件對當前國土空間規劃的相關文獻進行梳理分析, 總結當前研究進展及熱門話題, 闡述國土空間體系仍存在的問題及展望, 希望為未來空間體系的深入研究提供參考。

1 概念內涵

國土空間規劃, 可拆分為“國土” “空間” 和“規劃”。 “國土” 是指中國領域內的所有空間。 “空間” 指的是領域空間內的所有要素, 包括看得見的實體空間要素和歷史、 文化等精神空間要素, 即全域全要素。 “規劃” 則是對不確定性的緩解與減輕, 并在最后將確定性實現最大化[2]。 國土空間規劃是中國未來空間發展的指導性文件。 將規劃體系進行分類, 可分為五級三類四體系。 五級與中國行政層級相對應,可以劃分為國家、 省、 市、 縣、 鄉(鎮); 從規劃內容類型來看, 三類包括總體規劃、 詳細規劃和專項規劃; 從規劃運行方面來看, 四體系則包括規劃編制與審批、 規劃實施與監督、 法規政策和技術保障。

在總體規劃中, 全國層面的國土空間規劃是指導所有規劃的政策性綱領文件, 對全域全要素做出統領性的安排, 具有戰略作用。 省級國土空間規劃, 是對全國層面的規劃落實, 對下一層級市、 縣國土空間規劃具有指導性作用, 側重于不同層級的規劃協調。市、 縣級以及鄉(鎮) 國土空間規劃是對上一層級規劃的具體落實, 側重于規劃的具體實施。 專項規劃是對中國部分區域或者流域做出特定的空間規劃安排。詳細規劃是對上位規劃的進一步具體落實, 強調對具體空間建設活動的安排[1]。 國土空間規劃并不是將各類規劃進行簡單的拼合, 而是順應時代的發展變化,總結與吸收前規劃的經驗與長處, 擯棄缺陷和不足以及相互之間的矛盾沖突, 形成和諧統一的空間規劃體系。

2 研究進展

2.1 數據來源及研究方法

2.1.1 數據來源

研究源數據來源于中國知網(CNKI) 核心期刊數據庫, 利用中國知網的高級檢索功能, 以“國土空間規劃” 為關鍵詞和主題詞進行精準搜索, 時間跨度設置為2010—2021 年, 檢索時間為2022 年1 月18日, 共檢索到中文期刊文獻713 篇, 對其進行整理篩選, 刪除卷首語、 理事單位咨詢、 會議信息、 通訊等無關內容, 最終得到有效文獻628 篇。

2.1.2 研究方法

研究方法是CiteSpace 知識圖譜分析法。 CiteSpace知識圖譜分析法是以知識域為研究對象, 通過分析特定文獻的關鍵詞、 主題、 年份等相關信息, 繪制相應知識圖譜, 將其可視化, 從而直觀地了解該知識領域的發展進程及其結構、 熱點、 前沿等[3]。 首先基于CNKI 所獲得的文獻數據, 分析該主題近11 年來的期刊發文量, 了解該領域的整體發展歷程; 利用CiteSpace 軟件對數據進行關鍵詞共現及時間線圖譜可視化, 識別國土空間規劃的研究進展及熱點, 并對主要內容進行述評; 最后, 對其發展趨勢進行一定的探討[4]。

2.2 研究進展及熱點

2.2.1 歷年核心期刊載文量

2010—2021 年, 國內國土空間規劃核心期刊載文量呈直線上升的態勢(如圖1)。 國土空間規劃整體發展較晚, 前期研究較少, 載文量較低。 國土空間規劃首次出現于2004 年, 孫娟等[5]對深圳市的空間布局與結構進行分析, 首次提出有機整合的國土空間發展基本策略。 2018 年, 中共中央公布機構改革方案,將具有空間規劃職能的相關部門進行合并, 成立自然資源部。 2019 年, 國土空間規劃首次正式提出。 從此, 國土空間規劃的研究開始得到重視, 載文量開始出現突發性增長, 進入了理論研究和實踐成果的高速增長期。 隨著后續國土空間規劃的不斷深入實踐以及交叉學科的不斷融入, 預計2023 年核心期刊載文量將會持續走高。

圖1 2010—2021 年國土空間規劃核心期刊發表數量Fig.1 Number of core journals published in territorial spatial planning from 2010 to 2021

2.2.2 研究熱點

運用CiteSpace 軟件對文獻數據進行關鍵詞共現和時間線分析, 識別國土空間規劃研究過程及熱點聚焦。 將文獻切片時間設置為1 年, 節點選擇為主題詞和關鍵詞, 進行可視化分析。 整理后得到關鍵詞共現知識圖譜(如圖2)。 各關鍵詞聯系較為緊密, 關聯度高, 對所有關鍵詞進行梳理, 按照頻次進行排序,得到前20 位熱點關鍵詞, 分別是空間治理(27)、 國土空間(27)、 空間規劃(27)、 多規合一(25)、 規劃體系(19) 等。 依據主題就近原則進行匯總, 可將研究熱點內容主要分為4 個部分, 分別是內涵與構建邏輯、 空間治理與管制、 全要素統籌以及編制體系。

圖2 國土空間規劃關鍵詞共現知識圖譜Fig.2 Knowledge map of keyword co-occurrence in territorial spatial planning

2.2.3 研究進展

時間線圖譜可清晰直觀地了解不同時區國土空間規劃的研究進展、 熱點以及發展趨勢等。 由于2010年以前的載文量較少, 時間參考意義不高, 因此時間線圖譜以2010 年為時間線起點進行分析。 將切片時間設為1 年, 節點設置為主題詞和關鍵詞, 整理后得到時間線圖譜(如圖3)。 土地資源是空間規劃中較早的研究熱點, 在2010 年時便被業內外學者關注,并不斷地影響著后續國土空間規劃的發展。 2014 年,全國“多規合一” 試點工作的全面鋪開, 業內外學者逐漸深入探究空間規劃的沖突與融合。 2015 年, 司勁松[6]提出構建國土空間規劃體系, 強調明確各類空間規劃的界限以及定位, 加快解決各類空間規劃之間的矛盾。 2017 年, 隨著國家《省級空間規劃試點方案》 的公布, 首次出現生態、 農村、 城鎮的空間劃分方式。 同一時間, 用途管制、 生態文明、 土地整理逐漸成為研究的熱門話題。 2018 年, 中國自然資源部正式成立。 2019 年, 國土空間規劃正式提出。 空間治理、 體系構建、 生態修復、 空間管制、 多規合一等研究內容得到關注, 成為新的研究熱點。 同時隨著交叉學科的融入, 學者們從多源數據、 智慧社會、 極端氣候等更多角度對國土空間規劃進行深入研究。 總的來說, 國土空間規劃的研究熱點不斷深化、 不斷多樣化, 且不斷與其他學科進行交叉融合, 熱點呈現多元化態勢。

圖3 時間線知識圖譜Fig.3 Timeline knowledge graph

3 主要研究內容

3.1 內涵及構建邏輯

國土空間規劃是國家新發展時期的重大變革, 是生態文明時期的重要產物。 近些年來, 不少專家學者對于國土空間規劃內涵及構建邏輯進行了多角度的探討與分析。 在基本內涵方面, 吳志強[7]從哲學的角度進行分析, 認為國土空間規劃的起源是文明, 空間規劃是對文明生存以及繁衍發展做出的空間上的安排。 趙民[8]強調空間規劃不能僅僅考慮表面意義上的空間規劃, 即物質空間規劃, 更多的需要綜合考慮經濟、 社會與人文規劃等。 總的來說, 國土空間規劃是人地耦合系統, 是由自然地理環境系統和人類社會環境系統所構成, 其中自然地理環境系統是國土空間規劃的根本所在。 國土空間規劃的本質是對人地關系以及人際關系的解構與重組[9-12]。

國土空間可按多種劃分依據進行劃分, 可以從土地類型和功能劃分, 也可從空間維度、 空間性質進行劃分[13]。 王唯山[14]將國土空間劃分為 “兩域四區”, 與《意見》 中提到的三區有所區別, 這里的四區指的是生態區、 農業區、 城鎮建設區以及海洋區。曾毅等[15]綜合考慮人口、 自然地形地貌、 文化等各要素, 提出采用國土空間標準地域劃分(NUTSP) 理念對空間評價單元進行劃分。 金貴等[16]提出在理念和模型分析的基礎上結合專家和團體智能進行多尺度綜合分區。 鄒利林等[17]基于三生用地的分類基礎提出兩級續分分類體系。 同時, 國土空間規劃的起源是對空間類規劃進行融合統一。 李嵐清等[18]運用雙重差分法對2012—2017 年地級市進行分析, 認為“多規合一” 能有效地抑制城市蔓延。 陳為幫[19]認為在統籌國土空間規劃的同時, 不可忽視城市規劃, 應重視城市規劃, 尊重城市發展歷史。 李睿倩等[20]從尺度效應視角探討生態系統服務對空間規劃的協同作用, 認為其具有提升部門價值、 改進規劃技術等重要作用。 周宜笑等[21]通過檢索數據分析法, 對中國歷年來的規劃文本及相關法律法規進行處理分析, 認為新時期規劃體系的構建并沒有完全的處理所存在的“多規并存” 問題。 相反, 她認為“多規并存” 是國家經濟社會發展的產物, 它將一直存在。 因此, 應從規劃事權的完全統一轉換到建立規劃部門協調機制的構建, 從強調事權沖突“完全解決” 到協調“沖突與矛盾”。 華茜等[22]采用對比分析法, 對國內外空間規劃體系構建進行對比, 發現日、 德、 美國家的空間規劃體系有著規劃層級清晰、 內容明確、 法律體系健全、 注重橫向協調與縱向銜接等特點。

綜上所述, 國土空間規劃是對全域全要素進行綜合管控, 統籌協調人與自然的關系, 橫向上統籌所有空間利用類規劃, 縱向上做到多尺度、 分層級、 高質量的空間管控。

3.2 空間治理與管制

新時期國土空間治理與管制強調對空間本質的多維度、 多尺度和多角度的認知, 統籌協調空間的物質與非物質要素[23]。 傳統城鄉規劃、 土地利用規劃、海洋規劃主要是對局部物質要素進行管控, 存在部門間協調性不足, 過于強調指標管控、 強硬管控, 農業、 生態等非城鎮建設區管制體系不全[24,25]等問題。 新時期空間規劃是對全域全空間的全要素進行管控, 比傳統規劃涵蓋范圍更廣, 強調分層傳導式管控、 動態管控、 引導性管控, 注重剛性和彈性相結合, 依據空間的特征性, 制定差異化的治理和管制規則, 避免出現“千篇一律” 的管制模式[26-29]。

在空間治理方面, 學者們基于國家公園規劃[30]、行政區劃[31]、 數據治理[32]、 流域空間治理[33]、 鄉村空間治理[34]等多角度展開了討論。 吳燕[35]認為國土空間規劃的變革需要通過質量、 效率、 動力等三大方面進行空間結構調整與城市功能的建設。 董子卉等[36]對日本國土空間的用途類型和管制進行分析,提出空間管制應具有權威性、 完整性、 系統性和多樣性等特征; 周宜笑[37]對德國建成區綜合實踐內容進行分析, 提出中國在強化全要素統籌的同時, 可注重對“建成區” 發展潛力的實時檢測和有效利用。 鄒兵等[38]提出整體性空間治理模式。 楊恒等[39]從克制發展視角出發, 提出戰略留白、 路徑留白等用途留白思路, 構建分層機制。 高群等[40]從空間治理和規劃變革視角對杭州國土空間管制進行分析, 提出構建耦合規劃編制、 實施、 監管全過程閉環的用途管制流程。

在生態安全管制方面, 李鑫等[41]基于生態適應性(EbA) 理念提出適應性建設策略, 觀察生態系統在面對脅迫時, 對社會、 文化等系統做出的反應。 沈悅等[42]建議加強對生態空間環境質量的實時監控,建立自然生態空間的治理和管制體系, 促進生態空間體系與其他空間體系的協調統一。 韓宗偉等[43]提出構建生態廊道, 形成聯系緊密、 生態干擾小的生態安全格局。 趙智聰等[44]認為應明確自然保護地規劃的定位, 做好生態安全保護。 張兵等[45]認為生態系統安全應擺在國土空間規劃中的首要地位。 趙垚等[46]從系統論角度分析, 認為國土空間系統安全的關鍵是完善的法律體系與科學的系統接口。

總的來說, 國土空間規劃治理與管制強調動態性、 傳導性、 引導性、 過程性管控, 依據不同的規劃實施情況及時做出規劃調整; 注重高效率、 完整性、留白型治理, 在統籌考慮全域全要素治理的同時, 為未來發展留有空白發展用地; 強調生態安全, 緊跟生態文明發展的步伐, 協調規劃發展與保護之間的關系。

3.3 全要素統籌

在國土空間規劃中, 全要素統籌, 不僅指水、土、 植物等自然環境要素, 還包括人口、 政治、 文化等社會經濟要素, 是指特定空間范疇中的過去、 現在、 乃至未來的所有物質和非物質要素[9]。 靳利飛等[47]強調空間資源與自然資源的要素耦合是國土空間規劃的重要前提, 空間格局與自然資源的協同是重要抓手, 功能與自然資源要素的融合是核心關鍵。 譚縱波等[48]認為實現生態文明的核心內容就是解決好“人” 的問題, 將已有的空間進行修復利用, 建設高質量空間, 以高密度的城鎮空間容納更多的城鎮人口, 形成高效率的建設空間模式, 從而為生態空間提供更多的修復可能。 同時, 實現生態文明的首要任務便是對所有空間資源進行三區三線的劃定。 對此, 羅彥等[49]認為三區空間的劃定應基于供需雙導向, 即包括供需側和需求側, 構建整合性發展路徑。 如果按照單一的空間要素進行三區空間的劃定, 那么劃定的空間并不能有效的開發利用, 還有可能影響生態質量較好的空間發展。 王唯山[50]與傳統規劃思維不同,他認為生態保護紅線以及農業生產空間應由國家或省政府一次性劃定, 無需按行政等級進行層級性劃分。孫施文[51]從知識論的角度切入, 認為空間的使用會產生外部效應, 包括有正、 負效應。 一塊地塊的使用并不是指這個地塊本身能作為什么空間使用, 而在于這塊土地與其他空間的聯系, 也就是地塊之間的相互外部效應。 與此相對應, 三線的劃定并不是簡單的強制劃定就能達到空間保護與修復目的。 因此國土空間規劃安排和管控的重點不在于物質要素的空間安排,而在于不同時間段、 不同層次的空間使用行為的安排。

在陸海統籌方面, 李修頡等[52]提出了統籌邊界劃定、 用途管制、 空間分類、 管控規則的陸海統籌方法。 林靜柔等[53]提出明確空間用途管制、 優化海洋空間、 增加海洋留白區的建議。 王天青等[54]建議以陸海交互作用為依據, 以海岸線范圍為陸海統籌的規劃范圍, 促進人海和諧共生。 夏暉等[55]提出構建多手段的空間要素管控體系, 其中包括劃線管控、 清單管控以及分區管控等。 李彥平等[56]基于符合系統論視角提出陸海統籌的核心在于結構與功能的完善、 輸出內容的管控以及空間位置的調整。

在生態修復方面, 魏偉等[57]從“以人為本” 的視角出發, 提出構建“確定區域、 權衡需求、 多維評價” 的生態修復決策路徑。 戴忱等[58]認為生態修復規劃應單獨作為國土空間規劃的一部分, 分為總體層面規劃和專項規劃, 在總體層面規劃注重整體協調修復, 在專項層面規劃注重多專題全面修復。 汪安等[59]以威海生態修復為例, 探索“建網絡、 修退損、 供產品” 的生態修復路徑。 何舸[60]以南寧市為例, 以生態控制線為核心, 基于PSR 模型、 斑塊—廊道—基質模型, 運用層次分析法和德爾菲法, 構建“本底評價—格局構建—底線管控” 的生態空間管控辦法。

總的來說, 全要素統籌難度系數高, 需要做好各類要素的協調關系, 包括城市物質空間與自然空間,人類發展與自然生態、 陸地空間與海洋空間等各方面要素統籌, 其中關于三線劃定和生態修復, 就是關于人類活動行為、 發展空間與自然發展空間之間的協調, 強硬的劃定空間范圍線并不能很好的處理兩者的協調關系, 更多的是需要對不同層次不同要素之間,依據空間獨特性進行彈性劃定。

3.4 編制體系

國土空間規劃雖然是包含城鄉規劃、 主體功能區規劃、 海洋空間規劃等內容, 是這些規劃的綱領文件, 具有指導和約束作用。 但是與這些規劃并不是1+1=2 的關系, 而是1+1〉2 的關系, 是這些規劃提煉與凝結的產物。 黃征學[61]從歷史視角出發, 認為現如今國土空間規劃與發展規劃仍存在一些問題, 例如規劃銜接機制不健全、 規劃期限和層次不一致等。屠啟宇[62]認為發展規劃是所有規劃引領者, 是寫意畫, 注重空間的大開大合, 具有宏觀戰略性。 而國土空間規劃則是工筆畫, 不僅需要有宏觀角度, 與發展規劃銜接, 同時需要對戰略安排進行細化與落實。 潘海霞等[63]認為國土空間規劃并不是指所有的空間規劃, 而是指與空間利用相關的專項規劃, 在規劃體系編制中, 注意吸取各相關規劃行之有效的理念與方法, 避免國土空間造成嚴重的脫軌與沖突。 李如海[64]從分析國土空間規劃與其他相關規劃的邏輯出發, 認為國土空間治理體系下的多規合一, 在橫向上是指各類空間規劃包括專項規劃的疊加, 在縱向上則是行政層級的自上而下的傳導。 杜立柱等[65]認為國土空間規劃與多規合一并不一致, 多規合一更多的是指規劃之間的協調機制構建, 而國土空間規劃則是構建了全新的規劃管理體系, 不僅僅強調各規劃的融合, 更加強調于規劃之間的融合出新。

在規劃體系方面, 張京祥等[66]基于治理理論,對國內外空間規劃體系進行解讀, 認為中國國土空間規劃體系要重視空間的多元價值, 統籌處理好上級和下級的集中與分散權力之間的關系, 構建具有法律效應的規劃體系。 嚴金明等[67]提出構建“1+X” 的空間規劃體系。 譚縱波等[68]認為落實自然生態保護與解決城鎮村的治理與建設是新時期國土空間體系建設的重要內容。 王天青[69]認為國土空間規劃應以自然安全為基礎, 遵循客觀規律, 符合自然地理格局, 堅持生態文明建設四大戰略任務, 因地制宜, 以區域協同發展引領要素優化配置, 保證橫向和縱向相協調,建立全過程、 全周期的規劃制度。 杜瑞宏等[26]認為國土空間規劃變革的關鍵在于農業、 生態等非集中建設區的規劃體系欠缺, 提出構建市、 縣、 鎮、 村4 級的非集中建設區編制體系。 周宜笑等[70]對德國空間規劃體系進行分析, 就“自上而下縱向傳導” 的問題提出強化傳導國家意圖政策、 基礎設施要素等建議,考慮采用剛性規劃和彈性規劃相結合的傳導方式。 張小東等[71]認為國土空間規劃體系的關鍵在于如何處理好多方規劃體系之間的權力問題, 做到多規合一、多責權和一。

總的來說, 在編制國土空間規劃體系過程中, 要注意吸收其他相關規劃的優點, 剔除相互之間存在的矛盾問題, 保證融合后的規劃能夠真正的、 高質量的處理好空間問題。 同時, 并在融合的基礎上依據新時代發展特征做出國土空間規劃的創新點。 并做好非集中建設區和集中建設區的規劃體系統一, 保證空間規劃體系上下傳導高效。

4 存在問題

4.1 廣義層面

在廣義層面, 主要體現在法律體系和生態空間兩大方面。 在法律體系方面, 以往部分法律條文對空間規劃體系的銜接提出要求, 但是如何進行銜接并沒有進行具體的說明, 導致各類空間規劃銜接性差。 同時, 國土空間規劃體系正在逐步構建完成, 而法律體系的構建仍處于探索階段, 現行法律體系存在沖突問題, 例如《城鄉規劃法》 注重對城市空間的建設與管控, 而《土地管理法》 的關注核心在于如何有效的對土地空間做出合理性的安排。 因此如何在法律體系構建完成之前做好現行法律體系的銜接是一大重點難題。

生態空間是中國現行空間中的重要組成部分, 關系者整個空間的未來發展。 以往空間規劃僅強調規劃期間的數值平衡, 對實施后的平衡關注甚少。 國土空間規劃的關鍵在于如何在規劃—實施—監管等全過程維持空間開發與保護的動態平衡。 對于與生態空間密切相關的三線劃定, 業內仍存在爭議, 是選擇國家強制性劃定, 還是考慮空間的外部效應從而進行彈性劃定。 空間之間的影響并不是依靠強制性劃線所能夠解決的, 應注重對三線周圍一定區域的空間行為進行限定, 只有控制空間行為, 才能促進空間的良好發展。

4.2 橫向層面

新時期, 自然資源部的建立以及國土空間規劃的建構在一定程度上解決了相關規劃部門內容重疊、 沖突等問題, 但同時存在總體規劃如何妥善的處理好與專項、 發展等其他相關規劃內容的銜接關系, 在保證表面銜接的基礎上, 做到實際內容的協同。 首先, 與發展規劃的銜接問題, 發展規劃是國家戰略性規劃,具有統領性作用, 規劃期限為5 年。 而新時期國土空間規劃的期限是至2035 年。 存在的問題就在于5 年的短期空間型規劃如何指導長期發展的空間規劃。 其次, 與其他空間規劃的銜接問題。 《意見》 中強調,新時期專項規劃的編制要進行相應層級的國土空間規劃一張圖審核, 確保不突破在編制總體規劃時劃定的三線范圍, 與此同時, 專項規劃的具體編制內容仍由原來相對應的規劃主管機構進行編制。 但是現行問題在于, 專項規劃如何在編制內容上與總體規劃進行對應的銜接并未做出說明。 多規合一不僅僅是進行管理職能的體系合一, 更多的是對各規劃內容進行體系上的合一, 既包括土地利用規劃的土地管理, 也包括城鄉規劃的城鎮空間建設等。 因此, 未來應明確總體規劃與相聯系的專項規劃在內容上的對接。

4.3 縱向層面

國土空間規劃體系的構建, 促進中央權力的集中, 在一定程度上可以解決地塊開發時序混亂、 功能沖突、 空間利用低效等問題, 但同時也存在其他問題。 即可能會限制地方政府的創新發展能力, 地方訴求渠道減少。 因此如何把握好中央和地方的權力分配成為一大問題, 既要保證中央對地方行使規劃的分配權, 又保證地方的自主權。 《意見》 中提到規劃體系分為五級, 與行政層級劃分相對應。 其中, 國家和省級層面考慮的內容更加宏觀, 具有戰略性。 市縣及鄉鎮主要考慮導向性和實施性, 進行具體空間的劃分與設計。 在公眾參與方面, 以往空間規劃主要是自上而下進行規劃, 由地方政府進行規劃實施, 公眾參與規劃機會少。 同時, 規劃成果繁雜, 專業性強, 公眾難以理解, 無法有效的提供自身需求, 導致空間實效性差, 利用效率低, 造成空間資源的浪費。 因此, 新時代國土空間規劃不僅要構建一張藍圖, 同時要保證藍圖的普視化, 保證公眾能看懂并積極參與到規劃中來, 構建上下連通、 傳導高質量的國土空間規劃。

5 研究展望

2010—2021 年, 國土空間規劃研究越來越系統化與多樣化。 與已經研究的內容相比, 存在爭議和未深入研究的內容更加值得業內外學者關注, 尤其是交叉學科的融入, 更將促進國土空間規劃研究多元化。 根據目前的研究進展, 對未來提出如下展望。

5.1 健全國土空間規劃法律體系

國土空間規劃的編制與實施需要有健全的法律體系作為支撐, 但是中國現行國土空間規劃尚未修訂專門的法律體系以及規章制度, 尚未確定合法地位。 中國《城鄉規劃法》 以及《土地管理法》 均在2019 年進行了修訂, 為相應的規劃銜接與發展提供了一定法律支撐。 但是《土地管理法》 與《城鄉規劃法》 的法定范圍無法覆蓋全要素, 存在一定的使用差距, 因此應盡快出臺國土空間規劃立法, 出臺國家和地方技術標準, 健全中國空間規劃法律體系, 完善全國空間布置格局。

新時期國土空間規劃立法不僅要構建完整的法律體系, 更要從簡單的法律編制與實施進行轉變, 形成一整套的規劃編制、 實施、 監督、 管理相對應的法律體系流程, 保證在整個規劃編制實施過程中受到法律保護, 確保規劃的嚴明性以及威信力, 堅決禁止朝令夕改的情況出現。 同時, 要做好過渡時期法律體系的銜接工作, 對于實施性高的法律仍保留其法律地位,對于不同規劃體系的法律沖突問題進行上報并進行及時的處理。 同時, 做好不同層級規劃法律的銜接問題, 不僅中央政府要加快法律法規體系的建構, 地方政府也要配合中央及時做好地方條例的制定。

5.2 堅守三區三線, 加強生態文明建設

黨的十九大報告強調, 以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導, 深入學習生態發展理念, 強調生態保護與生態修復并重, 不斷修復生態空間, 優化生態安全體系, 堅守國家發展底線, 創建資源節約型、環境友好型空間格局。 在國土空間規劃過程中, 全面落實生態文明思想, 堅持生態優先、 綠色優先, 積極推進完成三線劃定工作, 即城鎮開發邊界、 永久基本農田、 生態保護紅線。 同時, 對生態監管制度進行改革, 保證對生態保護區進行嚴格管控, 構建完整的生態空間監管體制, 堅決抵制和懲治破壞生態環境行為。

5.3 覆蓋全域全要素, 促進與相關規劃的銜接

國土空間規劃的一大重點在于對全域全要素進行空間格局的優化, 與以往空間規劃不同, 以往空間規劃要素均有各自側重點以及區域范圍。 總體規劃則是對國家行政范圍內所有要素進行統籌謀劃。 其中所有要素包括有山、 水、 林、 田、 海島、 沙漠等自然要素, 城市、 鄉村等城市空間物質要素以及經濟社會等文化要素。 國土空間規劃不僅是簡單的對要素進行空間區域的劃定, 同時也是對空間行為的管控, 鼓勵與限制空間行為的發生, 例如限制開發行為與提倡生態空間修復行為[21], 綜合考慮空間行為的正負效應。對于專項規劃與總體規劃的銜接, 首先, 保證總體規劃的指導引領作用, 將兩者進行統籌考慮, 對專項規劃基礎核心內容進行嚴格規定, 保證空間的準確落實。 其次, 保留各行業主管部門的編制職能, 構建各專項規劃的編制程序并組織各行業專家對空間規劃進行專家評審, 充分發揮專業優勢。

5.4 完善評估體制, 健全空間規劃體系

自然資源部發布文件《國土空間規劃城市體檢評估規程》 (以下簡稱《規程》 ), 于2021 年6 月18 日開始實施, 《規程》 強調健全完善規劃實施檢測機制、定期評估, 保證城市一年一體檢、 五年一評估, 以解決城市實際問題為目的, 不斷完善城市評估體制以及指標設置, 促進城市高質量發展。 《規程》 內容主要涵蓋六大方面, 分別是安全、 共享、 綠色、 創新、 開放與協調, 覆蓋了生產、 生態、 生活三方面, 從多方面對現狀城市基本情況進行指標評估, 與自身以往的指標數據進行對比, 了解近年來城市的發展趨勢, 也可與同層次的其他城市進行數據對比, 明確自身的優劣點, 發揚自身優勢, 彌補自身缺點。 此次指標設置與以往大而泛的指標不同, 《規程》 指標設置更加貼合人們的實際生活, 從實際生活出發, 城市可根據自身發展階段、 發展重點、 區位優勢、 城市特色等, 有方向的選擇評估指標, 避免“千城一面”。 在指標設置方面, 更加貼合社會經濟的發展特征以及現今人們的生活需求, 例如設置指標“小學10 分鐘覆蓋率”“森林步行15 分鐘覆蓋率” “菜市場步行15 分鐘覆蓋率” 等等。 通過對現狀城市進行評估, 發現城市現狀存在的問題, 對癥下藥, 積極響應國家發展號召, 完善基礎設施空間布局及格局優化, 在新時期新階段實現高質量發展, 緊跟新時代發展規律, 為國土空間規劃提供實際參考, 使規劃更具有針對性, 完善城市空間布局, 提升空間治理能力水平, 改善人民生活品質[51]。

6 結語

“十四五” 時期, 國家將堅定走綠色高質量的發展道路, 以可持續發展為目標, 堅持以人民為中心, 構建全域全要素全過程管理的國土空間規劃體系。 雖然國土空間規劃體系已基本建成, 但仍存在很多內容需要學者們進一步深入探究。 國土空間規劃仍在不斷的探索中, 如何實現做好國土空間規劃頂層設計、 如何在此期間做好已規劃內容的銜接、 如何緊跟時代發展腳步仍值得社會各界繼續深入研究。