財會監督視角下對公立醫院政府采購內部控制的思考

黃燦 羅愛華 廣西中醫藥大學第一附屬醫院

引言

財會監督是依法依規對國家機關、企事業單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監督。根據2023 年2 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于進一步加強財會監督工作的意見》，公立醫院要加強對內部經濟業務、財務管理、會計行為的日常監督，逐步建立財會監督機制和內部控制制度，進一步提升醫院內部管理水平[1]。

政府采購是公立醫院的重要經濟業務，隨著國家對醫療行業投入加大，政府采購規模和金額也不斷擴大，其中的財務風險、業務風險、廉政風險等也隨之增加。公立醫院的審計、紀檢等部門通常采取局部或抽查等方式對單位的政府采購業務進行監督，難以實現全流程、全過程監督和管理，導致政府采購業務的內部控制工作還不夠全面、深入。財務部門具有全過程參與經濟活動的特點，可以通過“控制關口”前移實現財會監督，有利于及時發現問題、糾正偏差，具有將監督貫穿事前、事中和事后全過程的優勢。為此，公立醫院可以借助財會監督手段充分發揮政府采購內部控制的積極作用，實現政府采購全過程監督。

本文以公立醫院政府采購業務為例，從財會監督視角出發，分析公立醫院政府采購的現狀，找出存在的問題，探討財務部門在政府采購業務內部控制中發揮的監督和約束作用，為加強公立醫院政府采購內部控制建設提供思路和方法。

一、財務視角下公立醫院實施政府采購現狀

公立醫院政府采購管理涉及采購預算管理、資金管理、采購過程管理、資產管理等多方面，是一項復雜的系統性工程。對此，國家加大了對公立醫院的投入力度，在政策上給予了更多的支持，公立醫院政府采購的規模和金額也在不斷擴大，但其在采購預算管理、采購過程管理、信息化建設等方面也面臨著諸多困境。

（一）政府采購預算管理有待加強

1.政府采購項目預算編制的科學性、全面性有待提高

政府采購預算與部門預算編制同步開展，由業務部門提出，作為部門預算的細化，具有較強的業務屬性，需要根據醫院的發展規劃進行合理預算。然而，現實中政府采購預算的編制并未得到業務部門的重視，往往根據歷史性資料和經驗來預測數據并報送給財務部門，對預算編制的參與程度不夠。財務部門作為預算的匯編和報送部門，只能對采購預算從財務角度進行初步審核和匯總上報，對采購業務缺乏全局把控，難以審核采購預算需求的合理性和科學性。

政府采購預算編制需要符合醫院整體規劃，應具有全局性和科學性?，F實情況下，業務部門如果不能夠依據采購項目需求和參數進行合理分析，預算的編制未能夠通過市場調研或專家論證等形式并結合資產配置等標準開展實質性審查[2]，則預算的編制往往偏離實際和醫院發展規劃，導致預算過于寬松或預算不足的情況，從而影響政府采購編制的科學性。

2.預算執行不到位

在預算編制不夠科學和偏離實際的情況下，為了滿足醫院實際發展的需要，政府采購預算執行的過程中往往要對采購項目進行調整或變更，甚至出現政府采購預算外采購的情況，導致預算的執行不到位，出現偏差。按照預算管理規定，政府采購預算編制完成后，業務部門如需要增加采購數量或采購金額。一方面，需要確保有可調配的資金才能進行預算的調整或追加，另一方面，追加預算需要經歷煩瑣的程序和過程，影響了預算執行的進度。

（二）內部控制信息化建設水平不高

目前，公立醫院在政府采購信息化管理上的探索和實踐并未深入，大部分公立醫院尚未建立電子化政府采購全流程信息化平臺，政府采購與預算、資產、支付管理還缺乏有機銜接。在采購審核上，政府采購工作依然通過線下的方式開展，各相關部門主要通過查看紙質版的政府采購項目資料來對項目進行審核，項目審核流轉時間長，也不利于相關部門及時了解進度和項目的開展情況，對全面統籌管理政府采購工作和高效管理采購項目形成了一定的阻力。在內部控制信息化管理上，由于大部分公立醫院尚未建立電子化政府采購全流程信息化平臺，內部控制未完全內嵌到已有的信息化系統之中，無法實現內部控制的程序化和標準化，未能全面地反映單位綜合狀況和重點業務情況。在政府采購數據的綜合利用上，由于缺乏信息化系統的支撐，政府采購項目的經濟政策效果分析、收支預測及預算編制、績效評價等工作執行效果不夠理想。在項目環節的控制和監管上，各信息系統之間沒有實現互通互聯，導致采購各環節不能夠及時跟進，不利于采購管理的流程控制和實時監控。

（三）政府采購項目缺乏績效評價管理

目前的政府采購績效管理監管色彩較為濃重，對政府采購的績效評價重點往往落在采購程序的合規性上，未能夠綜合考量政府采購項目的實際效益，績效評價往往淪為行政化監管手段。評價指標設計單一，不夠綜合全面，往往以合規性作為評價標準導向，評估結果對提高政府采購業務的質量和效率上的指導意義不足，無法實現深層次的績效評估。

二、財會監督視角下的政府采購內部控制優化思路

（一）管理原則

1.合規性原則

公立醫院要以《行政事業單位內部控制規范》《公立醫院內部控制管理辦法》的規定為依據，結合醫院內部控制現狀和管理制度開展工作，反映內部控制的合法性、合規性。

2.科學性原則

政府采購預算編制、采購計劃的制定、績效考核指標的設置要科學合理，符合實際，與醫院管理和發展相適應。

3.全面性原則

內部控制工作要貫穿政府采購管理的采購計劃、采購決策、采購執行、貨物驗收、資金支付和評價監督等各個環節，要從全局把握政府采購的運行狀況，從而體現內部控制的全流程控制和全面控制的原則。

4.制衡性原則

合理設置關鍵崗位，配備關鍵崗位人員，明確崗位職責權限，責任到人，確保政府采購各環節分級授權，各不相容崗位相互分離；業務流程等方面相互制約，同時兼顧運營效率。

5.成本效益原則

內部控制要權衡實施成本與預期效益，以適當、合理的成本實現有效控制。

（二）環節控制

1.預算環節控制

公立醫院要提高預算編制的科學性、全面性，強化預算環節的內部控制。強化預算約束，堅持無預算不采購，先預算后采購，本著“量入為出，注重績效”的原則，制定切實可行的采購計劃，把好政府采購項目決策關、論證關，對納入預算的政府采購項目，及時啟動項目政府采購程序，足額預留專項資金，做到?？顚Ｓ?，嚴禁擠占挪用，維護預算的嚴肅性和權威性，堅持“用錢必問效，無效必問責”的理念，努力提高資金和物資的使用效率。

在預算編制環節，財務部門要與業務部門、采購招標等部門充分溝通，了解并收集擬采購項目的配置情況、服務需求、采購成本、產出預期等信息，結合醫院的發展規劃，關聯財務指標，重點分析采購項目的必要性、經濟性和成本效益。充分運用本量利分析、管理目標成本法、現金流分析法、邊際成本效益等管理會計工具，從財務管理角度分析項目的成本效益，成本分析時需要考慮購買成本、安裝成本、維修成本和折舊費用等；效益分析時要對采購項目的投資回收期，資產收益率、現金流量等進行分析；此外，還需要結合醫院的現金流情況和資金來源做出可行性分析，為醫院的政府采購決策提出財務管理角度的建議。

預算執行環節，加強財務的約束作用。首先，公立醫院要提高預算編制的嚴肅性和重要性，在相關部門中強化預算確定后不能夠隨意調整的觀念。其次，財務部門要隨時跟蹤采購項目的采購進度，與業務部門保持溝通，對執行產生偏差或進度較慢的項目做出提醒，及時通知業務部門做出相應調整，加快預算執行進度。政府采購申請應當在年度預算計劃之內，財務部門應當隨時監控采購預算的執行情況，對于超預算和預算外的采購項目，應在履行預算調整程序并由相關部門和人員審批通過后辦理請購手續。

2.申購環節控制

財務部門要嚴格執行醫院的請購流程，在審核請購單時，應重點關注的內容有：采購申請內容是否完整和準確、是否符合采購計劃、是否在采購預算范圍內、申購物資是否必要和滿足醫院發展需要。請款業務發生時，倉庫人員要對重點檢查擬采購項目或同類物資的存量，拒絕過度采購；審核采購的及時性，同時防止采購滯后對使用部門的影響；兼顧采購審批、程序、權限的規范性監督，避免發生違反請購程序的情況。

3.支付環節控制

貨款支付環節是財務部門充分發揮內部控制作用的關鍵環節。支付環節的內部控制主要把控以下幾個方面：一是財務部門要審核原始憑證、資料是否完整和有效。確保采購合同、發票、入庫單、驗收單、送貨單等資料的完整性、真實性、合法性，發現異常情況，及時與供應商進行溝通協調，解決存在的問題，否則拒絕結算款項。二是關聯采購的預算批復、采購執行、申購審批和法務審核意見等內容，對相關資料之間的關聯性，責任人的履職簽字情況、政府采購程序的合規性進行審核，合理選擇付款方式，嚴格遵循合同條款約定，不走樣、無差錯。三是從資金支付角度關注政府采購的執行情況。按照《政府采購法》的要求，關注采購合同中規定的資金支付的方式、時間、條件和逾期支付資金的違約責任，加強合同支付監管，嚴格按照編制采購文件、簽訂合同、編制支付計劃時明確的支付要求和條件。四是應付賬款及預付賬款的賬務處理要準確、及時，定期與供應商核對往來款項明細和余額，避免錯付現象的出現。五是支付專家論證費用時，要關注聘請專家的規范性[3]，評審專家的勞務報酬、支付方式等要符合相關規定。

4.資產驗收入庫控制

資產驗收環節人員要嚴格遵守公立醫院內部控制制度和流程，嚴格按照規范的流程開展驗收工作，相互監督，關注驗收資產的合規性和質量。驗收時，明確分工，確保資產驗收的專業性和精確性。驗收由項目資產的管理部門、使用科室、業務部門、財務部門、審計部門和供應商等共同參加，依據合同條款和發票信息逐項驗收，核對信息包括資產的名稱、廠家、數量、規格型號、質量、性能等。驗收的過程中要詳細做好記錄，驗收表由參與人員共同簽字。驗收合格的資產必須及時辦理入庫手續。庫房管理人員憑發票和入庫單辦理資產入庫。入庫單會計記賬聯須及時移交財務部門進行資產入賬處理。

5.資產管理控制

公立醫院要完善資產的清查制度，定期開展資產的清查工作，確保在資產信息準確的基礎上編制新增設備配置預算，避免出現超批復配置資產的情況。在資產的賬務管理上，針對資產的入庫、出庫、報廢等情況，公立醫院要及時進行賬務處理，定期核對資產情況，做到賬實相符。另一方面，公立醫院要按照統一領導、歸口管理、分級負責的管理原則進一步加強資產管理，對資產使用和管理部門的職責進行明確，提高其資產安全的責任意識，通過將資產管理的內部控制流程內嵌入信息系統，對資產管理的風險點做好風險預警，深化業務和財務融合協同。

6.績效評價環節控制

將績效管理關口前移，公立醫院要圍繞績效目標開展政府采購預算編制，體現采購結果導向。注重對政府采購項目績效結果的運用，從數量、質量、成本、效益、產出等方面綜合考量政府采購項目的實際效益。根據績效評價結果，結合實際需求作出調整。對于重大的政府采購項目應該建立全周期動態績效考核模式，對績效低的項目及時調整或完善。根據資產利用率，對科室下年采購預算作出動態調整；對于資產使用效益不佳的科室，通過財會監督，動態縮減下年采購預算；對利用率不高的資產，可從財務角度提出建議，經過院內調配安排，考慮由同類需求的科室進行共享使用，減少重復投資與資源閑置的現象。將績效目標作為預算編制環節的前置條件，從事前、事中、事后環節全過程監督政府采購的開展情況，及時糾正偏差，加強各環節的協作配合與動態監督，確保政府采購工作高效化、規范化開展。

7.信息化控制

根據醫院信息化建設安排，協調公立醫院各業務管理部門、財務部門、信息部門等科室，打造政府采購項目全流程閉環管理信息化集成平臺。系統性梳理政府采購所有流程，結合業務實際，將政府采購活動各環節崗位職責、業務流程和關鍵控制要素等進行精細化、具體化，擬定切實可行的崗位分工控制規程。積極探索信息化手段在政府采購內部控制管理中的應用，將經濟活動各環節的監督納入數字化管理流程，將內部控制嵌入政府采購業務流程，進一步強化政府采購中的財務監督的制約作用[4]。

（1）研究開發內部控制信息化平臺。將崗位職責、業務流程與規則制度全部固化于系統平臺當中，形成以單位政府采購內控制度為標準，以采購過程控制為主線，以預算資金管控為核心的系統運行機制。

（2）推進政府采購內部控制一體化平臺建設。利用政府采購信息化系統前端與預算系統對接，強化政府采購預算的剛性約束和精細化管理，實現“無預算不采購”；中端強化“無系統不交易”，實現從采購意向公開、采購需求審查、采購計劃申請、委托代理、確認采購文件、推薦采購人代表、參與開評標評審、起草和簽訂采購合同、履約驗收評價、采購信息統計等全流程電子化；實現政府采購從預算、計劃、執行、合同、支付、績效評估等各環節進行全面控制和閉環管理，以信息化手段實現內部控制目標。

（3）預警分析，防范內控風險。建立風險預警與防范機制，將政府采購監管要求實時嵌入內控管理智慧化平臺，從財會監督角度對與政府采購活動有關的經濟活動進行風險評估、風險點排查，通過設置采購關鍵節點風險提示功能，將異常行為內化為風險監控和預警指標，同步在系統各個子模塊中進行風險提示，利用大數據分析技術和可視化統計工具，對政府采購活動進行多維度、多類型、多層級統計分析。

（三）管理建議

（1）立足行業特點，順應環境變化。新醫改政策的出臺，政策環境的變化對公立醫院內部控制工作提出了更高的要求。公立醫院要在《行政事業單位內部控制規范》《公立醫院內部控制管理辦法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》等相關法規和政策規范的基礎上，結合公立醫院高質量發展規劃，抓住重點、化繁為簡、科學設計，探索適合本行業和醫院發展實際的、高效的內部控制體系，強化制度決策頂層設計，細化各項制度措施，包括采購項目審批制度、采購文件審核制度、采購合同管理制度、采購項目履約驗收制度等[5]。同時，公立醫院要把內部控制要求融入醫療業務活動和財務、人力資源等的各個方面，發揮內部控制的影響力，由此規范業務行為和優化業務流程。

（2）樹立業財融合的內部控制理念。業財融合是提升公立醫院運營管理效率、實現高質量發展必由之路，也是充分發揮內部控制作用的重要手段。公立醫院的領導層和員工應從業財融合角度增強內部控制理念。領導層要站在業務和財務角度綜合考慮和分析各項問題，職能部門員工要深入臨床，熟悉醫療業務流程，推進各項優化管理措施的落實。財務部門與業務部門之間保持協調統一，加快協調進度，保障公立醫院內部控制管理理念和現代化模式的轉變。

（3）制定規范性的業務流程。公立醫院的內部運營環節要遵循標準流程和基本要求實施作業，結合實際情況對內部控制流程加以設置。梳理從政府采購全過程的業務流程和工作重點，進一步明確預算編制、計劃制定、采購項目執行、采購驗收、績效評價等各個環節的要求，編制具有可操作性的操作指南和基本流程，針對采購每個環節存在的風險作出提示。全鏈條全方位壓實職能部門監管責任。

（4）加快內部控制信息化建設進程。公立醫院業務體量較大，經濟活動相對復雜，借助數字信息手段打造公立醫院智慧化平臺，積極推進內部控制信息化建設，是實現醫院內部控制的目標，避免內部控制風險的最科學可行的途徑。公立醫院要以信息化平臺為載體，將經濟活動各環節的監督納入數字化管理流程，依托數字化、信息化手段助力醫院內部控制發展提質增效，進一步發揮財會監督在政府采購管理中的作用。

（5）發揮監督閉環效用，全方位多層次對醫院政府采購活動進行全面監督。在公立醫院內部管理上，構建由業務、財務部門、審計部門、紀檢監察機關等共同組成的協同監督體系[5]，做好政府采購全流程的監督檢查，防范采購風險，規范采購行為。對檢查發現的問題做好定期通報和整改督促工作，監督問題整改落實。另外，嚴格執行評價與監督的要求，組織內部審計或引入第三方對內部控制建立、實施的有效性進行評價和監督，同時借助紀檢巡察、政府審計等外部監督資源形成合力，以整改助推內部控制體系完善。

結語

公立醫院內部控制是一個龐大復雜的系統工程，醫院在運行過程中應根據自身特點，不斷地進行完善和優化，特別要加強對政府采購內部控制工作的重視。公立醫院應結合政策要求，建立健全內控制度，梳理內部控制關鍵環節，制定規范的業務流程，合理設置關鍵崗位職能，全面落實采購預算和績效評價工作，利用信息化手段提升內控效率，將業財融合模式落實到公立醫院內部控制體系之中，從而進一步提高公立醫院政府采購內部控制的管理成效。