構建適應數字時代的政府變革理論
--評《數字時代的政府變革》①

肖 濱 劉 特

一、引言

近年來，數字政府建設備受學界和政府的關注，已經成為我國各級政府提升治理能力和完善治理體系的重要路徑。以大數據、物聯網、人工智能、云計算等為代表的新一代信息技術快速融入數字政府建設，推動形成了浙江“最多跑一次”、廣東“數字政府”改革、江蘇“不見面審批”、上?！耙痪W通辦”等地方數字化發展經驗。正是這些鮮活的地方實踐經驗引出了在數字時代公共管理學者需要關注和思考的一系列重要議題。例如，如何實現有效的政府治理變革，政府應該扮演什么樣的角色、發揮怎么樣的作用，以及如何理解和解釋政府變革背后的運作機理等。從這一角度看，浙江大學郁建興教授等合著的專著《數字時代的政府變革》不僅對這些重要議題進行了解答，而且對數據驅動下的政府治理變革的新戰略、新方法和新場域進行了系統梳理和探索，致力于構建適應數字時代的宏觀數字政府理論，因而具有重要的實踐指導意義和理論價值。

全書除導論外，共有18章，分為上篇、中篇、下篇三個部分。上篇部分包括3章內容，聚焦于數字時代政府變革的新戰略，梳理數字治理產生的時代背景、內涵特征、機遇挑戰，分析數字技術在政府中的應用以及帶來的治理變革和風險挑戰，探討建構數字時代實現有效政府治理變革的戰略框架。中篇部分由6章內容構成，關注數字時代政府變革的新方法，從組織重構和工具創新兩個維度，探討數字時代政府內部運行體系變革，分析政府如何借助數字技術來履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等基本職能。下篇部分包括9章內容，討論數字時代政府變革的新場域，并分別從數字經濟、數字創新、數字社會、數字公共傳播，到數據開放與安全、數據要素市場化，再到數字倫理、數字法治角度，探討在不同場域下作為治理主體和元治理者的政府應該扮演何種角色，如何應對數字風險問題，以更好地發揮數字政府對數字經濟、數字社會、數字文化、數字生態等方面的牽引帶動作用。

二、三位一體的理論架構

人類社會從農業文明到工業文明，再到數字文明的發展歷程，內在地要求政府治理形態也應隨之發生轉變。換言之，數字政府建設不僅是順應技術進步、經濟社會數字化發展的重要內容，也是數字時代政府治理發展的重要方向。從公共管理視角來看，數字化的發展對政府現有治理模式產生了較大的沖擊，對政府的治理工具、組織結構、職能履行等方面產生影響并催生變革，同時也對社會生產生活方式帶來巨大的變化，需要更為宏觀的理論去解釋數字時代背景下政府這一系列的變革行為，厘清政府與市場、社會之間的關系，并對未來的數字政府建設提供指導。

為此，本書致力于建構一個數字時代政府變革宏觀理論，具體而言，這一宏觀理論包含了視野、內涵、路徑三個維度。

--視野：以推動中國乃至全球“數字向善”為根本使命。以往公共管理領域關于數字治理的研究多側重于微觀或者中觀視角，但隨著數字化發展所帶來的數字生態變革，使得學者們需要從更為宏觀的層次去構建理論分析框架，以系統性思考數字時代的政府治理問題?；谶@樣的考量，本書認為，數字時代政府變革這一宏觀理論首先應從視野上對政府變革進行價值定位，明確政府治理變革的使命。在這一視野的指導下，本書提出，數字向善是數字時代政府變革的根本使命，要將其視為政府改革的根本目標和價值關懷，并從更為全面的視角去解讀政府治理變革過程，推動數字治理發展。

--內涵：以推動政府治理的范式革命為研究取向。如果說視野維度關注的是政府變革的價值導向，那么內涵維度則聚焦于系統探討實現這一價值應該包括哪些方面。換言之，在明確數字政府建設終極目標和使命的基礎上，需要進一步思考政府變革推進數字向善的應有內容。為此，本書也認識到，數字技術的快速發展與應用，極大地改變了政府的組織運行體系、職能履行方式、治理工具等，需要將政府職能轉變、政府組織再造、政府治理工具創新這三方面作為政府治理變革的核心內容，以推動數字治理研究。

--路徑：以尋求政府變革的“戰略框架”為核心定位。在明確了數字時代政府變革的價值導向和應然內容以后，本書進一步圍繞如何實現政府有效變革展開路徑探討。從“路徑”維度來看，所謂政府變革“戰略框架”，實際上就是推進政府變革的具體可行性路徑?；诖?，為更加細致地理解與解釋數字時代背景下的政府變革行為，本書通過專題研究、實地調研等方式總結提出，需要結合宏觀的職能層次、中觀的組織層次、微觀的工具層次來探索數字治理的實現路徑，并形成了“職能-組織-工具”的分析框架。

具體而言，宏觀的職能層次指向數字時代政府的“職能轉變”，回應政府需要“做什么”的問題。本書提出，政府需要順應數字時代的發展趨勢，重構制度體系，重塑政府職能。一方面，數字技術的發展和應用推動了政府的數字化轉型，重構了政府治理能力，促進了政府職能轉變。另一方面，政府數字化轉型拓展了公共治理的場域，促使政府厘清其在推進經濟、社會數字化發展中的職責邊界，明晰政府主體、市場主體、社會主體在數字治理中的角色定位，不斷提升政府自身治理能力。因此，有必要從宏觀層面探討政府職能的發展變化，為理解數字時代政府為何變革以及如何變革提供解釋機理。

中觀的組織層次關注數字時代政府的“組織再造”，回應如何運用數字技術來重塑組織形態以實現政府變革的問題。本書提出，政府需要重視技術與組織之間的雙向互動，重塑整體智治的政府治理新形態。隨著數字技術嵌入到政府治理的程度不斷加深，數字技術不僅成為政府職能履行的重要治理工具，也逐漸與政府組織深入融合，賦能政府自身治理，推動了政府組織流程再造、組織結構重塑?；诖?，理解和解釋數字政府建設有必要對政府組織重構進行重新審視，深入剖析數字技術對政府內部運作和政府治理的作用。

微觀的工具層次強調數字時代政府治理“工具創新”，關注如何運用數字技術來創新政府治理工具，提升政府治理績效，并與組織層次共同回應如何實現政府治理變革的問題。本書認為，政府需要充分發揮數字技術對政府治理的賦能作用。這緣于數字技術在政務服務、市場監管、應急管理、交通治理等領域的創新應用，可以優化行政審批流程，提升公共服務質量和水平，提高政府應急管理能力和精準決策能力。同時，數字技術推動下的政府信息公開、數據開放、在線政務，可以提升政府透明度和回應性，改善政府主體與市場主體、社會主體之間的互動，推動形成更具包容性的治理結構。

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結合本書構建的政府變革宏觀理論“視野-內涵-路徑”三維度，以及分析框架“職能-組織-工具”的三層次來看，二者層層嵌套、緊密關聯，因此可以將整本書的學術研究概括為一個“三位一體”的宏觀理論框架(如圖1所示)。

圖1 “三位一體”的理論架構資料來源：作者自制。

這一宏觀理論框架主要回答了數字時代政府變革三個必然的問題。首先，回應了政府變革的價值取向是什么的問題，即數字向善。所謂“數字向善”，強調數字政府建設要服務于公共利益，實現公共價值創造，而非構建數字化領導力。其次，明確了政府變革實現目標的問題，即政府職能轉變。在數字時代，技術快速更新迭代，數字生態環境不斷變化，需要重新厘清政府與市場、社會之間的關系，明確政府的職責邊界與內容，推動政府職能重構，實現有效政府治理變革。最后，解決了政府變革手段選擇的問題，即組織再造和工具創新。通過技術與組織雙向賦能驅動政府組織再造，依托對數字技術的利用實現治理工具創新，共同推進政府治理變革。因此，這一“三位一體”的宏觀理論框架集目標手段于一體，以數字向善為目標使命，以政府職能轉變、政府組織再造、治理工具創新為手段，為數字時代的政府治理變革提供了重要方向。

總的來看，本書致力于構建適應數字時代的政府變革宏觀理論，但不是簡單地從宏觀層面去構建新的理論，而是融合宏觀、中觀、微觀的研究視角，來系統回應政府治理過程中的問題，這也突破了以往數字治理領域的研究多集中于中觀、微觀理論的現狀。事實上，本書所提出的分析框架，從理論層面上來看，是以數字向善這一價值導向為指導，從宏觀層面的政府職能轉變、中觀層面的政府組織再造、微觀層面的治理工具創新對數字政府建設展開全面的分析與討論，符合本書構建政府變革宏觀理論的期待。同時，與已有的研究相比，本書建構的“職能-組織-工具”這一分析框架，從更加綜合、全面的視角去考察和分析技術與組織之間的關系及其作用機制，而非簡單圍繞這一分析框架中的某一維度展開探討，這對于理解數字時代的政府變革行為提供了重要的理論依據。此外，從實踐層面上來看，本書所構建的宏觀理論以及分析框架，是基于對數字治理理論研究的系統梳理和對中國數字政府建設經驗的全面提煉，因而對于分析當代中國的數字治理、推進中國式現代化具有重要的現實意義。

三、三新場景的主題論述

本書共分為上篇、中篇、下篇三個部分。從分析框架來看，本書在上篇“新戰略”部分提出了“職能-組織-工具”這一分析框架，建構了數字政府的理論內涵，中篇“新方法”部分主要關注政府組織再造和政府治理工具創新這兩個方面，下篇“新場域”部分則側重于闡述政府職能轉變方面，并通過這三個部分系統探討了數據驅動下的政府治理變革的重要內容。

具體而言，在上篇部分，本書通過對政府變革的時代背景、職能轉變與能力建設實踐的梳理和分析，以及對數字政府領域經典理論的系統回顧，構建了本書的“職能-組織-工具”分析框架，并進一步探討了數字政府建設的戰略目標及實現路徑，為更好地理解和解釋數字時代的政府變革奠定基礎。在中篇部分，本書從組織和工具這兩個維度出發，關注數字技術對政府內部運行體系和政府基本職能履行的影響，強調技術與組織的雙向互動，并將整體智治的政府變革理念嵌入到該篇每一章的內容分析；以案例分析、國內外經驗比較等方式，系統介紹整體智治對組織重構、工具創新的作用以及未來發展路徑。這也為我們理解技術與組織之間的關系，以及理解數字時代政府治理新形態提供了更加翔實的解釋。在下篇部分，本書則主要對政府變革宏觀理論的職能方面進行了系統地梳理分析，探討了數字時代催生的新場域中數據驅動的政府轉型，為我們理解和解釋政府在數字時代的角色定位、職能履行提供了更為全面的解讀。事實上，在該部分每一章的內容安排上，政府治理主體和元治理者的雙重角色都已經嵌入不同場域下政府職能轉變的分析，成為提升政府數字治理水平、推動數字向善的重要探索方向。

細讀本書的每一章節可以發現，盡管本書所提出的分析框架尚未直接應用于每一章的內容中，但職能、組織、工具這三個重要變量及其核心內涵已內嵌其中，共同服務于本書致力于構建適應數字時代的政府變革宏觀理論這一目標，也為我們理解和解釋數據驅動下的政府治理變革，提升未來政府數字治理能力與水平，實現數字技術向善提供了有益的思考?；诖?，本書的學術貢獻主要在于如下三個方面。

第一，本書在與數字政府相關理論成果對話的基礎上，為數字時代政府變革理論研究奠定了重要基礎。在數字時代，數字化技術的深入發展，極大地沖擊了傳統生活方式和政府治理模式，急需對數字技術如何重塑社會生產生活與治理方式、政府如何運用數字技術創新履行職能，以及傳統治理模式與數字治理模式之間的關系等重要問題作出回應。然而，當前關于數字治理的研究多集中于中觀、微觀視角，研究成果呈現碎片化，缺乏宏觀的理論來更加全面地回應數字時代政府治理過程中的問題。為此，本書的理論關切在于，以數字向善為根本目標，以中國數字政府建設為研究對象，融合數字政府現有理論以及宏觀、中觀、微觀的研究視角，創新性地提出集整體、開放、回應、濡化、智慧于一體的數字政府概念內涵，推動構建適應數字時代的政府變革宏觀理論，并積極探索中國情境下數字治理的建設方案，為推動全球數字治理提供有益啟示。

第三，本書系統整合了數字時代政府變革的新場域與新方法，為了解當代中國數字治理拓展了視野。隨著新一代信息技術的快速發展，數字技術已經被廣泛應用到政治、經濟、社會等各個領域。就政府主體而言，數字技術的采納不僅對政府運行體系產生了影響，也轉變了政府在政府治理中的角色定位，為政府的職能履行提供了新的工具。就市場主體而言，數字技術推動了企業的數字化轉型，促進了平臺經濟、網上交易、數字貿易等數字經濟新業態的出現，為社會主義市場經濟發展注入了新活力。就公眾而言，技術進步推動了在線社區、網絡社會、社交媒體等數字社交形態的出現，為公眾參與、表達等提供了更加便捷的渠道。為此，本書著眼于當代中國數字治理場域，重點關注政府主體的職能履行以及在不同領域中政府職能的發展變化。具體而言，一方面，本書系統梳理了數字技術對政府自身運行方式的重塑，關注政府在服務、辦公、決策、監督等方面的數字化轉型，并具體闡述了數字技術如何推動政府在經濟調節、市場監管等基本職能履行過程中的工具創新，實現技術與組織的深度融合，為理解狹義層面的中國數字政府建設提供了較為詳細的解讀。另一方面，本書也進一步關注廣義層面上的數字政府建設，聚焦數字經濟、數字社會、數據治理以及由此催生的數字倫理與法治等新場域，分析政府職能的發展變化，從而更加全面理解當代中國的數字治理，為推動數字時代政府變革探索新的路徑。

然而，本書也存在一些研究局限。一方面，本書描繪了數字時代政府變革的新戰略、新方法、新場域，但對于“職能-組織-工具”分析框架的適用性方面或許還可以進行更加深入地論證與探討，這將有助于進一步豐富本書的研究內容，優化全書的邏輯結構，從而更好地理解書中的分析框架各維度的重要性以及各維度之間的關系。另一方面，本書所關注的議題是當前政府治理的重要內容，但對于所構建的數字時代政府變革的宏觀理論是否能夠適用于當代政府變革，還有待實踐的進一步檢驗。究其原因，相較于農業時代和工業時代，數字政府作為數字時代新的政府治理形態，面臨更加復雜的治理過程，涉及多元主體參與、技術與組織互動，這也就需要理論不斷地進行創新，以更好地解釋政府變革行為。正如本書也注意到，數字政府的理論與實踐研究需要雙向驅動。換言之，這也為學者們后續開展數字治理相關研究提供了重要的方向。

四、總結與思考

縱觀人類社會發展史，每一次科技革命都內在要求著政府治理變革。本書對數字時代政府治理變革的新戰略、新方法、新場域的有益探索，提出的“職能-組織-工具”三層次理論分析框架，以及致力于構建適應數字時代的政府變革宏觀理論，將有助于推動數字政府研究，豐富數字治理理論。與此同時，本書對當代中國數字政府建設的系統分析，為全面理解數據驅動下的政府治理變革提供了重要指導。然而，由于本書在分析框架的適用性、宏觀理論的解釋力等方面有待進一步驗證，未來學者可以嘗試進行更多的實證研究，或者從整體層面去探討本書所提出的分析框架，構建源于中國情境的數字治理理論體系；或者聚焦分析框架的某一具體維度展開深入研究，不斷豐富數字時代政府變革的宏觀理論內涵，為推動當代中國數字治理、促進其他國家和地區的政府治理變革提供有益思考。

首先，從整個分析框架的視角來看，數字時代的政府治理變革何以實現？從農業社會、工業社會到信息社會，每一次技術的進步都需要建立與之匹配的政府治理新形態。同樣地，在數字社會，政府也需要去厘清在數字治理中應該扮演什么樣的角色，發揮怎么樣的作用，以及如何發揮其作用，從而構建適應數字時代背景下的政府治理新模式。盡管本書從職能轉變、組織再造、工具創新三個維度對上述問題進行了闡釋，從較為宏觀的層面思考數字時代下政府治理變革之道，但這些問題是政府變革的重要內容，也值得接下來繼續予以關注。未來研究可以在本書構建的分析框架的基礎上，通過實證研究進一步對三個維度展開更加充分的論證，從而更加全面地審視數字時代下的政府治理新范式，推進建立具有中國特色的數字治理理論體系。

其次，從分析框架中的“工具”維度來看，數字時代的技術工具如何實現數字向善？進入數字時代，數字技術已經成為推動經濟發展和重塑公共治理方式的重要工具。然而，數字技術本身不能保證善治，特別是隨著技術日益深度嵌入組織內部，對政府治理也提出了新挑戰。那么，在推動數字向善的過程中，如何處理技術與組織之間的關系成為重要議題。進一步地，政府應該承擔哪些職能，是否具備履行這些職能的能力，以及如何應對數字技術所帶來的數字倫理風險(如隱私安全、算法歧視、數字鴻溝)等問題，都值得結合理論和實踐展開更為細致的探究?？傊?，公共管理研究不應僅關注數字技術在治理中的應用，也要關注對數字技術本身的治理。

再次，從分析框架中的“職能”與“組織”維度來看，數字治理的重要目標是公共價值的共創。這涉及數字時代的合作治理，也特別值得未來予以關注。以數字向善為根本使命的政府治理變革，政府采納數字技術，重構治理體系，其根本目的是為了創造公共價值。然而，在復雜的數字生態系統中，政府、企業、公眾等多元行動主體參與其中，對數字經濟、數字社會、數字政府的發展產生重要影響。正如本書指出，數字時代的政府需要兼顧治理主體和元治理者的雙重角色，需要為多元行動主體構建良好的合作關系。因此，在數字時代，如何推動多元主體在不同數字化場域下的合作生產，以共同實現公共價值創造？進一步地，針對在數字治理領域日益興起的公私伙伴關系，如何解釋這類公私合作現象以及如何評估公私合作績效，也成為公共管理研究的重要議題，需要結合實踐探索和理論研究展開深入分析。

最后，本書的分析框架重點關注的是數字時代背景下政府這一變量的數字化轉型與發展，未來研究可以進一步將研究對象擴展到公眾。政府公共性的特征，決定了其從事的一切活動都服務于公眾利益，以實現公共價值創造。從實踐上來看，數字時代背景下的數字政府建設，同樣秉持著“以人民為中心”的理念來推動政府治理變革。同時，從數字治理領域現有的文獻來看，公眾也是學者們研究的重要對象，圍繞政府數字化轉型過程中的公眾參與、公眾信任、公眾滿意度等重要議題產生了豐富的研究成果。為此，在數字時代，以人為本的發展理念是如何體現在政府變革過程中？公眾應該在政府數字化轉型過程中扮演什么樣的角色、發揮什么樣的作用？進一步地，公眾參與、公眾感知評價等變量會對公眾自身和政府治理帶來怎樣的新變化？這些議題也值得進行深入的實證分析，這將有助于從微觀層面理解政府改革的機理，進而從公眾視角為推動數字政府建設提供更多的發展思路，促進數字向善目標的實現。

總的來說，本書系統梳理了數字治理領域的經典理論、前沿文獻與實踐探索，提出了數據驅動的政府治理變革的宏觀視野、內涵、路徑，構建了“職能-組織-工具”分析框架，并較為全面地呈現了當代中國數字治理全貌，回應了數字時代新場域下政府所面臨的新問題、新困惑以及未來可能的治理方向，從而為政府變革宏觀理論的構建奠定了重要基礎。因此，本書兼具理論價值和實踐價值，是一部不可多得的佳作。相信本書可以為從事數字治理研究的學者和政府實踐者提供參考借鑒，為建構數字政府理論、推進數字政府建設、實現中國式現代化助力賦能。