我國農村土壤污染防治的法律問題及對策建議
——以A省T市為例

趙 雯

(河海大學法學院，南京 211100)

引 言

黨的二十大報告明確指出：“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。堅持精準治污、科學治污、依法治污，持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰。加強土壤污染源頭防控，開展新污染物治理[1]?！蓖寥蕾Y源是人類生存和發展的基礎，土壤質量關乎國計民生。然而我國農村地區生態環境持續遭受破壞，各類廢棄物不經處理而直接向土壤中排放，引發諸多土壤污染問題，土壤污染防治是當前我國污染防治工作的重點工程。從法律角度研究農村土壤污染防治問題，有著多種觀點。其中，錢凡[2]在《我國農村地區土壤污染的成因及法律防治》中指明了我國土壤污染法律防治的缺陷，并提出完善土壤污染防治法律制度和增強農民土壤環境保護意識的法律建議。楊齊星[3]于《我國農村土壤污染防治的法律法規分析》中明確了土壤污染的特點、危害，從立法、執法、守法三個層面分別提出建立健全污染防治法律法規及相關政策、完善污染防治執法方案和提高村民污染防治法律素養的法治策略，進而有效推進農村土壤污染防治工作的開展。謝詠[4]在《我國農村地區土壤污染防治法治化研究》中闡明農村地區土壤污染防治法治化的必要性，認為要完善土壤污染防治基金制度等法律制度，做到從法律角度切實解決農村土壤污染問題，實現農村地區土壤污染防治法治化。本文對我國農村土壤污染的現狀進行探討，并結合實地調研數據，深入探究到我國農村土壤污染防治工作中出現的立法、執法、司法、守法等法律問題，最終提出相應的農村土壤污染防治的法律對策。這對保護我國農村地區土壤資源、改善農村土壤污染現狀、推進鄉村生態環境文明建設以及實現農村地區可持續發展具有重要的現實意義。

1 農村地區土壤污染的現狀與實地調研

1.1 農村地區土壤污染的現狀

我國是傳統農業大國，土地資源對生態環境建設、糧食食品安全乃至農業可持續發展有著重大影響。目前我國土壤整體狀況堪憂，農村地區土壤污染事故頻發，農業用地土壤環境質量呈持續性下降趨勢。農村地區土壤污染主要來源于農業生產污染、農村生活污染以及工業生產污染。

1.1.1 農業生產污染加劇

在農村農業生產過程中，農民不能科學合理地使用農業生產資料是造成農村土壤污染問題的重要因素。我國是人口大國，耕地資源面積有限，為保障糧食產量與糧食安全，我國大規模過度使用農藥、化肥。據最新數據統計，中國2021年全國化肥施用量為5191萬t(折純量)，全國農藥使用量為24.8萬t(折百量)，三大糧食作物化肥的利用率為40%，而美國化肥利用率約50%，歐洲主要國家的化肥利用率高達60%[5]。從數據可以看出，中國化肥的利用率同美國和歐洲地區相比有著較大的差距。未被利用的化肥、農藥，流入土壤水體中，造成江河、湖泊、地下水源污染和土壤污染，嚴重影響人體健康。

1.1.2 農村生活污染嚴重

一方面，多數農村地區布局不合理，處理污染物的環?；A設施缺失、滯后，農村居民生產生活的垃圾無法進行分類處理、無害化處理，大量垃圾隨意堆放于路邊、農田、河道等地，無形中造成了土壤污染；另一方面，大多數農村地區受當地經濟發展水平的限制，當地居民環保意識淡薄，日常生活垃圾、生活污水包括養殖的畜禽排泄物等均不加以科學化處理而直接堆積排放，對空氣質量、水流質量以及土壤質量造成二次污染。

1.1.3 工業生產污染加重

我國農村地區經濟發展速度緩慢，消費水平低，土地、勞動力價格較為低廉。由于我國工業化、市場化程度的不斷深化，越來越多大城市將污染高、耗能大的產業轉移至城鎮或者鄉村地區，雖然在客觀方面對農村經濟發展起到促進作用，但我國長期受粗放型經濟發展方式的影響，工業企業排放的粉塵廢氣、工業活動產生的固體廢棄物集中堆放、農田灌溉用水混入工業污水等不合理的環境現象，愈發加重農村地區土壤污染問題，阻礙了農村地區經濟的長遠發展。

1.2 農村土壤污染的實地調研——以A省T市為例

1.2.1 T市農村土壤污染現狀

T市位于A省中南部，長江下游北岸，以礦產資源儲量豐、礦種全而聞名。該市為典型的重工業城市，長期的礦業活動使得當地土壤、植被與水資源中存在大量重金屬污染，是造成當地土壤污染的根本原因[6]。同時，T市的地理位置優越、氣候溫潤、土壤肥沃，使得T市農業與養殖業發展迅速，在帶來經濟收益的同時，也導致了嚴重的土壤污染問題。此外，T市農村經濟發展水平低下，村民環境保護意識淡薄，農村生活垃圾多隨意丟棄于垃圾堆、農田和路邊等處，致使當地農村土壤污染狀況愈發嚴峻。

1.2.2 調研結果及分析

本次調研實踐共走訪了A省T市當地200名住戶，調研結果表明，該地村民對當地土壤污染現狀的了解程度較低，難以充分運用法治手段保障自身的合法權益。

首先，根據下圖(a)，(b)的調查數據可知，村民能夠充分認識到農村土壤污染主要是由工業污染、農業污染和生活垃圾污染造成的，但對相關土壤污染防治法律制度規定不熟悉，認為我國土壤污染防治法律制度體系不完善。因此，需要建立健全《土壤污染防治法》和相關污染防治法律制度，構建完備的土壤污染防治法律制度體系，并明確農村土壤污染防治的法律責任承擔主體和承擔機制。其次，圖(c)的調查數據表明，只有少數村民選擇訴訟和仲裁的方式維護自身的土壤污染防治法律權益，多數村民仍選擇協商的方式解決環境糾紛。因

圖 村民對當地土壤污染的了解程度Fig. Villagers’ knowledge about soil pollution in local rural areas

此，必須要健全土壤污染防治監督制約機制和完善環境公益訴訟等環境訴訟制度，使得村民能夠多途徑多渠道的解決農村土壤污染糾紛，保障自身合法環境權益。最后，根據圖(d)的調查數據顯示，村民認為守法環節是最能夠切實推進農村土壤污染防治工作的法制環節，受當地經濟發展速度和教育水平的限制，村民環保法律意識欠缺，政府污染防治法治宣傳教育不到位，致使村民難以做到依照法律法規保障農村地區土壤環境安全。因此，應當提高村民土壤污染防治法律意識，推動基層政府部門加強土壤污染防治宣傳教育，做到土壤污染防治政策深入群眾。

2 農村地區土壤污染防治的法律問題

我國農村地區土壤污染問題的形成有著多方面的原因，從現實原因分析主要有農村工業化程度的加深、農村地區布局不合理、農村環?；A設施較為落后等因素，而從法治化角度分析造成我國當前農村土壤污染問題的成因主要包括以下四個方面：

2.1 立法問題

2012年我國環境保護部正式啟動土壤環境保護立法起草研究工作，2015年國務院辦公廳印發《土壤污染防治行動工作計劃》，2018年8月正式出臺《土壤污染防治法》，自此我國土壤污染防治法律體系基本成型[7]，但相關涉及到土壤保護的法律法規等規定仍較為分散(見下表)，需要進一步完善。

表 中國土壤污染防治相關法律法規Tab. Laws and regulations on soil pollution prevention and control in China

從上表所提及的法律法規來看，我國現行土壤污染防治法律體系仍存在著諸多的法律不足。首先，我國《土壤污染防治法》已頒布施行，但部分規定土壤污染防治的法律、行政法規和條例等分布較為分散，我國尚未建立完善的土壤污染防治法律體系。其次，相關法律法規之間存在重復、沖突的規定，具體的法律制度不易在實際中運用，可操作性低。最后，我國現行的土壤污染防治體系未明確污染法律責任認定，導致相關法律法規無法切實約束土壤污染行為，不能從法律層面規范土壤污染問題。因此，在當前嚴峻的農村地區土壤污染環境狀況下，必須建立健全土壤污染防治法律制度體系。

2.2 執法問題

執法問題是我國農村地區土壤污染防治的重點所在。政府環境保護部門及其派出機構是解決農村地區土壤污染問題的中堅力量。隨著《土壤污染防治法》等專項法律法規的出臺及“十三五”規劃綱要的頒布實施，我國農村環境整體狀況有所好轉，農村污染防控體系日趨完善，但我國當前農村土壤污染防治環境執法工作仍存在著諸多亟待解決的難題。

一方面，行政監管部門的執法權限不明確。我國各級行政機關及行政部門均負有土壤污染防治保護的法律責任并建立了統一的監督管理體系，其中政府環境保護部門是首要的責任主體，總領全國范圍內的土壤環境保護工作，同時各級行政機關及環境保護部門也承擔相應的防治土壤污染職責。然而，我國相關法律制度尚未明確環境保護執法部門的土壤污染防治執法監督權，并且各個執法部門也未明確規定如何協同開展土壤污染防治工作。因此在開展土壤污染防治專項執法活動時，多個執法部門之間容易出現交叉執法等混亂執法情況，嚴重影響到我國農村地區土壤污染防治工作的整體開展。另一方面，我國土壤污染修復的成本相對較高，土壤污染防治基金制度仍未完善。我國現行土壤污染防治基金的法律制度中，僅存在《土壤污染防治基金管理辦法》這一明確性規定[8]，但其內容多為原則性的規定，實際可操作性規定較少。由于農村村民法律意識較為淺薄，法律專業人才缺失嚴重，往往會出現有法不依、基金濫用等情況，嚴重阻礙了土壤污染防治基金制度的貫徹落實。

2.3 司法問題

我國環境糾紛解決機制已基本建立，但有關土壤污染的環境訴訟糾紛仍不斷涌現，我國農村土壤污染防治司法救濟仍存在較大缺失。一方面，農村環境訴訟權益難以實現。由于農村地區經濟發展水平低下，環保信息傳播速度緩慢，村民環境保護法律知識欠缺，對相關企業的環境污染行為認識不足，法律維權意識淡薄，難以及時認識到農村土壤污染問題的嚴重性，致使農村土壤污染防治司法救濟難以進行[9]。另一方面，專門的司法保障不足是導致我國農村土壤污染防治效果不佳的重要因素。專業環境訴訟法庭設置不足。隨著農村土壤污染問題的顯現，環境污染投訴、環境侵權等案件數量不斷增多。實踐中該類環境案件往往是由普通法庭審理。但該種審理方式難以有效維護群眾的切身利益，還給農村土壤污染防治工作制造了障礙。同時對于農村土壤污染侵權案件，各級人民法院沒有系統成熟的法律法規可以借鑒，缺乏完備的司法救濟規則和完善的訴訟程序規則。

2.4 守法問題

由于國民經濟的快速發展，我國農村地區受經濟發展水平、法律知識宣傳普及程度等因素制約，村民未能做到在生產生活中遵循法律法規保護農村生態環境，大多數村民為了眼前的經濟利益仍在自家的耕地農田中不科學不合理的使用化肥、農藥進而導致了嚴重的土壤污染。此外，村民環境保護意識淡薄，大多為追求眼前的利益而忽視污染行為造成的環境污染，且相關政府部門未能將《土壤污染防治法》等法律法規在農村地區進行法治宣傳教育[10]，致使農村土壤污染問題不斷加重，阻礙了農村地區生態環境建設。

3 農村地區土壤污染防治的法律對策

當前我國農村地區生態環境問題突出，土壤污染形勢愈發嚴峻，采取法律措施促進農村地區土壤污染防治具有必要性。結合我國基本國情與相關法律法規的規定，應當從以下四個方面提出完善農村地區土壤污染防治的法律建議。

3.1 構建土壤污染防治法律制度體系

首先，在土壤污染防治立法工作中，要建立健全《土壤污染防治法》和相關污染防治法律制度體系，提高土壤污染防治相關法律法規之間的協調性和配合度，加快總結土壤污染防治立法經驗、填補相關立法漏洞。其次，構建完備的土壤污染防治法律制度，必須將法律制度與農村地區實際相結合，廢除不符合實際情況的法律規定和標準，因地制宜地吸收創建具有地方特色的權威高效的土壤污染防治法律制度。最后，在農村土壤污染防治立法過程中，要制定嚴格的污染防治責任承擔制度[11]，通過專門的污染防治法律責任承擔機制來規范農村土壤污染問題的產生、改善與修復。同時必須明確農村土壤污染法律責任的承擔主體，創新土壤污染防治法律責任承擔機制，例如嚴格規定農村土壤污染民事責任、刑事責任與行政責任。

3.2 健全土壤污染防治監督制約機制

一方面，要強化政府部門的執法權限與監督制約機制。在開展環保執法工作時，既要做到加強環境執法部門的執法能力和力度，更要加強對環境執法部門執法活動的監督制約。同時應當嚴格劃分政府相關部門的具體職能，監督各部門環境執法行為，以避免出現重復執法、多頭執法的亂象，構建完備土壤污染防治監督制約機制。另一方面，要構建土壤污染防治基金制度[12]。首先必須拓寬土壤污染防治資金的來源渠道，對造成農村土壤污染的中大型企業征收污染稅費，對不按時納稅或者偷稅漏稅的企業與企業負責人給予處罰或罰款。其次號召并組織相應社會公益捐助活動，使得募集所得的資金成為土壤污染防治的重要資金來源。最后在農村地區要大力開展土壤污染防治基金制度的法治宣傳工作，提高土壤污染防治基金法律制度的實踐操作性。

3.3 完善環境公益訴訟等環境訴訟制度

第一，應當完善環境公益訴訟制度。目前，我國尚未制定系統的環境公益訴訟制度，主要是由《行政訴訟法》、《民事訴訟法》以及《環境保護法》進行規定。由于缺乏專門法律規定，該制度涌現出諸多不足之處：(1)排除與案件無利害關系的公民個人的公益訴訟資格，且現有的實體法對原告主體規定較為模糊。法律規定環境公益訴訟的正當訴訟主體，為與案件有利害關系的機關、組織。(2)法定訴訟時效較短?！董h境保護法》第66條規定，環境損害賠償訴訟的時效期間規定為3年。此外，環境侵權損害訴訟的最長訴訟時效，仍適用于《民法總則》20年時效期間。但環境污染具有長期性、隱蔽性，極易導致受害者在環境公益訴訟中處于弱勢地位，失去勝訴權。(3)我國環境案件的責任舉證方式為舉證責任倒置[13]。實踐中土壤污染責任人與受害人信息收集難度不對等，受害方在收集對自己有利的證據方面困難重重。針對上述問題，我們需要不斷完善環境公益訴訟的相關制度規定，使得該制度在環境污染治理特別是農村土壤污染治理和權益維護方面發揮應有的作用。

第二，應當設立專門、獨立的環境審判庭，做到專業化審理環境資源案件。截至2021年底，全國共設立環境資源專門審判機構和審判組織2426個。全國法院共受理環境資源一審案件297492件，審結265341件[14]。專業獨立的環境資源審判庭能夠提高環境保護、環境侵權案件的審判執行效率，真正做到從法律層面確保群眾利益，維護司法權威。

3.4 提高村民土壤污染防治法律意識

一方面，農村基層政府應當加強土壤污染防治法治宣傳力度，開展土壤污染防治法律制度教育普及工作。通過運用報紙、電視、網絡平臺等多種新聞媒體方式來普及土壤污染防治知識，定時在農村地區進行環境保護法律學習，提高村民環境保護知識水平和法律意識。另一方面，農村基層政府還應當拓寬和保障群眾參與土壤污染防治途徑，可以建立專門的土壤污染防治信息公開平臺，透明公開地向群眾公布土壤污染防治信息與工作進展，還可以在網絡上公開咨詢農村土壤污染防治意見[15]。群眾可通過該信息公開平臺了解到土壤污染現狀、修復進程等相關問題。公眾發現政府或者工廠企業有違法違規行為時，可以及時向有關部門舉報，切實監督農村土壤污染防治的環境執法行為。

4 結 語

農村地區土壤污染防治關系到國家福祉與國計民生，推進農村土壤污染防治法治化是大勢所趨。本文通過深入了解當前我國農村土壤污染現狀，認識到我國農村土壤污染防治存在的立法、執法、司法、守法層面的問題，進而提出構建土壤污染防治法律制度體系、健全土壤污染防治監督制約機制、完善環境公益訴訟等環境訴訟制度和提高村民土壤污染防治法律意識的法律對策，以期真正做到切實解決農村土壤污染問題，推進農村地區生態環境建設，進而實現鄉村振興戰略。