國土空間生態修復的政策體系與實施路徑研究

呂軍驍,李 強

(首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院,北京 100070)

0 引言

生態修復具有公共性、跨域性和外部性,這意味著生態修復是涉及到眾多利益相關主體和層級要素的系統化治理工作,因此需要跨地區、跨部門的協同整治。生態修復是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現,自1970年以來中國不斷深化戰略部署,通過頂層設計、制度改革和機制創新來推動生態保護和修復工作的開展。這些措施不僅體現了中國生態環境治理能力的現代化,也為經濟與社會發展奠定了堅實的生態安全基石[1]。長期以來環境保護和修復治理工作往往只在某一區域開展,或者只針對某一特定的修復目標,但是人類所處的生態系統并不局限于單一行政區域,在復雜開放系統中出現的問題難以通過中微觀尺度的治理模式得到有效解決。因此,構建科學的“生態修復”體系,實現生態系統的綜合整治,是確保國土空間生態修復工作有序開展的必然要求,只有在更宏觀的尺度下統籌管理自然資源要素,才能更好的推進生態文明建設,構建生態安全格局。

由傳統的生態修復向系統性、綜合性的國土空間生態修復轉變具有重要的意義,這意味著我國生態修復工作理念的進一步深化。但即使總體成效持續向好,當前生態修復工作依然面臨著政策體系不健全、法律法規缺失等問題。在生態修復過程中,部分地方出現“搞形象、走過場、拉典型、整變相”的現象[2]。因此,本文梳理了自1970年以來中國的土地整治和生態修復政策,并在此基礎上構建了國土空間生態修復政策體系和路徑機制,旨在為生態保護修復工作的有序開展提供理論參考和實踐思路。

1 生態修復政策發展概述

在中國的生態修復實踐中,修復對象往往以森林、濕地、河流、湖泊以及礦山等要素為主,側重于水土保持工作[3]。在早期工作過程中,生態修復實際上并未作為一項獨立的項目進行,而往往依托于土地整理復墾等工作對區域的生態要素進行保護和修復。隨著土地開發整理項目和土地綜合整治工作的開展,項目實施的工程措施和技術手段逐漸體現出生態修復的一些基本理念[4],并逐漸科學化、系統化。主要分為四個階段。

農田水利工程階段(1970年—1986年)。以發展水利事業為主,通過各類水利工程措施改善農業生產條件,提高農業生產效率,為農業高產高效服務。該階段以農田水利建設為重點,為改善農村環境以及提高農業生產效率創造了有利的條件,但存在違反自然規律等諸多問題。

土地整理項目階段(1986年—2006年)。土地整理是統籌多領域、多學科技術和管理手段,調整土地利用狀況,推進土地利用效率提升,改善生產、生活條件和生態環境的活動。該階段主要目標是擴大耕地數量,但對于經過整理的土地質量狀況,以及人為干擾所引發的環境破壞尚處于意識到并提出問題的階段。

土地綜合整治階段(2006年—2019年)。土地綜合整治即按照土地利用總體規劃確定的目標,以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺,推動田、水、路、林、村綜合整治,是推進城鄉一體化進程的一項系統性工程。其階段特征表現為更加關注土地整治和社會經濟布局的結合,更強調生態導向,注重全區域整治、全要素整治和全周期整治,更具備系統性、戰略性與綜合性,更關注時代訴求和現實需要。

國土空間生態修復階段(2019年至今)。通過國土要素的空間結構調整與優化,以及生態功能修整與重建,實現維持生態系統健康、景觀生態安全和區域可持續發展的生態修復活動。該階段系統性的生態保護修復工作加快推進,重要區域生態系統整體保護修復的理念得到強化和落實,生態保護和修復工作同社會主義各方面建設有機融合。

2 國土空間生態修復政策體系

2.1 體系架構

國土空間生態修復在落實任務的過程中產生建立政策體系之需。一方面,圍繞“系統治理”要求,生態修復需要沿著“山水林田湖草沙”多要素綜合整治這條主線,推進修復工作“多尺度、多層次”特性不斷完善,統籌各行政機關和自然資源管理部門工作,形成多主體協同的有效組合體系。另一方面,國土空間生態修復作為國家發展的重大戰略舉措,其內容不僅要涵蓋自然生態系統,更應該考慮資金、技術、人力等要素,并同社會經濟系統相銜接,綜合考慮多領域工作的統籌推進,形成自然-社會系統協同的生態政策體系。

總之,生態修復需要堅持系統治理為主線、多主體協同合作為前提,在問題導向和科學修復的原則下,構建山水林田湖草沙多要素統籌、宏觀工程規劃與微觀生態設計并重、多主體與多學科相互協同、監測評估和適應性管理有效配合的政策體系和運行機制(圖1)。

圖1 國土空間生態修復政策體系架構

2.2 政策體系

國土空間生態修復以解決區域突出生態問題為首要任務。作為生態治理工作的基本框架,生態修復政策體系要基于生態系統的整體性、連續性特點,協調好多方主體關系,統籌各領域資源,穩步推進生態修復工作。本文圍繞部門協同、監督服務、法律約束和資金供求等領域,建立以多主體協同和多領域統籌為核心的國土空間生態修復政策體系,保障國土空間生態修復工作的科學性和可實施性,提高生態治理水平。國土空間生態修復政策體系如圖2所示。

圖2 國土空間生態修復政策體系

2.2.1 多主體協同

2.2.1.1 生態修復主體協同

目前在各類生態修復項目的實施過程中,現行市級自然資源部門只負責統籌管理和生態修復規劃編制,具體實施工作需要各區縣主管部門落實,因此難以統籌進行。各地方的生態修復工作往往通過碎片化的單項任務開展,未充分考慮對象的系統性、整體性,導致項目拼湊等亂象頻出[5],生態受損區域也很難得到有效修復,甚至在修復過程中出現了邊修復邊破壞的現象[6]。在當前的經濟發展過程中,各區域經濟、文化等要素快速流動,按照行政單元獨立開展工作的傳統生態修復模式已經逐漸脫節。各生態修復主體應該以生態環境公共利益為基礎,以對話合作為主線,堅持聯合運作、資源共享、區域協同原則,構建全域全要素統籌的國土空間生態保護修復體系,以及各區域聯防聯治、流域上中下游協同保障的生態保護修復機制,實現生態利益最大化,通過合作達成生態修復政策目標[7],為推動區域可持續發展提供有力支撐[8]。

2.2.1.2 監管服務協同

國土空間生態修復的內容涵蓋生態修復的對象、主體以及生態修復行為,因此監管服務也需要包含上述內容。就我國當前的自然資源管理體制而言,生態修復的監管必須以主管生態環境的行政部門為主導,統籌各自然資源管理部門工作,同時保障社會第三方主體對生態修復監管工作的參與權,形成“行政機關主導、自然資源管理部門協同、社會主體參與”三位一體的的框架體系(圖3)。

圖3 監管體系框架

①監管主體。根據上述監管體系框架,在生態保護修復過程中,應該由行政機關部門主導監管工作,當國土空間生態修復涉及到水域和林木等自然資源要素狀態,或者涉及到生態修復的標準問題時,需要自然資源管理部門提供技術和數據上的支撐,以確保修復工作的正常進行。此外,生態修復過程中,生態系統各要素的作用關系可能會因為修復活動而發生變化,并有可能導致生態系統整體狀態發生連鎖變化反應,因此需要自然資源管理部門同主導的行政機關一同履行對國土生態空間修復的監管職責,確保生態系統整體的穩定。

②監管對象。生態修復監管的對象有兩種類型,一是生態修復主體即污染者本身,對于這種情況,只需要將污染者作為監管對象即可;而第二種情況則是污染者委托第三方對生態破壞區域開展修復工作,這種情況下的法律關系相對復雜,需要將污染者和第三方修復主體都作為監管對象,這樣可以確保在修復過程中有足夠的監督和管控,以防止任何一方在修復過程中出現違規行為,從而確保修復工作的順利進行。

③監管方式。在該監管體系下,要求行政機關部門、自然資源管理部門和社會公眾、社會組織之間明晰各自主體的責任所在,做好分工,強化聯動效應。同時也要加強對第三方參與權的管理,使行政機關和自然資源管理部門監管的執行權力能夠得到充分保障。

2.2.2 多領域統籌

2.2.2.1 生態修復經濟體系

國土空間生態修復可持續發展的關鍵,在于制定和落實穩定的激勵政策,引導社會資本參與生態修復工作,構建有效的生態-產業互饋機制,增強生態保護修復項目“自我造血”能力。因此將資金投入體系和生態補償政策納入生態修復經濟體系中,旨在拓寬生態修復資金渠道,引入長期投資,助推生態修復產業化發展。

①資金投入體系。生態修復具有明顯的正外部性,目前生態修復工作過度依賴國家財政投入,針對社會資本沒有有效的激勵手段,因此盈利低、資金風險高,回報周期過長等特征導致生態修復的社會資金投入較少,市場化的要素配置水平較低[9]。社會資本參與生態保護修復的方式主要以綠色信貸、綠色債券和綠色基金為主,這些方式由于收益預期低、投資風險高等原因,資金規模普遍較小,無法為生態修復的上下游產業提供穩定的資金支持。因此,實現生態保護修復資金的可持續運作,關鍵在于形成穩定的收益預期和有效的風險防控機制,同時也要拓寬企業和其他社會主體參與生態保護修復工作的渠道[10]。對此,a)要建立切實有效的風控機制,由各級政府財政、國際機構資金共同發揮風險緩釋作用,來分擔投資風險;b)在開展非營利性的生態修復項目時,建立有效的資金回饋機制,即通過簽訂合作協議等方式,在開展生態修復工作的基礎上,允許企業就地開發具有營利性質的項目,或者利用增減掛鉤、占補平衡政策實現用地指標的跨區交易,從而達到營利目的。此外對于參與修復的企業要實行一定的稅費減免,堅持“誰修復、誰受益”原則,鼓勵企業通過持有其他公司的股份,或者以租賃土地或設施的方式參與到生態修復中來。同時要制定和執行一套明確的規則和標準,確保所有參與生態修復的企業都能在公平的環境中競爭,從而推動生態修復的有序進行,最終形成生態修復的產業化運作模式。

②生態補償財政政策。生態補償是指政府基于合同條例或相關的法律法規,對跨區域的生態修復工程提供補償支出的政策。從形式上看,生態補償政策一方面要通過政府財政對歷史遺留下來,且未得到足夠資金支持的生態修復項目進行補償支出,另一方面要對當前和未來一段時間內的跨區域生態保護修復工作進行生態補償;從政策工具類型來看,分為前端政策工具(如稅收、生態補償收費、生態保證金)和后端政策工具(如配置生態補償資金、轉移支付和稅收優惠等)[11]。生態補償是對生態修復主體的機會成本進行補償,實質上是消費者支付生態產品費用以及生態修復投資風險緩釋的過程[12]。生態補償政策對推動生態質量提升具有積極作用,但同時也要看到,當前并未建立完備、穩定的生態補償長效運行機制,生態補償政策仍存在投資總額較小、覆蓋領域不足、標準規范不一、法律法規缺位等問題。對此,可以從以下方面構建生態補償政策體系:a)建立穩定的生態補償投入增長機制,在爭取中央財政資金支持的基礎上,逐年增加地方財政預算,擴大生態保護補償資金量;b)出臺針對山、水、林、田、湖、草、沙等各項自然生態要素的生態補償政策,建立分級分類的補償機制,統一規劃,分類調控,形成系統的生態補償政策框架;c)完善生態補償標準,整合優化現有的生態補償單項政策,從質量、數量兩個維度出發,針對不同的生態環境質量水平和生態修復工作難度,制定與實際情況相匹配的補償標準;d)結合國外相關的立法案例,制定生態補償政策領域的法律法規,從立法層面確立補償主體的責任和義務,明確生態補償的流程規范,保障生態公共利益和各方主體的合法權益。

2.2.2.2 生態修復約束體系

制定切實有效的生態修復約束體系,是市場化資本運作的必要條件,生態修復的產業化發展也需要完備的法治體系對產權進行保障,對多元化資金體系的運轉進行規范,同時也需要嚴格的準入管理制度限制和調整產業發展。因此,本文以生態修復法律法規和生態準入負面清單兩大內容為基礎,構建生態修復約束體系,為生態保護修復工作提供底線約束。

①法律法規體系。一套健全的生態修復法律體系可以推動國土空間生態修復工作權責更明晰,結構更完整,執行更高效?，F有生態環境法律體系中對生態環境修復的規定,主要體現在《環境保護法》《森林法》《自然保護區條例》《濕地保護管理規定》等國家層面的立法之中。然而,在國土空間治理和生態修復領域,條款空白、沖突的現象并不鮮見,這主要是由于不同法律條文立法的背景不同,所處的歷史發展階段不同,面對的問題也不同。由此可見現有的國土空間生態修復的法律體系已經不能滿足國土空間治理能力現代化的需要[2]。在生態文明建設背景下,需要重新梳理生態修復方面現有的法律法規,廢除同當下生態修復工作脫節或抵觸的內容,彌補法律體系的漏洞,完善法律體系維度。通過修訂工作使現行法律法規內容相互協調,各部分有機統一。構建生態修復法律體系的一種思路是以生態修復基本法為主干,同時制定各類單行法,形成綜合的法律法規體系[13];另一種思路是編撰生態修復法典,系統梳理相關法律條文,在原有基礎上進行整合優化。通過積極利用法典化的生態修復法律法規,可以明確各級政府在生態修復過程中的權責界限,提高國土空間治理能力和生態修復的工作效率。

②準入負面清單。負面清單是市場準入管理制度的一種模式,即政府以清單方式列出禁止或限制行為,清單之外“法無禁止即可為”[14]。生態保護修復負面清單分為兩類,第一類是生態保護重點區的產業準入負面清單,這類負面清單側重于生態保護,通過引導、約束部分產業的發展,來保護和改善生態環境質量。但在實施過程中,市場準入負面清單存在區域協調性不足、管控標準缺失等問題[15]。因此可以針對不同的生態功能區類型建立相適應的負面清單動態監管機制,對區域的生態環境變化進行跟蹤監測,并結合產業發展狀況及時調整優化負面清單方案,此外也要注重配套財政政策體系的建設,因為產業限制措施大概率會影響地方財政收入,必須提高區域的資金支持力度,結合生態修復經濟體系,完善生態補償機制,增強區域的產業轉型能力。第二類生態修復負面清單是指在生態修復項目的申報審核過程中,將缺乏科學性、有明顯人工干預措施、不符合相關管控規定的項目排除在中央財政資金安排之外,在適當的人工干預下,推動生態系統更加有效地進行自我調節和恢復。在實施過程中要明晰生態修復負面清單的管控要求,同相關的法律法規相互補充、相互結合,確保生態修復工作的有序開展[16]。

3 實施路徑

國土空間生態修復的實施過程需要在多樣性、可持續性等生態學原理指導下,綜合多學科理論知識,從價值目標和生命周期角度明確“制定—執行—評估”的政策管理路徑,從空間資源和要素結構角度確定“區類調控—要素聚集—政策協同”實施機制路徑。如圖4所示。

圖4 國土空間生態修復實施路徑

3.1 政策全生命周期管理

3.1.1 科學的政策制定過程

高質量政策的關鍵就在于政策設計[17]。政策制定者需要深入理解政策的目標和影響,以及如何通過工具和策略來實現這些目標。好的政策設計可以提高政策的執行效率和效果,從而使其更好地服務于公共利益。在政策執行過程中,執行主體常常無法將有效的信息反饋給政策制定者。為了在上下級政策制定過程中建立起一致的價值取向和目標,避免上級政策和地方實際背離,一方面需要建立統一的國土空間生態修復技術體系,因地制宜制定區域性的技術規范,為各級政府的生態修復工作提供行動指南,除此之外對黃土高原、長江黃河等典型性較強的區域,設計針對性的生態修復方案和實施模式;另一方面,也要在標準規范和既定方案之外給予地方政府適當的彈性空間,使其可以結合當地實際情況和生態修復實施進展,從不同的角度多方位理解上位政策的價值目標,豐富政策內涵,從而更加靈活的開展生態修復行動,實現政策目標。

3.1.2 有效的政策執行手段

政策執行是影響政策質量的重要因素[18]。政策成效可能會因為執行主體內部或者主體之間的相互作用而截然不同,其原因一般為政策目標的模糊、沖突、執行主體的能力和資源不足等[19]。在執行過程中體現為以下幾點:一是治理體系存在問題,如治理模式碎片化,各部門相互掣肘等;二是執行機構的能力弱化,這種弱化表現為資金和人才的不足,以及先進技術的缺乏帶來的制約[20];三是地方政府的經濟發展觀和行為選擇不利于環境保護,當地方政府過度關注經濟發展指標時,就會出現忽略生態保護政策甚至為了發展經濟產業而抵制政策的行為,這體現出政府在執行政策的過程中面臨的生態保護和經濟發展之間的矛盾,生態政策執行矛盾深深地嵌入在地方復雜的機構關系和利益關系中。因此需要在各種利益之間找到平衡點,避免經濟社會發展和生態文明建設互相排斥或沖突。

3.1.3 合理的政策評估機制

政策評估是評價政策目標是否達成的重要手段。要建立生態修復政策實施效果評估的常態化機制,做到中期評估與長期評估相結合,定期常規評估與不定期隨機評估相結合。不僅要對生態修復項目的實施進度和效果進行評估,還應關注政策目標的實現程度和政策措施的落實程度,結合執行成效和評估結果,為后期政策修訂提供科學依據。同時,各級政府應該與所屬的政策研究咨詢機構合作,共同開展政策評估工作,以便更好地了解政策的實施效果,找出存在的問題,并提出改進的建議,按照決策、執行和監督相互獨立的原則,確保政策評估機構在評估政策時具有更高的獨立性和公正性,不受其他部門的干擾[21]。但也要對政策研究咨詢機構進行科學規范的管理,確保他們具備專業能力和公正客觀的態度,從而提高政策評估工作的質量和效率。

3.2 實施機制

3.2.1 區類調控

生態修復項目的分區分類管控是落實空間管理政策的重要工具,通過區類劃分,可以及時調整生態修復體系結構,優化國土空間生態修復政策和生態修復規劃、工程之間的銜接模式[22], 從而使生態治理工作更加科學有序;應該在掌握區域生態要素結構和作用關系基礎上,確定與生態受損區域相適應的修復模式和保護路徑,通過一定的人工干預,推動生態受損區域逐步恢復成正常有序的環境狀態。地方政策的制定應該在充分掌握國家和區域重大戰略部署的基礎上,明確政策目標,結合本地生態問題的重要程度,合理規劃修復路徑和重點區域?？傮w來說,要因地制宜開展生態修復工作,遵循生態系統內在循環規律,最大程度減小人類干預對生態空間帶來的負面影響,促進生態修復工作更加高效,生態環境恢復更加自然有序。

3.2.2 要素集聚

整合現有的政策和渠道,確保各類資源集中有效地用于國土空間生態修復工作。在各級政策的計劃、制定、執行過程中,應該統籌安排進度,集中投入資源,整合相近的修復區域和工程,提高資金使用效率,明晰部門權責和職能要求,推進協同工作模式。優先保障重點生態修復規劃和項目的實施,對其資金、用地等需求要簡化審批流程,確保政策指導規劃,規劃指導項目,項目統籌資源,共同推進政策目標的高效實現。

3.2.3 政策協同

政策協同是以政策目標為方向,以政策過程為主干,以政策執行為抓手協同開展生態修復的模式,該模式強調對話、合作,并通過這種方式不斷推動政策目標的實現進程。政策協同包含多種實施模式,如主體協同、部門協同、區域協同等。各級政府經常通過多層級外包方式分解上層政策目標,并為達成目標展開多領域合作;同時,政府和第三方機構以及其他社會主體之間,也會在政策制定和實施的過程中開展廣泛互動,在互動過程中,社會公眾及其他第三方組織機構積極向政府提出建議,并監督政府的執政行為,同時政府也對公益性的生態保護組織提供資金和技術上的支持?？傮w來說,政策協同模式可以使各級政府、部門和公眾組織等主體在實現生態修復政策目標的過程中形成價值共同體,為解決生態修復問題、達成生態修復目標而通力合作。

4 結束語

我國幅員遼闊,大多生態系統兼具生態脆弱性特征,在近幾十年的經濟發展進程中,自然環境受人類活動干預破壞嚴重,產生了眾多生態問題。本文在梳理國內生態修復相關政策的基礎上,構建了國土空間生態修復政策體系的兩大層次,最后從政策管理和實施機制的角度出發,闡述了國土空間生態修復政策的實施路徑,以期為生態修復的項目統籌、空間政策落位和部門協同運作提供理論參考和實踐思路。未來還需進一步對國土空間生態修復的基本理念、技術范式和規劃方法等領域進行研究和探索,同時要加強國土空間生態修復的國際合作,學習國外生態修復的先進經驗,不斷提高生態修復的科學性、系統性,逐步完善修復的政策體系架構,推進生態文明建設進程。