高質量發展背景下水利風景區建設管理的思考

曹鑫濤，徐川洋，楊承志，武 藝，萬云江

（江西省防汛信息中心，江西 南昌，330009）

0 引言

黨的二十大提出中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，并指出高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，要求各領域構建新發展格局，切實轉變發展方式。水利風景區作為推動水利高質量發展、建設美麗中國的重要載體，被賦予了新的使命，在高質量發展背景下，如何破解自身困局，充分發揮綜合效益，謀求更大發展是水利風景區建設管理工作中的重要課題，具有十分重要的意義。

1 水利風景區的發展及現狀

水利風景區是指以水域（水體）或水利工程為依托，具有一定規模和質量的風景資源與環境條件，可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育活動的區域。目前，根據水域（水體）或水利工程實際功能劃分為水庫型、自然河湖型、城市河湖型、灌區型、水土保持型和濕地型六種類型[1]。

水利風景區源于20 世紀80 年代水利旅游的興起，部分地區嘗試依托水利工程，融合周邊自然景觀、歷史文化等開展經營活動，取得了一定效益，如都江堰、千島湖等[2]。2001 年水利部成立水利風景區評審委員會，同年10 月公布第一批國家水利風景區。此后，水利部陸續出臺《水利風景區管理辦法》《水利風景區評價標準》《水利風景區規劃編制導則》等一系列規范性文件。在經歷二十多年蓬勃發展后，水利風景區數量逐步增多，截至2023 年3 月，我國共有921 家國家水利風景區，3000 多家省級水利風景區。

隨著習近平生態文明思想的提出，水利風景區的發展內涵提到了新高度，水利風景區的建設也從數量、規模的增長逐步向質量、效益、品牌的提升轉變。國務院印發的《“十四五”旅游業發展規劃》明確提出“促進水利風景區高質量發展”，2022 年水利部重新修訂《水利風景區管理辦法》，并印發《關于推動水利風景區高質量發展的指導意見》，對水利風景區的監督管理、服務水平、品牌建設和價值實現等方面提出更高要求。

推動水利風景區高質量發展，要在確保水工程、水設施安全基礎上，統籌發展和保護，解決經濟、社會、生態等多方面問題[3]。本文大致概括為水安全保障、水生態健康、水文化先進、水管理智慧、水生活幸福、水經濟發展六個方面。水安全保障指在發揮水利工程、水利設施的防洪、灌溉、供水等主要功能基礎上，持久有效地保障安全生產[4]。水生態健康指合理利用資源，開展節能減排和污染防治，做好河湖水域岸線保護，加強水生態修復，構建健康水循環生態系統[5]。水文化先進指加強景區文化的挖掘、保護和弘揚，突出其文化功能和時代價值，注重文化產品打造和文化氛圍營造，以先進水文化為景區賦能[6]。水管理智慧指充分利用物聯網、大數據等技術，建立多元監測體系和多維服務管理平臺[7]，強化運營、宣傳和服務等方式的創新，構建現代化管理體系。水生活幸福指營造優美水環境，打造親水空間，為人民群眾提供更多休閑、游憩區域，提高人民群眾的滿足感、幸福感。水經濟發展指利用自身優勢資源，推動水生態產品價值實現，帶動景區周邊產業配套發展。

2 江西省水利風景區建設管理狀況

江西省地處中國東南偏東部，居長江中下游南岸，除北部平原外，東、西、南三面環山，境內山脈縱橫、水網稠密、湖泊星羅棋布，擁有眾多名山麗水，自然景觀資源優越、動植物繁多、森林覆蓋率位居國內前列。

江西省水利廳積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，認真貫徹水利部關于水利風景區建設的相關政策，先后制定并出臺《江西省省級水利風景區管理辦法》《江西省水利風景區評審委員會工作規程》等規范性文件，編制《江西省水利風景區建設與管理規劃》《江西省水利旅游發展規劃》等專項規劃，組建水利風景區專家庫，舉辦全省水利風景區建設與管理培訓班，制作《水韻江西風景獨好》宣傳畫冊。2021 年水利風景區建設納入《江西省“十四五”水安全保障規劃》，要求打造一批各具特色的生態水利風景區，推進現有水利風景區提質升級，爭取部分水利風景區納入全省精品旅游線路。截至2023 年3 月，江西省共創建48 家國家水利風景區、61 家省級水利風景區。

江西省水利風景區經過十幾年的建設和發展，已初見成效，如：峽江水利樞紐水利風景區建成我省首個工程文化展示館，進一步宣教峽江水利樞紐工程建設理念、生態技術、行業精神與水利文化，年參觀、研學游客人數達10 萬人次?？聵涮了Ｉ鷳B園水利風景區實施山水林田湖草綜合整治，有效恢復生態環境，因地制宜推進生態產業發展，促進生態產品價值實現，成為全國山水林田湖草綜合治理與生態修復試點的示范樣板，并入選自然資源部第一批生態產品價值實現典型案例?，帪乘L景區依托南昌工程學院而建，整合全?？破战逃Y源，既傳授水利專業知識，也宣傳水文化、水科普知識，是水利風景區與水利高校的第一次融合發展典型案例，是全國首家校園水利風景區。

3 江西省水利風景區存在的問題

多年來，江西省水利廳努力探索水利風景區在建設幸福河湖、助推鄉村振興發展上的有效路徑，雖然取得了一定成績，但仍存在不少問題，不利于水利風景區的高質量發展。

3.1 規劃可操作性不強

水利風景區的規劃綱要主要依據《水利風景區規劃編制導則》設計，《導則》雖然對規劃的程序、任務和原則等方面進行了標準設定，但由于水利風景區類型多樣，資源優勢、側重點各不相同，不同類型水利風景區存在較大差別，不可一概而論[8]。

部分水利風景區存在為申報而申報的現象，對景區后續發展缺乏重視，規劃時間不足，忽視景區資源條件，對區位特點、資金渠道缺少嚴謹的調研和論證，一旦某些環節出現問題，容易影響中遠期規劃的實施推進。

3.2 投融資渠道不暢

目前，大部分水利風景區依靠當地財政支持或其他水利建設項目獲得初始建設資金；另一部分則是由私人企業投資開發。由于水利風景區大多具有公益性，收益相對較少，相比初期的建設資金，后期維護、發展所需的資金缺口更大，景區單位缺少長期穩定的投融資渠道，嚴重影響景區后續發展。

3.3 景區發展不平衡

由于水利風景區缺少明確的規章制度，部分景區單位存在“重建輕管”的錯誤思想，掛牌之前積極主動、設施配套應配盡配，一旦申報成功就認為工作任務完成。景區單位重視程度不夠，思路不寬，長此以往，導致景區發展緩慢，與兄弟景區的差距逐漸拉大。以廬山西海國家水利風景區為例，景區創建后不斷優化生態環境，注重水生態保護，深入挖掘水文化，大力引進文旅項目，完善配套設施，目前已是國內炙手可熱的旅游景區，取得國家5A 級景區等諸多榮譽；而部分景區自創建后在景區建設、文化挖掘、宣傳推廣等方面停滯不前、未有寸進，景區間的發展嚴重失衡。

3.4 管理制度不完善

與傳統水利不同，水利風景區出現時間較短，管理底子較差，特別是機構改革后，水利風景區上下級主管部門及其權責尚未厘清，相比任務重、考核嚴的傳統水利工作，各地普遍把水利風景區的相關工作放在次要位置。同時由于缺少有效的政策支持和激勵措施，各地開展工作的積極性普遍不高，早期授牌的水利風景區與森林、濕地、自然保護區等還存在交叉，部分設區市甚至已將相關工作移交給林業部門，但實際上林業部門也尚未接手相關工作，導致景區無人管理。

此外，由于缺少明確的工作制度，部分水利風景區的管理單位、負責人、聯絡人等發生變化未能及時上報，上傳下達不暢，嚴重影響水利風景區日常工作的開展。

3.5 景區同質化嚴重

當前大多數水利風景區主打休閑觀光路線，缺少多元化旅游產品。景區的景觀布局、服務設施、科普方式、甚至植物都大同小異，缺乏地域特色，容易給游客帶來審美疲勞。此外，水利風景區規劃范圍一般較大，景點間距離較遠，部分景區交通游覽設施和旅游路線推薦等基礎服務不夠完善，運營過程中缺乏對設施及環境的保護，影響游客體驗。

3.6 景區缺少專業人才

目前省內大部分水利風景區屬水利部門管轄，景區在申報時有相應的管理機構和工作人員，但一般由水利部門的工作人員兼職，并無景區專職人員，長期兼顧水利和景區的工作，難免顧此失彼。同時，由于水利風景區建設發展與管理涉及園林、生態、旅游等諸多領域，需要跨領域、多專業的復合型人才，而水利系統的工作人員受限于自身專業，難以滿足當前水利風景區高質量發展需求[9]。

3.7 缺乏品牌效應

水利風景區的社會認知度與國家A 級景區、國家森林公園等相比，存在感較低，缺乏競爭力。雖然省水利廳通過大力宣傳推廣，在一定程度上提升了水利風景區的影響力和公眾認知度，但由于省內一直以來缺少精品景區的打造與推廣，已建的優秀水利風景區缺乏對水利風景區品牌的重視，如：大覺山、廬山西海等景區一般只顯示5A 級景區標簽。因此，即便有條件優越、開發良好的水利風景區，也難以在游客心中樹立水利風景區的品牌。

4 對策及建議

4.1 完善頂層設計，加強規劃指導

積極向水利部提出重新修訂《水利風景區規劃編制導則》的建議，為不同類型的水利風景區給予更加精細的指導和準確的定位規劃。規劃前期應精準定位，明確主題，抓好景區核心，避免盲目開發建設，對景區的區位條件、自然環境、經濟社會環境及風景資源等內容應做好充足的論證分析，合理運用景區的優勢促發展。

加強統籌規劃，尚未開工的水利項目在前期可研階段應將水利風景區納入規劃，有意識地將當地歷史文化元素融入工程設計中，體現地域文化特色和內涵，并預留景區未來的發展空間，避免后置式規劃，確保規劃設計具有可操作性[10]。

4.2 爭取政策支持，拓寬投融資渠道

水利風景區投入大、見效慢。為此，應積極爭取國家或當地政府的政策支持。水利風景區所在地方政府可以與企業、社會組織等進行合作，構建多元化投融資渠道，推動水利風景區市場化運營，探索新發展模式，遵循“誰投資、誰開發、誰受益”的原則，將景區優勢旅游資源與社會優秀旅游開發管理水平強強聯合，不斷完善景區建設，提升景區服務水平，增加景區行業競爭力[11]。

4.3 健全體制機制，加強部門協作

建議出臺相應的規章制度，明確水利風景區建設管理要求，持續完善監督追責、日?？己?、獎懲激勵等機制，通過科學的管理制度，落實權責，調動各方面積極性。同時，梳理水利風景區管理的方式方法、發展方向和目標任務等，夯實水利風景區管理工作的基礎，糾正“重建輕管”的錯誤思想，厘清權責關系，加強與文旅、教育等部門的協作，聯合推動水利風景區高質量發展。

4.4 堅持錯位發展，凸顯景區特色

為提升水利風景區的吸引力，滿足游客的高品質需求，應堅持錯位發展策略，加強主體定位，提升景區核心競爭力。根據自身特色，挖掘景區故事，建設水文化景觀，開發特色項目，塑造獨有的景區文化，實現景區文化賦能，提升景區文化品味。在運營過程中，注重與周邊景區融合，實現資源優勢互補，因地制宜、科學發展，提升流域整體競爭力，實現互利共贏。

在旅游開發中應堅持保護環境和生態，注重基礎設施的維護和升級，保護景區內水利景觀和歷史遺存。開發主題景區、生態營地、農業采摘等旅游產品，節假日結合當地民風民俗，舉辦節慶活動等，打造活力、多彩的休閑旅游景區，增強游客體驗感。

4.5 落實管理隊伍，加強人才培訓

水利風景區開發與管理的日常工作繁多，應落實專人負責，鼓勵工作人員學習園林、旅游、生態等專業知識，不斷提升綜合素質。堅持開展水利風景區專項培訓班，注重人員的培訓和引進，景區間可加強交流學習，互看互學，取長補短。通過多元化學習方式，不斷提高景區工作人員的綜合素質和管理水平。

4.6 打造精品景區，創新推廣方式

優選已建水利風景區進行精品景區打造[12]，立足景區旅游資源深度開發，充分發掘景區核心文化稟賦，積極開展智慧景區建設，提升景區品牌定位，在各大宣傳平臺增加水利風景區標簽，多渠道拓展水利風景區的知名度。

在推廣方式上，可通過VR 技術等先進科技手段將景區全方位、多角度展示，更直觀、有效地滿足游客的遠程體驗。同時，借助互聯網平臺、網絡直播、短視頻等方式將景區的水利工程、自然風光、人文景觀、景區文化等內容向社會推廣，展示景區自身特色。在滿足人們尋求旅游休閑、增長見識的感受體驗之余，進一步將精神享受轉換為實地探訪的動力。

5 結語

本文以高質量發展為目標，梳理分析江西省水利風景區建設管理過程中的實際問題，并提出參考性建議。當前水利風景區正面臨前所未有的發展機遇，建設發展水利風景區不僅是對“兩山”理念路徑的積極探索，還能涵養水源，改善人居環境，拉動區域經濟發展，提供更多良好的親水、近水空間，滿足群眾的旅游需求。為此，應堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，深挖景區資源，高效發揮水利風景區的經濟、社會和生態等綜合效益，推動水利風景區高質量發展。