我國鄉村文化旅游融合政策演化邏輯與未來走向

王金葉，魏青青

（1.桂林理工大學 旅游與風景園林學院，廣西 桂林 541006；2.南寧理工學院，廣西 南寧 530000）

我國鄉村旅游興起于20 世紀80 年代，并在90年代進入繁榮發展時期，隨著游客需求日漸多元化，以休閑觀光、瓜果采摘等為代表的傳統鄉村旅游方式已經不能滿足大眾需求。由此出現了一些鄉村旅游新形態，其主要通過深度文化體驗來豐富鄉村旅游活動內容、提升鄉村旅游檔次，鄉村領域的文化與旅游事業也逐漸由獨立的關系走向融合發展[1,2]。自2011 年起，原農業部與原國家旅游局一直強調，全國休閑農業與鄉村旅游示范縣示范點的建設要大力挖掘鄉村文化。2020 年《全國鄉村旅游重點村名錄建設工作方案》頒布，“鄉村文化傳承保護、轉化發展較好”是遴選標準之一。近幾年，在文化旅游融合新戰略以及政策的引導之下，涌現了一批深度挖掘地方文化特色的“網紅村”，例如主打美食文化的陜西袁家村[3]、主打紅色文化的廣西富川坪江村[4]，此外還有主打民族文化的村寨[5]。由此可見，文化要素是鄉村旅游得以長足發展的內生動力，政策是驅動鄉村文化旅游融合的重要引擎。在鄉村文化旅游融合政策的規范和引導下，鄉村地區迎來了新的發展契機。

鄉村文化旅游融合發展是指鄉村、文化要素、旅游要素之間相互交織、相互滲透、互為支撐的內在聯系。為美麗鄉村建設不斷注入活力和動能，找準鄉村、文化要素、旅游要素三者和合共生的增長點，對于振興鄉村具有重要意義[6]。目前學者聚焦于鄉村文化旅游融合價值的論述：邱峙澄闡述了鄉村文化旅游融合與鄉村振興的價值取向與價值準則高度耦合，二者在推動美麗鄉村建設中具有高度契合性[7]；李軍基于三個藏寨的案例研究，闡述了禳災文化記憶在鄉村旅游中的價值重構[8]；柴焰闡述了鄉村文化旅游融合的內在價值不僅表現在農村創收，還能提高村民的文化認同和文化自信[9]。另一方面，學者們圍繞融合的驅動因素、表現形式、動力機制、實現路徑等方面開展了研究：王建芹等提出鄉村文化旅游融合表現形式主要有“文化+旅游”“旅游+文化”“文旅+其他”三種[10]；侯志茹等通過西藏曲水縣推動“文旅融合”取得的一系列階段性成果，證實了“文旅融合”對實現西藏鄉村振興的重要作用[11]；蔣昕等為鄉村文化旅游融合內生發展提供了文化動力、經濟動力以及空間動力的多維動力機制[12]；蘆人靜等提出了數字化助力鄉村文化旅游融合的實現路徑[13]；楊福泉從個案的視角，闡述了云南旅游與鄉村文化的關系，并重點論述了鄉村旅游發展首要的是鄉村文化的保護[14]。

經過文獻梳理發現，鄉村文化旅游融合的研究豐富，反觀該領域的政策研究卻相對不足。對我國鄉村文化旅游融合政策進行系統梳理，把握其演化邏輯及預測未來走向，可為未來鄉村文化旅游融合政策的制定提供參考。研究將1989—2021 年我國鄉村文化旅游融合的282 項政策作為數據，通過統計分析與詞云圖分析，從政策文本數量、發布主體的府際關系、政策執行軌跡三個角度著手，分析政策演化邏輯，而后提出其未來走向。

一、數據來源與研究方法

（一）數據來源

以1989—2021 年不同層次立法機關制發的282項關于鄉村文化旅游融合的政策文件作為數據樣本。在收集政策文本過程中主要按照以下幾點展開：首先，以“鄉村文化旅游”“鄉村旅游”“文化”為關鍵詞，通過“北大法寶”法律法規數據庫以及中華人民共和國文化和旅游部網站內的檢索工具，搜索標題中含有關鍵詞或全文中關鍵詞出現頻率高的政策，時間跨度為1989 年1 月1 日至2021 年12 月30 日，并將效力級別較低的函、答復以及公告等予以刪除，最終確定了282 項政策。然后，遴選出每項政策中與鄉村文化旅游融合相關的內容。這是因為鄉村文化旅游融合的專項法律法規尚未形成，而“文旅融合”作為振興鄉村的有效路徑，頻頻進入文化、旅游、“三農”等政策議程。另外，將1989年作為政策文本選取初始年的原因是我國的鄉村旅游本身起步較晚，早些年的鄉村旅游需求多是自發式的，并沒有政策文件的引導，直到1989 年“中國農民旅游協會”更名為“中國鄉村旅游協會”，我國鄉村旅游拉開了序幕，鄉村文化旅游融合在此基礎上開展。最后，通過Excel 工具，根據政策的制發時間進行排序，同時統計282 項政策文件類型，具體結果如表1 所示。

表1 1989—2021 年鄉村文化旅游融合政策文本分類

（二）研究方法

研究采用統計分析法和詞云圖分析法。統計分析方法主要用于定量分析與梳理政策的發布數量與內部結構、發布主體的府際關系；詞云圖分析法主要是用于探尋政策的執行軌跡。由于政策文本信息本身復雜多樣，而視圖呈現信息具有極大便利性，從而采用詞云圖的方法對政策文本進行可視化分析。該方法是在分詞基礎上設計并實現的，是將文本數據中的高頻詞匯提取，并以有趣、高效、新穎的方式呈現給閱讀者的一種數據可視化工具。因此，本文選擇ROST Content Mining的分詞功能，化句成詞，統計詞頻，再進一步制作成詞云圖。詞云圖中文字大小能夠反映政策的主題和熱點內容，文字越大，說明該詞組的詞頻越高，也間接說明該政策文本的核心內容。詞云圖是文本類數據展示的重要方式，尤其為政策文件的內容分析提供了極大的便利。

二、我國鄉村文化旅游融合政策演化的階段劃分

在參照“文旅融合”進程中具有重大意義事件的基礎上，將收集來的282 項政策的演變劃分為四個階段，劃分結果如下：

第一階段為1989—2000 年，在該階段鄉村旅游的概念被正式提出。1989 年“中國農民旅游協會”更名為“中國鄉村旅游協會”，中國鄉村旅游拉開序幕；1992 年6 月中共中央、國務院《關于加快發展第三產業的決定》提出將旅游業確定為第三產業中的重點產業；1993 年 11 月，國務院辦公廳轉發原國家旅游局《關于積極發展國內旅游業的意見》，首次在中央政策層面提出旅游業的發展對文化事業發展的重要作用。

第二階段為2001—2008 年，在該階段，政策導向主要是通過農業旅游的發展引導鄉村文化旅游初步融合。2001 年，原國家旅游局出臺了《農業旅游發展指導規范》，將推進農業旅游工作列為當年的旅游工作要點；2002 年中國旅游宣傳主題為“民間藝術游”，引導挖掘鄉村旅游中的文化元素；2006年7 月的《國家旅游局關于促進農村旅游發展的指導意見》以及2007 年3 月的《國家旅游局、農業部關于大力推進全國鄉村旅游發展的通知》均明確了在鄉村旅游資源開發過程中文物古跡、非物質文化遺產、民族民俗文化保護的重要性。

第三階段為2009—2015 年，該階段的政策特點是鄉村成為文化旅游融合的重要載體。2009 年8 月，《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》指出，要重視文化與旅游結合發展并提出兩者結合的主要措施；2010 年7 月，國務院辦公廳印發《貫徹落實國務院關于加快發展旅游業意見重點工作分工方案的通知》，提出要豐富文化旅游內涵，大力推進鄉村文化旅游融合發展；2012 年2 月，《“十二五”時期文化產業倍增計劃》的通知指出，鼓勵發展農村手工藝品、民間演出和鄉村文化旅游；2010—2015 年間我國休閑農業與鄉村旅游業快速發展；2015 年7 月，《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》強調要打造一批有影響力的鄉村文化旅游品牌。

第四階段為2016—2021 年，該階段政策表明鄉村文化旅游融合朝著項目化、品牌化、具體化方向發展。2016 年11 月，國務院《關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》提出充分發揮鄉村文化旅游扶貧功能；2017 年7 月，國家發展改革委員會等14部門聯合印發《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2017）》，提出集中力量培育鄉村文化旅游品牌；2018 年3 月，國家文化和旅游部成立，文化旅游融合發展成為一種趨勢；2018 年11 月，文化和旅游部等17 部門印發《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》的通知，提出要創新表現形式，開發一批鄉村文化旅游產品；2021 年4 月，文化和旅游部關于印發《“十四五”文化和旅游發展規劃》的通知，提出鄉村文化旅游賦能鄉村振興。

三、鄉村文化旅游融合政策的演化邏輯分析

（一）政策文本數量與內部結構

首先，基于收集的282 項政策文本繪制出1989—2021 年的鄉村文化旅游融合相關政策文本的數量變化，如圖1 所示。以此探尋1989 年以來我國鄉村文化旅游融合政策數量的演變情況。

圖1 1989—2021 年鄉村文化旅游融合的政策文本數量變化

根據圖1 可知，1989—2021 年我國鄉村文化旅游融合政策文件的出臺數量總體呈上升的趨勢，從側面得出，1989 年以來，我國鄉村文化旅游融合發展越來越受到黨和政府重視。1989 年至2008 年我國鄉村文化旅游融合政策文本數量較少，且相關內容主要融于“三農”政策之中，直到2009 年我國原文化部和旅游局聯合發布《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》，對文化產業和旅游產業融合發展起到了重要的引導作用?！拔穆萌诤稀遍_始成為一種發展趨勢，鄉村文化旅游融合政策數量陡增。2016 年國務院《關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》、2017 年國家發展改革委員會等14 部門聯合印發《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2017）》、2018 年文化和旅游部等17 部門印發《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》，以及2021 年頒布《中華人民共和國鄉村振興促進法》，都提出支持鄉村文化旅游融合發展，大力發掘鄉村文化，加快文化體驗旅游發展。此階段鄉村文化旅游成為脫貧攻堅和鄉村振興的重要舉措，從中央到地方，利好政策大量涌現，在政策的驅動下，鄉村文化旅游朝著高質量、品牌化方向發展。

其次，從政策類型入手分析我國鄉村文化旅游融合政策的內部結構。根據表1 可知，本文收集的282 項政策文本可分為八個類別，而政策的效力級別和執行效果因政策類型而異。效力級別越高的政策其執行效力越高。其中法律最高，行政法規次之，再是國務院規范性文件、部門規章、部門工作文件、地方法規。本文分別計算出不同類型政策文件占總政策文件的比重，以及各個類型政策在四個階段的演變趨勢，以此得到我國鄉村文化旅游融合政策的內部結構。1989—2021 年我國鄉村文化旅游融合的八個類別政策文本數量變化如圖2 所示。

圖2 1989—2021 年鄉村文化旅游融合不同類別政策文本數量變化圖

從圖2 可以了解到，規范性文件的數量最多，共152 項，占總政策文本數量的55%。其中國務院規范性文件26 項，占總政策文本數量的9.2%；部門規范性文件39 項，占總政策文本數量的13.8%；地方規范性文件91 項，占總政策文本數量的32.3%，相比之下，地方規范性文件所占比重最大。另外行政法規8 項，占比2.8%；地方性法規52項，占比18.4%，結合地方規范性文件數量占比高達32.3%，可知，各地方政府對我國鄉村文化旅游融合的促進貢獻最大。然而地方規范性法規推動鄉村文化旅游融合始于2007 年，起步較晚，且其政策效力較低，因此發揮作用有限。最后分別是法律占比1.4%，部門規章占比2.5%，部門工作文件占比19.5%，其中部門工作文件效力也較低。

從四個階段分別來分析，發現推動我國鄉村文化旅游融合的各種類型政策在不同的階段也有側重。1989 年至2008 年，規范性文件是推動鄉村文化旅游融合的主導力量。2009 年至2015 年，在規范性文件仍然發揮重要作用的同時，地方性法規以及地方規范性文件數量急劇上升。2016 年至2021 年，在扶貧攻堅、鄉村振興的大背景下，各地方政府相繼出臺鄉村振興促進條例、農村扶貧條例，六年間政策數量高達201 項，尤其在2021 年的《中華人民共和國鄉村振興促進法》以及《“十四五”文化和旅游發展規劃》等法律、行政法規的驅動下，各省市迅速響應，政策文件大量涌現，僅2021 年文件就達到57 項。

（二）政策發布主體的府際關系

發布政策的部門數量在一定程度上能夠表明該政策的重要性、政策涉及領域的廣泛性[15]。鄉村文化旅游融合綜合性較強，往往涉及多部門的合作，其政策制發也是如此。1989—2021 年，我國鄉村文化旅游融合政策制發的部門合作數量變化如圖3 所示。

圖3 1989—2021 年鄉村文化旅游融合政策制發的跨部門數量變化圖

首先，1989 年以來，參與我國鄉村文化旅游融合政策制定的部門數量呈上升趨勢。其次，各個階段政策發布主體的府際合作情況如下：1989 年至2000 年，通常是國務院與原國家旅游局合作制發文件；2001 年至2008 年，原農業部、原文化部、全國人大及其常務委員會、國家發展改革委員會等開始參與政策的制發；自第三階段開始，各地方政府以及農業農村部成為我國鄉村文化旅游融合政策的制發主體。通過統計分析發現，大部分政策主要由兩個部門聯合制發，例如原文化部和原國家旅游局、原國家旅游局與農業農村部，而制發主體涉及3 個部門或超過3 個部門的很少，從側面可推測出，制發鄉村文化旅游融合政策的府際合作關系還有繼續提升的空間。最后通過統計分析發現，原文化部、原農業部、原國家旅游局、文化部和旅游部以及農業農村部是制發我國鄉村文化旅游融合政策的主力軍，但是，由這幾大部門制發的政策多為規范性文件，政策效力不高。

（三）政策執行的軌跡

政策經過執行才能發揮其應有的價值[16]。本文采用詞云圖分析法探尋1989—2021 年鄉村文化旅游融合政策的執行軌跡，如圖4，其中a 為1989 年至2000 年的政策文本的詞云圖，b 為2001 年至2008年的政策文本的詞云圖，c 為2009 年至2015 年的政策文本的詞云圖，d 為2016 年至2021 年的政策文本的詞云圖。

圖4 1989—2021 年鄉村文化旅游融合政策四階段的詞云圖

結合圖4 中各個階段的政策文本的詞云圖，總結出我國鄉村文化旅游融合政策執行軌跡按照“經濟發展—兼顧經濟和社會利益”的演化邏輯推進，具體的演變情況如下：1989 年至2000 年，以鼓勵旅游業開發、提升經濟為主，政策文本中多出現“發展”“規劃”“鼓勵”等抽象的詞語；2001 年至2008 年，以農業旅游推進為主，通過農村文化與農業景觀的結合促進農村經濟的發展；2009 年至2015年，以美麗鄉村建設推進為主，不僅引導挖掘文化資源開發鄉村旅游，大力發展鄉村經濟，而且注重鄉村文化資源的保護和傳承，通過搭建鄉村文化演藝舞臺，舉辦鄉村文化旅游節慶活動，優化鄉村人居環境；2016 年至2021 年，以高質量發展推進為主，通過“項目”“創意”“開發模式”挖掘鄉村文化內涵，促進鄉村文化旅游資源開發，并且具體到一批批重點村、示范村的建設，打造富有特色的鄉村文化旅游品牌，同時將鄉村文化旅游融合與精準扶貧、鄉村振興緊密聯系在一起。

四、鄉村文化旅游融合政策的未來走向

結合前文關于1989—2021 年我國鄉村文化旅游融合政策的演化邏輯的分析，本文對未來我國鄉村文化旅游融合政策的走向做出如下預測：

首先，文化旅游融合趨勢化明顯，專門法的立法工作將提上日程。通過前文分析可知，1989 年至2008 年的前兩個階段，鄉村文化旅游融合內容主要融于“三農”政策之中；2009 年至2021 年的后兩個階段，也以依附于文化、旅游、農業等相關政策為主，尚未形成獨立專門的政策體系。另外，目前我國鄉村文化旅游融合政策主要以效力不高的規范性文件、部門工作文件等類型呈現，1989 年以來僅有4 部法律、8 項行政法規，而且這12 項政策也只是相關法。而鄉村文化旅游融合已然成為一種趨勢，接下來應該加快鄉村文化旅游融合的專門法的立法工作。

其次，鄉村文化旅游融合的政策路徑更加明確。2016 年以后，隨著鄉村文化旅游融合的上位法規以及規范性文件的不斷豐富和完善，各地方政府也積極地對上位法做出了詳細的闡述與靈活的轉化，在結合自身鄉村文化旅游融合特點的前提下，陸續出臺了一系列的“實施意見”“行動方案”等，如《成都市人民政府辦公廳關于加快推動被撤并鄉鎮文旅資源活化利用的指導意見》《長興縣人民政府辦公室關于印發長興縣關于加快文旅產業融合發展的實施意見 》《四川省文化和旅游廳關于印發〈四川省鄉村文化和旅游能人支持三年行動方案（2020—2022 年）〉的通知》等。這些政策涵蓋了鄉村文化旅游融合的目標、工作安排、時間進度、部門間權責分配、資金安排、專項項目申請等。顯然，我國鄉村文化旅游融合政策已不再停留于宏觀層面的指導，而是結合了鄉村實際，明確了發展路徑，使之更具有可操作性和可執行性。

再次，鄉村文化旅游融合的配套政策不斷豐富。鄉村因其特殊的地理位置，許多配套基礎設施不健全，在發展文化旅游的過程中面臨諸如人才短缺、資金匱乏等問題。而在鄉村振興背景下，鄉村文化旅游融合扮演著重要的角色，是實現鄉村產業興旺目標的重要途徑。因此，近年來支持鄉村文化旅游融合的配套政策也在不斷增加，例如：中共云南省委辦公廳、云南省人民政府辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的實施意見》明確提出加強鄉村文化旅游人才隊伍建設；《重慶市發展和改革委員會、重慶市財政局、重慶市農業農村委員會、重慶市交通局、重慶市水利局、重慶市文化和旅游發展委員會、重慶市林業局、重慶市扶貧開發辦公室關于在農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑方式的實施意見》提出加快鄉村文化旅游景點與通鄉、通村主干道連接道路路基建設，景區景點內旅游道路及步游道、公共衛生設施、垃圾污水處理設施、綠化工程等配套和附屬工程建設等?？傊?，現階段為了更好地實現鄉村文化旅游融合的發展，已不再局限于鄉村文化旅游融合政策，配套政策也在不斷豐富。

五、結論

與城市文化旅游融合相比，鄉村文化旅游融合因許多先天不利因素的制約，如地理位置偏遠、融資渠道不暢、人才短缺等，其生命力顯得更脆弱。如若任其自發式的發展，可能會面臨很大的阻力，因此，政策的引導和支持顯得尤為重要。本文收集了1989—2021 年我國鄉村文化旅游融合的282 項政策，以此作為研究數據，通過統計分析與詞云圖分析，從政策文本數量與內部結構、政策發布主體的府際關系、政策執行軌跡三個方面分析我國鄉村文化旅游融合政策的演化邏輯，并提出其未來走向，研究結果如下：

我國鄉村文化旅游融合的政策數量總體上呈現出不斷上升的趨勢；政策類型主要以規范性文件為主，其中各地方政府是推動鄉村文化旅游融合的主力軍；政策制發的跨部門數量以兩個部門為主，主要是原文化部和原國家旅游局、原國家旅游局與農業農村部；政策執行軌跡遵循“經濟發展—兼顧經濟和社會利益”的演化邏輯。

我國鄉村文化旅游融合政策的未來走向包括：專門法立法工作將提上日程；政策路徑更明確；配套政策將不斷豐富。