農村集體產權制度改革:生成邏輯、政策意蘊和實現方略

許小帆 蔡定昆

[內容提要] 農村集體產權制度改革作為鄉村振興戰略重要制度供給,在促進農村集體經濟發展方面發揮重要作用。以農村集體產權制度改革生成邏輯為線索,由農業合作化爭權、承包責任制還權到農村集體產權制度改革賦權的產權強度演變歷史邏輯,決定了中國農村集體經濟從產權模糊走向產權明晰的轉型過程,并解析農村集體產權制度改革在政策理論意旨、政策實施目標、政策推進手段等方面的政策意蘊。在農村集體產權制度改革框架下,發達地區與欠發達地區具有不同的改革方向,一方面著重解決改革成果合法性、集體資產管理有效性、集體經濟組織自主發展及鄉村治理效能等農村集體產權制度改革過程中所面臨的問題,另一方面通過法律手段完善改革成果合法性、加強集體資產管理、培育“自主發展型”集體經濟組織和提高村莊治理效能等方式來深化農村集體產權制度改革的方向。

一、問題的提出

我國農村集體產權制度改革是繼農村土地“三權分置”改革后,被譽為深化農村改革而具有“四梁八柱”性質的農村重大改革舉措。農村集體產權制度改革最早可追溯到1978年農村經濟體制改革實行包產到戶算起,已過去整整40余年。這場改革以地權為核心——處分權居于主導地位[1],這場動機和手法極其樸素的農村改革,徹底扭轉當初陷于“貧窮社會主義”困境的農村形勢[2]。進入20世紀80年代后,從事農業相對利潤下降,加上統購統銷取消和戶籍制度管理的放寬,更多農戶離開村莊進城務工,農村集體經濟走向式微,在農村發揮的作用不斷被削弱,出現“空殼社”“空殼村”。因此,重新壯大農村集體經濟實力,成為國家積極推進農村集體產權制度改革的重要目標之一。2016年末中共中央、國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》,指出穩步推進農村集體產權制度改革,通過構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度,為改革進一步指明了方向。

產權明晰作為市場經濟的核心要件與以產權模糊的農村集體經濟之間存在內在張力,促使農村集體經濟在市場經濟下難以得到持續發展。就以往經驗表明,產權制度改革是提高經濟效率,降低交易成本,減少租值耗散的有效實現形式。由于受到過去觀念制約、利益格局掣肘、制度供給不足等多方面因素影響,農村集體擔負著多種職能,難于純化成單一的經濟組織,其表現出準行政組織特征。因此,破除各種體制機制對農村集體經濟的梗阻,激發農村改革內生動力,釋放農村改革紅利,建立具有現代化、開放性、契約性及可交易的新型農村集體經濟組織。

農村集體產權制度改革是國家與農民之間從爭權—還權—賦權的演變,體現出農村改革向縱深不斷推進,產權不斷強化的過程(見圖1)。對此,理解從人民公社制度時期農村集體經濟的低效帶來“集體行動困境”對地權結構分離的內在沖動(爭權),到家庭聯產承包責任制“包產到戶”,實現土地所有權與經營權分離(還權),再到農村集體產權制度改革的成員資格確定、股權量化等賦予農民更多財產性收入的(賦權)過程,有益于更加深入了解在新時期背景下農村集體產權制度改革歷史嬗變對農村深化改革的形塑與構造,并全面認識當下改革意義與存在的難題,從而更精確把握未來可能的改革方向。

因此,隨著鄉村振興戰略穩步推進及城鄉融合發展,未來更多資源要素將向農村聚集,農村集體產權制度改革在這中間發揮資源高效利用等積極作用,讓農村更多潛在“沉睡”資源轉變成農戶收入增長,壯大農村集體經濟,并最終實現共同富裕的理想與目標。

圖1 農村集體產權制度改革產權強度變化內在機理

二、農村集體產權制度改革生成邏輯

新中國成立后,農業發展面臨發展方式落后、農業收益低下等窘境,國家為了鞏固新生政權,則采取重工業優先發展和走集體化農業道路。農業經由最初互助組、初級社、高級社到最后人民公社,集體化道路最終確立,由此農村集體經濟應運而生。但集體化帶來低效、搭便車等機會主義引發對“集體化”的懷疑觸發地權結構分離內在沖動。經改革開放后,家庭聯產承包責任制確立與調整,農戶獲得自由種植權和剩余索取權。隨著農業比較優勢下降,“家庭經營”無法吸納更多農村剩余勞動力,并隨著鄉鎮企業的“異軍突起”、農業生產經營主體變化等新型農村集體經濟得以與時俱進。

(一)地權結構分離

1.人民公社體制觸發地權分離內在沖動

人民公社的建立,引起了我國農村生產關系和上層建筑一系列重大變化[3]。1958年中共中央頒布《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》,在隨后不到兩個月時間里,超過兩萬六千多個人民公社成立,參與農戶達到百分之九十九以上。人民公社成立后,幾乎一切財產歸公社所有,“政社合一”的體制使得農村財產權力成為行政權力的附屬。其中,“三級所有,隊為基礎”的制度框架也由于因為內部各層權力界限的模糊性,構成“平調”之風盛行的制度因素。在相當一些地方,集體財產被大量蠶食,導致農民無法建立起對集體經濟的信任。人民公社幾乎徹底否定作為農民的個人對私產乃至自身個體勞動力的產權[4]。農戶名義上表現為集體經濟的主人,但集體財產與他們之間卻始終無法真正做到普遍的名副其實?？梢哉J為,人民公社制度形成的集體勞動與統一經營方式必然帶來的是“集體行動的困境”,農戶在集體中缺乏自覺性與激勵相容,表現在極低的農業生產效率上。在1959年至1961年三年困難時期導致的全國性糧食短缺和饑荒,更是引發農民對集體化道路的懷疑。為了應對糧食短缺和饑荒,1961年后,以安徽為代表的全國不少地方興起“包產到戶”“責任田”,使農戶從人民公社中分離出來,在農業生產上獲得一定自主經營權,當時得到不少農戶擁護。但因為“包產到戶”“責任田”等被指責為分田單干、“走資本主義道路”“小生產勢力”并上升到“階級斗爭”的政治高度。因此,“包產到戶”“責任田”隨后而被迫“改正”[5]。盡管在當時特殊政治背景下“包產到戶”都被一次次壓下去,但它隱含著農戶對于地權結構分離,爭取土地權利的不懈努力。

2.家庭聯產承包責任制確立與調整

安徽省鳳陽縣小崗村被譽為“改革第一村”,是家庭聯產承包責任制確立的發端。1978年小崗村18位農民以“托孤”的方式,冒著極大的政治風險按下紅手印,大膽搞起“包產到戶”,拉開了中國農村經濟改革的序幕。改革成為改革前狀況不合理程度的一面鏡子?！鞍a到戶”后群眾長期得不到解決的溫飽問題迅速得到見效,但初期的改革并未真正解構人民公社,直到十一屆三中全會后,受思想路線激勵下,“包產到戶”迅速席卷全國。它揭示一個基本事實:體現了農戶擁護對人民公社進行徹底改革的要求[6]?！鞍a到戶”并沒有高舉“改革所有制”的大旗,但它是農民以改革地權結構分離為必要前提[7]?！鞍a到戶”實施后,極大促進農戶生產積極性與提高農業生產效率,“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”體現出農戶對于自主經營喜悅之情的真實寫照。家庭聯產承包責任制初始動因是解決當時農戶吃飯問題,在家庭聯產承包責任制實施中,集體成員都擁有對集體土地的平均享有權利,為了體現公平,承包地隨人口的變化不斷做出調整。土地調整必然帶來談判成本增加,使得不穩定性和打擊投資積極性成為其內生制度缺陷[8]。保障地權穩定性讓位給公平性,導致農業經濟規模不經濟,易引發機會行為主義,體現出對農業地權結構調整的路徑依賴特征。為了克服“均分制”所形成的規模不經濟,國家對農地經營制度進行變革。一是穩定地權,二是流轉賦權[9]。穩定地權方面。在1984年中央1號文件提出承包給農戶的土地15年不變基礎上,到1993年在1號文件上又進一步將承包地延長至30年不變,給農戶吃下穩定地權的“定心丸”。在文件精神下,各地紛紛實行“增人不增地,減人不減地”,在一定程度上改善農業生產效率,有利于構建新型農地經營體系。流轉賦權方面。1984年在中央1號文件上首次提出允許承包地經營權流轉,在2002年頒布的《農村土地承包法》上以法律的形式將其合法化。從2014年至2017年1號文件上,中央不斷對“三權分置”界定、完善及落實提出具體指導性辦法,為放活農地流轉提供制度保障。正如習近平總書記2016年4月在小崗村調研時所指出的“處理好農民和土地關系始終是深化農村改革的主旋律”。

(二)農村集體產權制度改革主要方式

在家庭聯產承包責任制實施后,伴隨著人民公社的解體,農業經營主體已不再是各級農村集體經濟組織,發包職能主要通過村民委員會代行,村級土地所有權實際掌握在村委會一級。在多數地區,農村集體經濟組織長期處于“懸浮”甚至“空殼”狀態[10]。隨著我國市場經濟的確立與完善,為了適應市場經濟發展,改善農村集體經濟,明晰集體資產產權成為下一步農村改革的方向。農村集體產權制度改革始于最初的股份合作制[11],隨后在改革推進階段因其產權模糊致使部分集體鄉鎮企業改制為私營企業[12]。為應對農村集體資產經營管理問題,在1998年,國家首次實施對農村集體核資工作。同時,為了應對與地權有關的農戶上訪及群體性事件,國家開始加快推進農村集體產權制度改革的各方面進程,以維護農戶合法權益,縮小腐敗空間,維持基層社會穩定[13]。2016年中共中央、國務院頒布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》,意見指出,力爭到2021年底,在成員界定、清產核資、股權量化和股份合作任務方面基本完成,為發展新型農村集體經濟提供制度保障(見圖2)。

圖2 農村集體產權制度改革壯大農村集體經濟機理圖

1.成員界定

農村集體產權制度改革第一步是解決“歸屬清晰”問題,即成員資格如何界定。隨著我國工業化、城鎮化快速增長及基礎設施完善,部分發達村莊集體資產規模迅速增長。據統計,在東部和城市郊區農村集體資產體量更加龐大,已占到全國村級集體資產的大約90%[14]。因此,對于村集體資產總量的增大,資產歸誰及如何分配成為其主要焦點。在傳統農村集體經濟產權制度安排中存在“人人所有,人人無份”的困境。該項集體產權只是虛假表象,實則并不存在[15],因此,如何界定集體經濟組織成員就顯得尤為重要。但是,國家層面尚未頒布關于界定集體經濟組織成員資格相關法律法規。目前,對于集體經濟組織成員資格界定主要通過地方實踐及出臺有關地方性條例上進行認定,通過與當地歷史實際相結合方式,形成三種成員資格界定模式。即出臺地方性法規、制定地方性文件及按照村規民約等方式來進行民主決策。出臺地方性法規方面:如廣東省在2006年頒布了《農村集體經濟組織管理規定》,對成員資格權作出了相關界定,對于戶籍還保留在村集體經濟所在地,并按要求履行所規定的義務,原則上屬于村集體經濟組織成員;2007年浙江省修訂通過的《村經濟合作社組織條例》對其規定,遵守本村集體經濟組織有關規定且戶籍在本村的居民為本村經濟合作社社員。制定地方性文件方面:1996年上海頒布《撤制村、隊集體資產處置暫行辦法》,辦法指出戶籍在本村且參與勞動累計達到3年以上(含)為本村集體經濟組織成員;2012年上海出臺的《農村集體經濟組織成員界定和農齡統計操作口徑》對村集體經濟組織成員資格權進行了相關規定,指出“戶口在村”為第一原則要求。在村規民約民主決策方面:在實踐中,大多數地方沒有頒布相關規定抑或相關規定無法下沉到村一級,對于成員界定主要通過村規民約方式進行。村規民約在一定程度上更加考慮到村莊實際情況,得到更普遍的認同。湖北省和重慶沙坪區分別以“戶籍為基礎,以村規民約為參考”對村集體經濟組織成員進行界定。以上三種對于成員資格權的界定體現出以戶籍、戶口為標準,尊重歷史為原則。

2.清產核資

清產核資是農村集體產權制度改革又一艱巨性任務,它涉及規模大、資產結構多元化、地域差異等諸多問題。清產核資以賬面價值為依據,對集體經濟組織及其所屬的資產存量、負債及所有者權益進行全面摸清,界定產權歸屬。其主要方式有通過成立機構、制定核資方案、培訓人員、進場清查、公布結果、審核備案和建立資產臺賬等方式進行。目前,農村集體產權制度改革試點地區大都完成清產核資,已取得改革成效。截止2019年,全國已有逾60萬個行政村完成清產核資[16],實現底清賬明和“五相符”。

3.股權量化

股權量化主要是在清產核資基礎上,把集體資產以股權方式合理分配到集體經濟組織每一位成員手中,發放股權證。股權量化是農村集體產權制度改革的靈魂,它涉及面廣、影響大[17]。通過股權量化,推動集體經濟組織成員從“成員身份”向“股東身份”轉變,從“集體共有”到“按份共有”轉變。長期以來,村集體資產在村莊內部是模糊的,面對“人、財、權”無法確定到個人。產權模糊導致利益分配不公和腐敗滋生,侵害村民利益時有發生。通過股權量化,使權利和義務具體到每個成員,客觀上保護集體經濟組織成員權益和財產性收入提高。

4.成立股份經濟合作社

村黨組織、村民委員會和村集體經濟組織被譽為鄉村自治的“三駕馬車”,缺一不可。但長期以來,村“兩委”集經濟、政治和社會功能于一身,村集體經濟組織經濟職能被弱化而飽受詬病,政經合一成為村“兩委”突出特征。人民公社制度解體后,其強有力的組織架構并沒有隨之被解構,而以地方黨政權力被保留在行政村一級。國家權力向村一級滲透則通過村干部來達成,村干部成為國家權力下沉到村莊的一級代理人。在鄉村振興戰略背景下,“三農”地位在不斷上升,其將有更多資源向村莊輸入,村“兩委”對于資源的利用及分配將起著至關重要的作用。在政經合一及項目下鄉結合下,村干部對于集體資產處分權過大極易滋生腐敗、“精英俘獲”和“內部人”控制。如在“一肩挑”地區,容易形成“干部經濟”和“小官巨貪”[18]。成立股份經濟合作社,其主要目的在于剝離村“兩委”的經濟職能和政治職能,使之政經分離。股份經濟合作社將以建立現代產權體系為目標,并按照現代公司制方式設立股東代表大會、董事會及監事會(三會)統一管理村集體經濟。成立后的股份經濟合作社可以稱之為新型農村集體經濟組織[19]。

三、農村集體產權制度改革政策意蘊

農村集體產權制度改革具有“產權發展集體”和“集體擁有產權”雙重維度,產權在農村集體產權制度改革中兼有目標與手段、任務與工具兩個特性,兩者互相依存。其兩者之間關系可總結為,壯大農村集體經濟源自產權制度的改革,而產權制度改革的有效性得以發揮離不開集體經濟對產權功能的利用和深化。綜合來看,農村集體產權制度改革具有不同的政策意蘊。

(一)政策理論意旨:構建現代產權制度約束

人民公社時期“三級所有,隊為基礎”為表征的集體化道路讓農戶對集體缺乏認同感,并最終破壞了農業生產積極性。這一時期,模糊的產權制度安排使得土地所有權和控制權受到國家或集體的全面管制,對農民經濟剩余激勵出現弱化,產權對經濟活動配置、保險、約束和激勵功能無從體現[20]。隨著人民公社、統購統銷和戶籍制度“三套車”在農村的終結和放寬,城鄉之間人口自由流動日趨頻繁,在農村人口減少背景下,如何發展農村集體經濟成為重要議題。據有關調查顯示,截止2017年我國農村集體所有資源和資產體量超過3萬億之巨,農村集體經濟是一個巨大的存在[21]。但村集體經濟組織模糊的產權安排使得集體資產無法具體到個人,資產主體缺位帶來集體經濟組織與成員之間聯系微弱,阻礙農村集體經濟健康穩定發展。對此,潛在的制度需求需要相關制度供給來配套。2014年國家出臺《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》,提出積極開展農村集體產權制度改革試點工作,2020年中央一號文件又繼續提出全面開展農村集體產權制度改革試點。按照要求,農村集體產權制度改革要突破以往村集體經濟組織產權模糊的特性,以股權設置具體量化到成員個人,并實現集體資產明晰化。農村集體產權制度改革是產權社會化在農村經濟發揮作用的功能體現,實現強化所有權約束,明確集體成員產權的邊界及義務,同時實現法律嚴格保護,實現產權鑲嵌入集體經濟,建立現代化農村經濟運行模式,最終構建現代產權制度約束。

(二)政策實施目標:壯大農村集體經濟

自20世紀80年代人民公社制度終結以來,農村集體經濟開始走向式微,在農村發揮作用不斷被削弱。據有關數據顯示,在全國70多萬個行政村中,差不多一半的村集體經濟營業收益不足5萬元,其中村集體經濟營業收益為零抑或負債的村莊占比超過30%,且情況出現進一步惡化態勢[22],與此同時,東部地區與西部地區農村集體經濟收入差距問題更加突出[23]。農村集體經濟的弱化與近年來國家不斷增加的支農惠農政策形成強烈的反差。如何壯大農村集體經濟,縮小城鄉差距,是順利推進實施鄉村振興戰略的重要課題。過去關于發展壯大農村集體經濟的方式手段主要通過單向度、短期性的“輸血式”方式來緩解,無法達到村集體經濟自我強化功能。與以往方式不同,農村集體產權制度改革通過以產權為突破口,遵循經濟發展規律,打破農村集體經濟封閉性,實現農村集體經濟價值顯化,從而保證農村集體經濟平穩發展,并最終壯大農村集體經濟目標。已有研究表明,農村集體產權制度改革促進農村集體經濟發展潛能已釋放,繼續深化改革對鞏固改革成果,優化集體經濟具有重要歷史意義[24]。

(三)政策推進手段:由點及面

作為理解中國特色治理模式之一,政策試點是中國政府面對復雜環境,檢驗政策可行性和提升治理效能的重要手段。政策試點是漸進性制度變遷的過程,是新舊政策迭代替換以逐漸實現政策轉軌。政策試點其最大優勢體現為風險可控、成本可控。2015年6月,中央深改組、國務院一致同意在全國部分縣(市、區)進行農村集體資產股份權能改革試點的決定,作為農村集體產權制度改革的預演,2016年國家出臺《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(下稱《意見》),指出要加快全面推進農村集體產權制度改革。根據《意見》精神,進行分類有序推進,堅持先行試點,確定改革優先序及突破口。2017年在十九大和中央農村工作會議上都提到發展農村集體經濟離不開農村集體產權制度改革。2018年在農業農村部部署下,對改革試點范圍進一步擴大,選取部分省份50個地級市作為改革試點單位進行整省整市試點,改革試點地覆蓋全國東、中、西部地區?！兑庖姟奉C布完成了實施推進農村集體產權制度改革的頂層設計,到2020年,全部試點地區試點任務基本完成,并使農戶在改革中收益。

四、農村集體產權制度改革實現方略

從農業合作化運動、家庭聯產承包責任制到農村集體產權制度改革,農村集體經濟幾經起伏,曾從一度幻想“跑步進入共產主義”“富過渡”到現實的集體貧困和生產力的破壞而一度被邊緣化,農村集體經濟在發展中曲折前行。農村集體產權制度改革通過產權賦能,激發了農戶生產積極性,促進農村經濟的發展。但改革的實際效果和社會預期還存在一定距離[25],尤其是在發達地區和欠發達地區,農村集體產權制度改革面臨不同挑戰。為此要根據中國區域經濟發展差距的客觀實際,實行差異化策略。

(一)發達地區:完善改革成果合法性及加強集體經營性資產管理

1.通過法律手段完善改革成果的合法性

政策試點作為我國特色治理模式,具有諸多顯著優勢,但在執行過程中也面臨合法性障礙問題,且在一定程度上與之一貫提倡的立法先行原則相違背,如何協調好改革與法治之間的關系成為進一步深化農村集體產權制度改革的困境。發達地區作為農村集體產權制度改革的先聲,通過大膽嘗試探索出富有成效的改革成果,如最早設立股份經濟合作社或經濟合作社。這類農戶經濟合作組織以現代化產權制度方式運行,是新型農村集體經濟組織另一種體現形式,但在立法上,它不歸屬于農村集體經濟組織。在民法視野下,農戶經濟合作組織與農村集體經濟組織兩者同屬于特別法人范疇,即不是從屬關系,而是并列關系[26]。股份經濟合作社或經濟合作社法人主體地位也一直未取得法律上的認可,限制市場自由交易行為,導致交易成本上升,因此它不具備真正意義上的現代產權制度,其實是一種含租產權制度安排,造成改革不徹底。2017年和2019年中央一號文件都提到要制定農村集體經濟組織法的意見,這為未來關于農村各類合作組織和相關改革成果帶來制度和法律上的保障。但對于農村集體經濟組織法的制定,要避免過去參照公司法模式的路徑依賴,應根據農村集體經濟組織的特殊性制定符合現代產權制度所體現的產權明晰、可交易性及排他性特征。最后,雖然農村集體經濟組織在《民法典》賦予特別法人地位,但在現實約束和法律的漸進性對農村集體經濟組織法人地位構成挑戰,應積極探索關于農村集體經濟組織特別法人制度運行方式和構造機理。

2.優化集體經營性資產管理

發達地區由于具有獨特的地理優勢、資源稟賦和政策支持,較早地開始城鎮化建設進程。如珠三角最早通過“三來一補”,大量農村土地被征收或村集體所有土地通過蓋廠抑或出租等方式,使得村集體獲得巨額土地非農使用租金,也就形成農村集體經營性資產。目前,我國超過三分之二的農村集體經營性資產主要集中在東部發達地區[27],因此,農村集體經營性資產成為發達地區農村集體產權制度改革的重點和難點。根據2016年《意見》要求,農村集體經營性資產主要通過股權設置來進行分配,以成員股為主體,是否設置集體股則由集體經濟組織成員通過內部討論決定,其成員持有的股權只能在集體經濟組織內部流轉,以體現集體經濟組織社區性。中國社會科學院農村發展研究所課題組在廣東調研發現,股權固化的行政村已出現全部松動,股權已突破只在集體經濟組織內部流轉的規定。關于是否設置集體股也存在較大爭議,提倡設置集體股主要理由:集體股是公有性質的主要表現,在農村缺乏公共服務情況下,能為其提供公共產品最后一公里問題[28-29];反對設置集體股主要理由:集體股是產權不明晰主要表現形式,極易造成分配不透明,侵害集體成員利益[30-32]。針對以上關于股權流轉松動及集體股存廢問題,主要原因在于:首先,我國處在城市化上升期,人口跨地域流動頻繁,村莊開放性與農村集體經濟組織封閉性存在矛盾;其次,《意見》中關于是否設集體股由成員決定這一方向性,但在實施過程中存在“走形變樣”,部分村民在是否設集體股方面存在“被參與”,雖然設集體股可以滿足村莊一些公共服務供給,但集體股是模糊產權又一表現,容易帶來權力尋租及灰色收入,監管成本高,給后續改革帶來阻力。因此,在人口流動背景下,隨著對流轉市場規則進一步完善,在風險可控中,逐步放開成員股向集體經濟組織外部流轉,實現要素市場自由配置;對于是否設集體股,應在充分保障集體成員知情權、參與權與監督權基礎上,可以借鑒地方經驗,以公積公益金代替集體股,但為了改革穩定性將現存集體股全部代替或取消并不現實,可以逐步降低集體股的比例來實現。

(二)欠發達地區:培育“自主發展型”集體經濟及推進村莊有效治理

1.增強集體經濟自我“造血”功能

我國中西部欠發達地區集體經濟收入非常有限,村莊集體經濟依靠外部資源輸入業已成常態。在全國“空殼村”所占比例中,中西部地區占到80%-90%,農村集體產權制度改革所取得的成果也主要體現在發達地區,而欠發達地區集體產權制度改革促進集體經濟發展主要依靠政府財政支持[33],單單依靠外部資源單向性輸入,顯然力不從心[34]。欠發達地區發展起步較晚,基礎薄弱,在農村集體產權制度改革初期應給予資金幫扶和政策引導,幫助緩解初期發展難的難題。但任何外部幫扶都只是暫時性的紓困,只有增強自主發展能力,提高自身“造血”功能,打造“自主發展型”集體經濟,才能實現欠發達地區集體經濟“破零”。欠發達地區與發達地區條件各異,在發展過程中應尋找自身合適發展道路。如欠發達地區在生態環境資源及多元文化資源上具有發達地區無法比擬的優勢,在發展壯大集體經濟過程中,應強化初始優勢,發展新產業新業態,如依托生態環境資源發展鄉村旅游業,依托多元民族文化發展文化產業等。同時,可通過后發優勢,學習發達地區先進招商引資經驗與先進管理水平,打破村與村單打獨斗局面,進行資源整合。但村村資源整合并不是簡單的疊加,而是發揮規模優勢。最后,在發展集體經濟時應改善民生,通過提高集體成員生活水平來激發成員積極參與內生動力,圍繞“自主發展型”集體經濟,讓集體經濟組織形成自我強化功能。

2.提高村莊治理效能

村級集體經濟薄弱是由欠發達地區先天條件發育不足造成的,其形成既有歷史性因素又有結構性因素。在農村集體產權制度改革中,發達地區和欠發達地區面臨不同壓力。在發達地區,集體經營性收入較多,其首要解決的是如何公平分配問題。在欠發達地區,如何發展集體經濟就是最大壓力,在很多村莊,分紅并不存在[35]。在“政治錦標賽”模式下,地方政府迫于考核壓力,通過政府項目推動來改善當地集體經濟收入,形成一種“外生型”集體經濟,但無法改變結構性這一困境。鄉村振興戰略提出后,城鄉融合發展迅速啟動,資源下鄉、項目下鄉不斷增加,村級治理經濟基礎不斷提高。因此,對于欠發達地區,如何在集體經濟薄弱下通過外部資源提高村莊治理效能,從而改善集體成員生活水平是至關重要的。農村集體產權制度改革不僅為了提高集體經濟收入,而是具有深刻的時代變遷治理內涵。一個村莊即使沒有集體經營性收入,甚至是空殼村,但可以通過相關資源輸入實現有效治理。與發達地區不同,欠發達地區村莊規模普遍較小,維持村莊日常運行所需費用較少,農村集體產權制度改革推動“政經分離”在欠發達地區更容易取得突破,提高村莊治理效能在欠發達地區更具有現實意義。