“查酒駕”引發的“開門審案”

黃祺

交警對過往機動車駕駛人進行酒精測試。

交警：“用嘴呼氣，繼續繼續繼續繼續……21，酒后駕駛?！?/p>

司機：“是不是面包里面有？”

交警：“面包不會有酒的，如果你有異議可以帶你去抽血?！?/p>

……

2023年12月15日，上海市普陀區政府辦公樓的一間會議室里，大屏幕上播放了一段交警執法時的錄像，以上是錄像中一段對話。

這是當天普陀區一起行政復議案件的審理現場，錄像中被判定為酒后駕車的司機，受到了扣押駕駛證的行政強制措施，司機不服，向普陀區行政復議局遞交了行政復議申請，申辯自己并沒有酒駕，當時檢測出酒精超標是因為吃面包所致。

參加案件審議的共有9人，普陀區肖文高區長作為區行政復議機關的負責人參加審議，此外，還有8名區行政復議委員會委員參加審理，行政復議委員會委員主要由法學教授、司法鑒定專家、律師等人士組成，普陀區各行政機關主要負責人旁聽。

這一次創新性的“開門審案”，邀請了媒體參與報道。如此透明的“審案”，組織方有著多重用意。

2024年1月1日，新修訂的《中華人民共和國行政復議法》實施，本次修訂進一步強調了“行政復議化解爭議主渠道的作用”，這是20多年來行政復議法的首次大修。

上海在行政復議實踐上有著許多創新型探索，行政復議案件數量超過行政訴訟案件數量，而普陀區于2021年7月19日在全市率先成立行政復議局，在改革方面走在前列。

上海市普陀區對一件行政復議案件進行“開門審案”。

普陀區行政復議局副局長章潔介紹，通過把案情復雜、類型新穎、社會影響較大、群眾關注度較高、典型意義較強的案件納入“開門審案”范圍，目的是解決案件多發領域的關鍵問題，解開人民群眾對行政復議如何開展案件審理、作出決定等方面的疑惑，切實提升復議審理公正性和權威性，使復議工作更好取信于民。

未來更多此類行政復議案件會被納入“開門審案”，讓復議審理主體更權威、視角更多元、審查更全面，更好地維護民眾的權益，推進法治政府的建設?！跋乱徊轿覀冇锌赡苎堃恍┕姶砼月?，申請人自己愿意的話也可以來參加現場的陳述?！?/p>

錄像畫面上，一名中年男性司機駕駛的轎車被攔停，司機下車，嘴巴里正嚼著東西。交警要求駕駛員進行吹氣測試，司機看起來似乎有些猶豫，并表示自己在吃東西。在交警的要求下，司機把嘴里的東西吐到路邊草叢里，回到交警身邊接受吹氣測試。

“吹，繼續吹，不要停?！睅状问『?，司機終于完成了吹氣，酒精測試儀器顯示“21”的數值。按照規定，血液中的酒精含量高于0.20mg/ml為飲酒駕駛，大于或等于0.80mg/ml屬于醉駕。一看儀器上的數值達到酒駕標準，司機顯得緊張起來，開始強調他吃了面包，會不會是面包導致吹氣里含有酒精。

執法交警此時說了上面的那句“面包不會有酒的”，并表示如果對檢測結果有異議可以申請驗血。雖然司機在執法過程中提到“到哪里抽血”，但當警察讓他在對酒精測試結果單和行政強制措施憑證上確認簽字時，司機簽了名字并勾選無異議。此時強制措施決定生效，交警在現場的工作結束。

但這位司機回家后對決定感到不服，于是自己到網上購買了儀器，又去面包店買了面包，把自己吃面包后吹氣導致酒精測試超標的過程拍攝了下來，并遞交到了行政復議機關。在收到司機的視頻后，復議機關邀請司機和交警部門一同到辦公地再次做了“模擬實驗”，吃過面包后吹氣的確也引起了酒精超標。

從執法程序上看已經比較規范的一次執法，卻引發了當事人的復議，而且案件涉及很多人都可能遇到的“查酒駕”，這起行政復議案件被選定為適合邀請行政復議委員會參與并且進行“開門審案”。

隨著案件審理的推進，很多一開始覺得案件很簡單的旁聽者，開始發現此案的確不簡單。

關于交警現場執法的規范性，委員會專家們沒有提出過多質疑，對于復議部門邀請當事人當場再次做實驗，委員們也認為“體現出人性化”。不過，多位委員仍然表示，交警在執法過程中存在瑕疵，特別是在酒精測試處于“21”這個臨界值的情況下，應該更多考慮當事人的訴求。

華東政法大學教授練育強作為行政復議委員會委員提問：“司機在整個過程中幾次問‘哪里抽血’，我們可以認為這就是他要求驗血的表達，交警是不是重視了他的這個訴求？”

曾長期從事酒后駕車司法鑒定工作的司法鑒定科學研究院馬棟主任提問：為何沒有讓司機漱一下口，以避免酒精檢測假陽性的可能性？馬棟解釋，食物發酵產生的揮發性物質在口腔中殘留，可能會使呼氣測試顯示酒精陽性結果。但如果讓測試者喝水漱口，就可以排除這種干擾。有的人認為喝水會降低血液中酒精的濃度，馬棟說：“呼氣測試應當是反映肺泡氣中酒精的含量，進而呼氣儀可自動折算為血液中乙醇的含量，只要把喝水或者漱口的時間控制在短時間范圍以內，就不會影響正常的呼氣結果。

交通執法部門代表也表達了他們的意見，在真實的執法過程中，交警需要照顧到工作的效率，不能窮盡各種各樣特殊的可能性。

圍繞案件，9位審理人從各自專業角度和民眾權益的角度提出了看法。在分析和辯論的過程中，事實逐漸清晰，對這次強制措施是否得當的答案也逐漸清晰。最后大家舉手表決，8票同意撤銷對這名司機的強制措施。普陀區人民政府后續將根據咨詢意見和矛盾化解情況作出復議決定。

普陀區的這次“開門審案”看起來很像是醫院里各個專業醫生對疑難病例的“會診”，這種形式也是行政復議法新修訂內容中的一大改變。

2022年8月25日，全國人大常委會法制工作委員會舉行記者會，發言人楊合慶介紹，此次修改行政復議法增加了關于行政復議委員會的規定。楊合慶表示，近年來，有關地方和部門探索行政復議委員會改革試點，吸收專家學者等外部人士對重大疑難復雜案件進行研究，提出咨詢意見，供行政復議機關在作出決定時參考。這項試點取得了積極成效，有效提升了行政復議的公正性和權威性。

“為了更好發揮行政復議委員會積極作用，規范行政復議委員會的組成和具體工作，行政復議法修訂草案對行政復議委員會專門作出了規定?！睏詈蠎c表示，行政復議委員會由相關政府部門、專家、學者等參與，行政復議委員會的組成和開展工作的具體辦法，由國務院行政復議機構制定。主要作用包括兩個方面：一是為辦理行政復議案件提供咨詢意見；二是就行政復議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見。

楊合慶介紹，提請行政復議委員會提出咨詢意見的案件主要包括四種類型：一是案情重大、疑難、復雜的行政復議案件；二是專業性、技術性較強的行政復議案件；三是省、自治區、直轄市人民政府管轄的對本機關作出的行政行為不服的行政復議案件；四是行政復議機關認為有必要提請咨詢的其他行政復議案件。

華東政法大學練育強教授告訴《新民周刊》記者，他擔任了幾個區的行政復議委員會委員，從他親身經歷可見，近幾年上海各區每年都會舉行有行政復議委員會委員參與的咨詢會議，為一些比較復雜和具有普遍性的行政復議案件提供專業意見。

普陀區這次審理的酒駕案件，符合“疑難雜癥”的特征。上海市普陀區行政復議局行政復議科科長邵俊介紹，歷年來行政復議的來案中，數量位居前列的主要有公安交通管理類行政處罰、市場監管的消費者投訴舉報、公安治安管理處罰、勞動保障方面的工傷認定等類型。

普陀區從2013年就成立了區行政復議委員會，至今已是第四屆。在2022年換屆時，委員會擴充了非常任委員的力量，囊括了信息公開、規劃資源、生態環境、衛生健康、文化旅游、公安交管等方面的市級部門專家，復旦大學、華東政法大學的教授，以及具有豐富從業經驗的資深律師，委員的專業基本涵蓋行政復議涉及的主要執法領域，并且創新地邀請了2名人大代表、2名政協委員，這4人中有司法鑒定專家，有公交車駕駛員，有居委會主任，也有從事社會公益法律服務的人員。

邵俊介紹，復議委員會的委員照顧到專業性，也考慮社會各個階層人群的代表性。在審理專業案件時，普陀區行政復議部門會邀請相關專家參加行政復議委員會案審會，或者向委員咨詢意見。

無論是“開門審案”還是“區長審案”，目的都是讓行政復議制度更好地維護公民的合法權益，監督依法行政，化解行政爭議。

近年來，普陀區每年召開4至5次行政復議委員會案審會，每次基本上有3件案件上會審理。如果遇到存在爭議的情況，行政復議部門會向非常任委員中的市級機關的專家了解立法背景、本市執法實踐等情況，這類案件每年會有30件至40件。

普陀區的“開門審案”受到社會各界關注，除了“全透明”的形式，還因為區長作為區行政復議機關的負責人，直接全程參與到前期的現場審理中。

普陀區行政復議局解釋，根據新修訂《行政復議法》的精神和要求，普陀區首創區長參加行政復議委員會案件審議活動，區長肖文高全程參與審議并投票表決。

這一形式被簡稱為“區長審案”，指的是區政府的行政機關負責人直接參與行政復議案件的審理。這里的負責人包含主要負責人和分管負責人，其代表的是復議機關，即區政府?！皡^長審案”里的“案件”特指行政復議案件，不涉及任何的司法訴訟案件。

據介紹，以往行政機關負責人一般以書面審批行政復議決定，而這次創新地通過區長、副區長直接聽取案件的匯報、當事人的陳述答辯，參與復議委員會委員們的討論等，目的是進一步發揮行政復議保障行政相對人合法權益、監督依法行政和化解行政爭議的制度功能。

普陀區區長肖文高在這次酒駕行政復議案審議環節發言時說：“執法過程當中如何提升精準執法的水平，如何增加溫度保障申請人的合法權利，如何在效率和效果求得一個最大公約數，今天我來參加這個審案，我覺得對我也有啟發?！?/p>

無論是“開門審案”還是“區長審案”，目的都是讓行政復議制度更好地維護公民的合法權益，監督依法行政，化解行政爭議，讓行政復議逐步成為化解行政爭議、維護人民群眾合法權益的主要途徑。

華東政法大學練育強教授多年關注行政復議制度，他介紹，在解決行政爭議的三大主要方式上，全國數據看，行政復議案件遠遠少于信訪數量，略多于行政訴訟案件的數量。由此可見，行政復議距離“主渠道”的作用，目前尚有距離。他介紹，上海的行政復議實踐在全國而言走在前面，近幾年上海的行政復議案件數量是超過行政訴訟案件數量的，而2024年1月1日新修訂的行政復議法實施后，他預測行政復議案件數量會急速增加。

要讓行政復議成為化解行政爭議的主渠道，還需要讓群眾更加方便。為此，上海市普陀區做了很多探索。普陀區早在2017年就在上海普陀政務網站開通了復議專欄并可以網上申請，在上海市司法局平臺開通后，普陀區的申請渠道納入了全市統一的平臺。此外，普陀區行政復議部門基本已經做到每個行政復議案件都與當事人溝通，聽取意見。2021和2022年，普陀區行政復議案件調解率超過50%，2023年達到了73%，經復議后起訴率僅3.2%，這說明行政復議在化解行政爭議矛盾上的作用越來越大。