全要素全生命周期的縣級國土空間規劃“一張圖”系統建設
——以鄒城市為例

宋慶梅，張富貴

（1.山東省鄒城市自然資源和規劃局，山東 濟寧 273500；2.山東深科空間規劃勘查設計有限公司，山東 濟南 250100）

0 引言

2023 年，全國自然資源工作會議將加快構建基于國土空間規劃“一張圖”的數字化空間治理體系納入未來五年自然資源重點工作部署。國土空間規劃“一張圖”系統能夠為國土空間規劃體系建設提供智能化輔助手段，推進政府部門之間的數據共享、政府與社會之間的信息交互[1]，以數字化驅動國土空間治理方式變革。本文在國土空間規劃“一張圖”系統現有功能基礎上，更加注重信息化、可操作、智能化探索，優化完善自然資源領域全要素、國土空間規劃全生命周期的服務功能，落實國土空間規劃“一張藍圖”干到底的重要要求[2]。

1 系統建設

1.1 目標定位

國土空間規劃“一張圖”系統為自然資源全要素、國土空間規劃全生命周期服務，為城市規劃建設決策者提供信息支撐，為招商引資提供智能指導，為規劃管理工作人員提供技術支持，最終實現國土空間規劃編得準確、審得高效、管得精準的目標。

1.2 建設思路

（1）以自然資源業務流程為主線，梳理自然資源系統內部規劃編制報批、土地審批和征收、土地供應、建設項目規劃管理、不動產登記等環節業務流程，與耕地保護監督、衛片執法監督、礦產管理監督、森林資源管理“一張圖”等系統進行整合，建立自然資源業務綜合服務平臺，簡化業務流程，實現國土空間規劃全生命周期管理。

（2）以“多規合一”為主線，整合交通、能源、水利等行業現狀及規劃數據，實現國土空間規劃的唯一性，為城市建設發展提供決策支撐。

（3）以建設項目為主線，將項目選址、用地預審、土地供應、行政審批、驗線核實等業務流程化、信息化，實現建設項目審批一站式、自動化管理。

1.3 核心技術

在面向服務、集群計算、分層分片、中間件等先進架構思想和成熟信息技術基礎上，本文形成基于云架構的云管理與云服務平臺。主要涉及微服務架構，基礎設施虛擬化，基于混合存儲架構的大數據一體化存儲，基于Spark/Hadoop 的云GIS 引擎，空間大數據處理與并行計算，云GIS 服務彈性調整，高性能矢量實時調度與動態渲染，基于抽取、轉換、裝載（ETL）的多源異構空間數據集成，分布式空間大數據分析引擎[3]，空間大數據挖掘等關鍵技術。

1.4 系統框架

國土空間規劃“一張圖”系統由國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統組成，其中，國土空間基礎信息平臺是數據平臺和服務平臺，可為國土空間規劃智慧審批服務、“一張圖”實施監督等各種應用提供數據和服務。國土空間基礎信息平臺涵蓋多領域、多部門的數據資源，數據范圍廣泛、類型多樣，增加了數據整合的復雜性。本文基于“大中臺、微服務、輕應用”的理念進行技術架構設計，打造穩定、開放、可靠、靈活、匹配的技術架構。采用瀏覽器/服務器（Browser/Server，B/S）架構模式，利用WebGIS 技術，開展國土空間基礎信息平臺總體框架設計，如圖1 所示。

圖1 國土空間基礎信息平臺總體框架

國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統采用微服務架構設計，拆為標準統一、松散耦合的微服務，統一注冊到服務配置管理中心，為系統提供可共享和重復使用的服務能力。國土空間規劃“一張圖”系統總體框架包括用戶層、應用層、平臺層、數據層、基礎設施層、標準規范和制度保障層[4]，如圖2 所示。

圖2 國土空間規劃“一張圖”系統總體框架

2 系統功能設計

2.1 總體功能設計

國土空間規劃“一張圖”系統貫穿國土空間規劃業務的全生命周期，涵蓋了標準規范和指標體系制定，并將其作為國土空間用途管制、實施建設規劃許可、強化規劃實施監督的依據和支撐。對不同專業、類型、結構的數據進行關聯梳理、數據建模，形成內容完整、標準權威、動態更新的國土空間規劃“一張圖”數據資源體系，如圖3所示。

圖3 國土空間規劃“一張圖”數據資源體系

2.2 全要素國土空間基礎信息平臺

2.2.1 數據資源體系

本研究建立全面、翔實的數據資源體系，以空間坐標為基準，形成人口、經濟、交通、環境、水文、地質等時空大數據網絡。時間維度上，收集歷年地理國情基礎信息、中心城區測繪數據、城市空間發展變化數據；空間維度上，建立地上、地表和地下三維空間數據。國土空間基礎信息平臺涵蓋全區域山、水、林、田、湖、草等資源要素及人口、產業等社會經濟數據，滿足屬性查詢、分析等基本功能需求。

2.2.2 數據集成處理

針對“信息孤島”問題，本研究遵循“物理分散、邏輯集中”的原則[5]，利用集成技術對數據進行集成和整合，快速獲取準確信息，極大提高數據檢索和數據比較的效率，大幅縮短了數據分析時間，充分釋放了數據價值。通過數據清洗和轉換，消除數據資源之間的格式、內容、語義和精度等問題，為全要素國土空間信息平臺提供高質量的數據資源。通過數據加工、分析和展示，進一步挖掘數據的深層次信息和空間知識，提供有效的判斷依據，為自然資源管理和國土空間規劃提供決策支撐。針對現狀工業用地，分析用地情況、工程審批及單位工業產值等數據，提取低效閑置用地，對土地集約節約利用評價、優化用地結構提出意見[6]。

2.3 全生命周期國土空間規劃“一張圖”實施監督系統

2.3.1 規劃編制基礎

本研究基于國土空間基礎信息平臺充分利用“一張圖”數據。為規劃編制提供翔實的現狀基礎數據，提高規劃編制實用性；為國土空間規劃編制提供現狀基礎，實現國土空間規劃成果自動審查?；趪量臻g規劃“一張圖”實施監督信息系統，擬定規劃成果質檢標準，出具規劃成果質檢報告。

2.3.2 規劃管理賦能

（1）底線管控。本研究基于國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統應用模塊，實現國土空間規劃管理信息化。對具體建設項目，依次審核總體規劃、詳細規劃（包括控制性詳細規劃和村莊規劃）、專項規劃情況，自動彈出規劃審定對話框。在總體規劃層面自動核對“三區三線”和中心城區的紅線、綠線、藍線、黃線和紫線5 條控制線。在控制性詳細規劃層面主要校核容積率、建筑密度、建筑高度等開發強度控制指標，最后提示校核相關行業專項規劃及城市設計要求。在專項規劃層面，對加油站、變電站、天然氣門站、傳染性醫院等項目及其周邊地塊進行規劃校核，從規劃用地性質、安全退距等方面自動預警。

（2）項目選址智能化。建立規劃選址服務模塊，主要服務招商引資或重大建設項目規劃選址。開發市域國土空間總體規劃用地布局圖自動篩選功能?；谟玫匦再|、面積、開發強度等要素開發自動篩選功能，可提取大于一定閾值面積的工業用地和一定閾值范圍容積率的居住用地，并對建筑限高的地塊進行自動預警提示。

（3）特殊地塊鄰近分析。定制不同用途地塊的分析場景，對化工園區安全控制線、危險化學品倉儲用地、土壤污染土地、歷史文化街區、特高壓供電線路、長輸油輸氣管線等特殊地塊進行鄰近分析，提示周邊重要管線的安全避讓信息，為精細化城市建設與管理提供信息化支撐。

2.3.3 動態監測評估

除數據查詢、屬性查詢、幾何拓撲分析、專題圖制作等服務規劃編制與規劃管理的基本功能外[7]，建立以規劃服務為核心的面向自然資源全流程服務、動態監測評估的智能化信息系統。

（1）預留多個接口，實現縱向貫通、橫向聯通的全生命周期系統。在自然資源系統內部，與用地審批、耕地保護監督、供地系統、礦產管理系統、森林防護系統、國土執法監督系統連接，實現自然資源全流程管理；在地方市直部門之間，為住房和城鄉建設、綜合行政執法、交通運輸、交警等部門開放規劃服務功能接口，借助移動、聯通大數據實時監測平臺，動態掌控城市的規劃、建設、管理、運行信息。

（2）國土空間規劃全生命周期管理，形成規劃、實施、監督與評估閉環，如圖4 所示。建立城市體檢評估指標體系，針對城市體檢評估的時效性和連續性特點，按時間軸對比分析年度評估指標，將評估結果反饋至規劃編制階段。在國土空間基礎信息平臺對外應用層，設置公眾意見箱，實時收集公眾對國土空間規劃的意見和建議，并將其作為城市體檢評估的重要參考。

圖4 國土空間規劃全生命周期閉環流程

對土地審批、供應及規劃管理階段出現的具體案例進行客觀化描述與信息儲存，在城市體檢評估時自動生成案例分析報告。以報告存在的問題為主要導向，研究規劃編制修改方向。

3 系統應用情況

鄒城市從系統、數據、應用、服務4 個層面統籌推進、協同開展國土空間規劃“一張圖”系統建設，目前已完成系統建設和數據入庫工作，并向鄒城市多個政府部門預留數據接口，推動政務數據共享、政務服務平臺互通、便民利民服務等工作。

3.1 數據支撐服務

國土空間基礎信息平臺基于微服務架構，按照“共建、共用、互聯、共享”[8]的原則，以網絡為基礎、平臺為中樞、數據為要素、安全為保障，建立國土空間數據的匯集、管理、應用、服務中心及自然資源業務體系的支撐平臺，實現數據“進得來、管得住、出得去、用得好”的總體目標。目前，鄒城市國土空間基礎信息平臺匯集了320 余項數據服務，與森林資源管理“一張圖”、露天礦業開采實施監督平臺、綠色礦山綜合整治系統互聯互通，與采煤塌陷地綜合治理及生態修復基礎底座框架相銜接，為自然資源全要素管理提供有力的數據支撐。

3.2 拓展功能服務

3.2.1 項目選址服務

（1）產業招商。以國土空間總體規劃用地布局圖為核心，以市域“三區多園”的產業空間格局為輔助，結合鄒城市經濟開發區產業現狀及發展規劃，建立涵蓋交通、供電、燃氣等基礎設施配套的鏈條式推介模塊。在模塊中，以國土空間總體規劃用地布局圖為底圖，提供產業用地專屬查詢功能，自動篩選用地基本信息，為投資商提供多渠道信息服務。

（2）地產推介。建立以中心城區控制性詳細規劃為基礎，以教育、醫療、商圈規劃為補充的地產推介模塊。從具體地塊規劃開發強度出發，依據規劃容積率、綠地率等指標自動篩選目標地塊，并可視化周邊5 分鐘、10 分鐘和15 分鐘生活圈現狀及規劃配套服務設施布局。

3.2.2 建設項目規劃管理

鄒城市規劃編制管理與建設項目規劃行政許可2 項工作職責分別歸屬于市自然資源和規劃局與行政審批服務局。在建設項目規劃管理階段，2 個部門通過國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統流轉并留痕管理建設項目審查材料。城市規劃管理委員會辦公室將建設項目工程方案上傳至該系統，城市規劃管理委員會成員單位網上審閱材料并出具審查意見，城市規劃管理委員會辦公室將意見落實情況反饋至該系統。該系統將審定后的方案推送至行政審批部門，并實現全過程留痕管理。

3.2.3 自動預警功能

鄒城市作為國家歷史文化名城、先進制造業和煤礦能源基地，在國土空間規劃全過程中應注重歷史文化保護、工業用地控制、礦產資源開發利用。在國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統中開發城市紫線、地下文物埋藏區、工業用地控制線、采礦權范圍線的自動預警功能。在用地審批、供應階段設置自動預警提示，自動彈出上述控制線地塊預警提示對話框；在功能查詢時，設置重要控制線選擇按鈕，用地選址可自動避讓上述控制線。

3.2.4 硬件配套與制度

城市“智慧大腦”系統城市規劃展示館由市自然資源和規劃局與大數據局共同管理，向政府部門及社會公眾開放，便于城市國土空間基礎信息查詢。服務招商引資部門，用于土地推介信息服務；服務社會公眾，實現政府部門之間、政府與社會的信息交互。建立嚴格的管理制度、管理辦法、技術標準和詳細的工作流程。以國土空間基礎信息平臺為支撐，實現自然資源大數據的統一入口和統一出口，滿足各級自然資源主管部門的數據匯交需求和地方政府部門的數據共享需求，提高政府部門的業務協同水平。

4 存在的問題與建議

目前，鄒城市國土空間規劃“一張圖”系統建設圍繞自然資源全要素和國土空間規劃全生命周期，涉及基礎測繪、地理國情等保密數據，向政府部門及社會公眾提供服務，存在內網與外網連通的問題。自然資源部門內部系統以自然資源業務專網為依托，縱向垂直管理；通過外網實現交互信息共建、共享、共治。自然資源部門需要對土地的“批、供、用、補、查、登”，礦產資源勘查與開采利用，地質環境與地質災害防治等重要數據共享進行頂層設計，出臺管理辦法。

5 保障機制

5.1 數據安全防護和保密

相關部門從設備安全、數據安全、內容安全和行為安全4 個層次做好系統和平臺的數據安全防護。預留多個接口，設置各個用戶的使用權限，系統管理員按需分配使用權限。建立嚴格的涉密數據保密工作制度，從系統訪問控制[9]、安全審計機制、數據加密保護、安全備份和恢復機制、系統相關人員安全培訓等方面加強管理，消除泄密隱患。

5.2 數據維護更新

通過匯總分析歸集數據、完善數據目錄、統一數據標準、規整歷史數據、建設數據庫管理工具等措施，建立統一的國土空間規劃“一張圖”，實現自然資源和規劃數據共享與動態更新維護，滿足自然資源和規劃業務管理、其他行業部門共享、城市發展建設等多種應用場景需求，為城市管理精細化、政務高效化、決策科學化提供智能化技術支撐。

6 結語

鄒城市國土空間規劃“一張圖”系統堅持技術創新、制度創新雙輪驅動，通過規劃控制線自動預警、智能化用地選址、招商地圖制作、動態實時監測評估等功能，為國土空間規劃、用途管制、耕地保護、督察執法、審批監管等自然資源管理和決策提供支撐和保障。國土空間規劃“一張圖”系統服務國土空間規劃的編制、審批、實施、評估和建設項目規劃管理全生命周期，輔助城市規劃管理建設決策，推進自然資源領域信息化、數字化服務。