歐盟對外經濟依賴與“開放性戰略自主”

丁 純 張銘鑫

(復旦大學 經濟學院，上海 200433)

近年來,激烈的國際競爭環境與動蕩的地緣政治局勢引發歐盟對自身戰略自主問題的擔憂與反思。歐盟正在由一種強調規范性的力量轉變為強調地緣政治的力量,在地緣政治價值觀的影響下,歐盟開始從一種更具競爭意味的視角看待對外經濟依賴問題?！伴_放性戰略自主”正是歐盟地緣政治價值觀在投資與貿易領域的投影,其實質是在承認歐盟對外界的經濟依賴客觀存在的條件下,尋找“依賴”與“自主”之間的平衡點以最大化歐盟自身利益。因此,要理解歐盟“開放性戰略自主”的發展前景、厘清歐盟經貿政策脈絡,必須首先分析歐盟對外經濟依賴狀況?；谕顿Y與貿易數據,本文旨在回答如下問題:何謂“開放性戰略自主”?歐盟對外經濟依賴現狀如何?中國與美國在歐盟對外依賴結構中扮演何種角色?歐中與歐美關系存在何種差異?如何在“開放性戰略自主”視角下理解歐盟近年來的政策取向?

一、 歐盟“戰略自主”概念的沿革

近年來,歐盟對外戰略價值觀表現出由“開放世界”向“地緣政治”轉型的趨勢。在二戰后由美國主導的自由主義市場秩序下,歐盟憑借其龐大的單一市場以及基于市場力量的規則制定與輸出機制成為世界市場上重要的規范性力量,深刻地影響了全球化的進程與方向(1)金玲:《歐盟對外戰略轉型與中歐關系重塑》,《外交評論》2022年第4期。。自2016年以來,中美貿易摩擦、全球新冠疫情以及俄烏軍事沖突對歐盟長期秉持的價值觀產生強烈沖擊,相互依賴關系的武器化、供應鏈與價值鏈的脆弱性以及國防安全等問題引發歐盟對自身戰略處境和應變能力的思考與擔憂,促使歐盟以“地緣政治”的視角看待、參與到新一輪的全球競爭中。在自身影響力下降、大國博弈加劇的世界格局中,歐盟長期秉持的“全球化”立場正在被“選擇性的全球化”所替代,戰略自主成為歐盟實現其全球戰略目標的前提與保障。

何謂戰略自主?盡管歐盟政界對于“戰略自主”的范圍邊界仍然存在爭議,但是對其概念內核已達成基本共識:所謂歐盟戰略自主,指歐盟在外交政策和安全問題上確定優先事項和做出決定的能力,以及實現這些目標所需要的體制、政治與物質資源和資金——與第三方合作或在需要時單獨行動(2)Lippert Barbara, Nicolai von Ondarza and Volker Perthes, “European Strategic Autonomy: Actors, Issues, Conflicts of Interests,” SWP Research Paper 4 (2019).。戰略自主始終與歐盟國防與安全戰略密切相關。歐盟關于戰略自主的最早的國際認識可追溯至1998年法國與英國共同發布的《圣馬洛宣言》,在該宣言中英法兩國政府共同宣告:歐盟必須擁有基于可靠軍事力量的自主行動能力,有決定如何使用這一力量的手段,并時刻準備付諸行動以應對國際危機(3)“Franco-British St. Malo Declaration (4 December 1998),” December 4 1998, https://www.cvce.eu/obj/franco_british_st_malo_declaration_4_december_1998-en-f3cd16fb-fc37-4d52-936f-c8e9bc80f24f.html.。盡管彼時“戰略自主”一詞仍未確定,但其概念內核已經基本形成(4)H?kansson C, Strategic Autonomy-Views from the North: Perspectives on the EU in the World of the 21st Century (Swedish Institute for European Policy Studies, 2021) 48-63.。歐洲理事會2013年將“戰略自主”一詞用于國防工業,強調加強歐盟成員國通過發展共同安全與防務政策成為更好合作伙伴的能力(5)European External Action Service, “Why European Strategic Autonomy Matters,” March 12, 2020, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/89865/why-european-strategic-autonomy-matters_en.。2016年歐盟發布其全球戰略文件《共同愿景,共同行動:一個更強大的歐洲》,明確表明歐盟需要“適當程度的戰略自主”,要具有“在不過多依賴美國的情況下,獨立保衛歐洲并在周邊地區展開軍事行動的能力”(6)European External Action Service, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe,” June 2016, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf.。2019年歐洲理事會發布《歐盟2019—2024年戰略議程》,進一步指出,“歐盟需要采取戰略行動,提高自主行動的能力,以保障自身利益,維護其價值觀和生活方式,塑造全球未來”。2019年底,馮德萊恩出任歐盟委員會主席,進一步提出要通過打造地緣政治委員會來推動歐盟戰略自主進程,避免歐盟失去地緣政治影響力(7)田德文:《歐盟戰略自主的困境與出路》,《當代世界》2021年第12期。,“戰略自主”被賦予更重要的戰略內涵。

在地緣政治的價值觀取向下,“戰略自主”被投射到政治、貿易、投資、科技等領域,其概念邊界不斷延伸。2017年,法國總統馬克龍在討論歐盟及其成員國在應對全球發展與挑戰中應當采取的行動時,詳細闡述了“歐洲主權”概念,強調“主權歐洲、統一歐洲與民主歐洲是保障未來的唯一路徑”,而戰略自主是達成“歐洲主權”的前提和基礎(8)Macron Emmanuel, “Sorbonne Speech 2017,” Septembre 26, 2017, http://international.blogs.ouest-france.fr/archive/2017/09/29/macron-sorbonne-verbatim-europe-18583.html.。2019年以來,馮德萊恩委員會進一步將“戰略自主”擴展到各個層面,關注歐盟在所有領域內抵抗外部脅迫和自主行動的能力。時至今日,歐盟“戰略自主”不僅關注國防和跨大西洋關系問題,也關注地緣經濟、地緣政治、技術、衛生和氣候變化以及與主要國家和多邊國際組織的關系等議題,并由此衍生出經濟主權、數字主權、技術主權等諸多概念,但其核心關注點始終是如何在日益激烈的國際競爭環境中管理全球相互依存關系,彰顯歐盟的利益和價值觀。

2021年出臺的歐盟貿易政策中,歐盟將“開放性戰略自主”界定為“歐盟通過領導和參與來塑造周邊世界以反映其戰略利益和價值觀的能力”(9)European Commission, “Trade Policy Review-An Open, Sustainable and Assertive Trade Policy,” February 18, 2021, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/february/tradoc_159438.pdf.?！伴_放性戰略自主”是戰略自主概念的泛化與軟化,“開放”與“自主”之間天然存在著概念邏輯上的沖突,隨著戰略自主概念投射到貿易、投資領域,歐盟必須調和其所追求的自主性與不可避免的對外依賴之間的矛盾。在全球各國廣泛、深度相互依賴的現實條件下,防務領域所主張的“脫鉤式去依賴”不再具有可行性(10)Grevi G, “Strategic Autonomy for European Choices: The Key to Europe’s Shaping Power,” European Policy Center, July 19, 2019, https://www.epc.eu/en/publications/Strategic-autonomy-for-European-choices-The-key-to-Europes-shaping-p～213400.,歐盟需要尋求相互依賴與戰略自主之間的平衡點,以求通過“選擇性脫鉤”促進供應鏈多元化的手段提高經貿自主能力,降低在關鍵領域的對外依賴程度以提高其產業靈活性和穩健性。承認依賴、正視競爭、基于合作是“開放性戰略自主”的三個基本特征?！伴_放性戰略自主”反映了歐盟的基本信念,即應對當今挑戰需要更多而不是更少的全球合作。在“開放性戰略自主”框架下,歐盟仍追求在國際事務中獨立決策以最大化歐盟利益的能力,但這一追求是在承認歐盟在一些領域中的對外依賴無可避免的條件下、在開放與合作的基礎上、在與相互依賴的各方公平競爭的過程中實現的(11)例如在制造業領域中對中國的依賴以及在能源領域對俄羅斯的依賴。。歐盟所追求的并非“遺世獨立”式的自主,而是維持其全球主導地位以避免徹底淪為其他利益體的附庸。在經濟學語境下,歐盟所追求的“開放性戰略自主”就是在承認歐盟對外經濟依賴客觀存在且無可避免的現實條件下,從歐盟利益出發獨立地選擇其經貿政策以實現其利益最大化的過程。因此,要分析歐盟對外經濟依賴與“開放性戰略自主”之間的關系,把握歐盟“開放性戰略自主”的節奏、重點和難點,就必須厘清歐盟對外經濟依賴的現狀。

二、 歐盟對外經濟依賴概況

國際投資與國際貿易是“開放性戰略自主”的兩個關鍵領域。本文首先從投資和貿易視角入手評估歐盟對外經濟依賴的基本狀況,進而聚焦于對歐盟“開放性戰略自主”具有重要影響的中美兩國,比較兩國在歐盟對外經濟依賴結構中的角色差異。

(一) 歐盟對外投資依賴現狀

作為在全球范圍內配置資源的重要手段,錯綜復雜的國際投資網絡將世界各國緊密地聯系起來。在總量層面上,2009—2019年間歐盟與世界的投資聯系愈發緊密,但是影響力下降趨勢初顯(見圖1)。一方面,歐盟外國直接投資存量穩步提高,從近4萬億美元增長到近7.9萬億美元,累計增長96.7%;同時,歐盟對外直接投資存量由近5.4萬億美元上升到近9.3萬億美元,累計增長70.9%。另一方面,在英國脫歐、俄烏沖突、中美貿易摩擦的多重沖擊下歐盟雙重增長趨勢被打破,外國直接投資與對外直接投資存量于2018年均出現明顯回落,直至2019年仍未恢復到2017年的水平。累計增長的投資總量與增長停滯的發展趨勢既肯定了過去十年間歐盟在國際投資市場上的重要地位,也揭示出歐盟將戰略自主思想投射到國際投資領域的根本原因:歐盟對自身在全球資本市場上影響力下降的擔憂。

數據來源:國際貨幣基金組織CDIS數據庫。圖1 歐盟外國直接投資存量與對外直接投資存量變動趨勢

在結構層面上,歐盟對外投資依賴結構穩中有變(見圖2)。所謂“穩”,指對歐盟而言美國的重要性保持穩定,美國始終是歐盟外國直接投資存量占比最大的國家,美國的直接投資占歐盟外國直接投資總存量的35.54%,盡管相較于2009年水平(36.49%)稍有下降,但是對于歐盟而言來自美國的直接投資仍具有遠超其他國家的重要性。同時,美國也始終是歐盟對外直接投資存量中占比最大的國家。雖然歐盟對外直接投資近年呈現出多樣化發展趨勢,瑞士與中國在歐盟對外直接投資中的占比逐漸提升,但是對美直接投資占比始終保持在歐盟對外投資總額的30%左右,美國仍是歐盟對外直接投資最主要的目的地。所謂“變”,指中國對歐盟直接投資快速增加,來自中國(12)本文將國際貨幣基金組織數據庫中國香港、中國澳門與中國大陸三項統一合并成中國并進行計算。的直接投資占歐盟外國直接投資總額的比重由1.1%提高到3.8%,中國一躍成為歐盟外國直接投資存量第七大國。鑒于外國直接投資與企業生產技術和效率之間的緊密聯系,歐盟對外投資依賴結構的“穩”與“變”一方面反映出歐美之間建立在技術與市場基礎上的穩固關系,另一方面也體現出中國經濟快速發展與技術進步給歐盟帶來的沖擊。

數據來源:國際貨幣基金組織CDIS數據庫。圖2 2009年與2019年歐盟外國直接投資存量與對外直接投資存量構成情況

(二) 歐盟對外貿易依賴現狀

相較于投資依賴,一國的對外貿易依賴狀況更直觀地顯示出該國與其他國家之間在資源稟賦和生產技術等方面的競爭與合作空間?？紤]到傳統貿易依存度指標中由于忽略不可貿易行業國內總產值所導致的指標扭曲問題(13)馮曉玲、王慧慧:《中美經貿不對稱依賴關系分析》,《財經問題研究》2019年第5期。,本文使用更加直觀的雙向貿易份額(14)本文同樣計算了傳統貿易依存度指標,結果顯示貿易依存度指標的選擇對本文結論沒有顯著影響。度量歐盟對其他國家的經濟依賴狀況。雙向貿易份額的定義見式(1):

(1)

TradeShareijt代表在t年中i國與j國進出口貿易總額占i國進出口貿易總額的比重,Importijt代表在t年中i國從j國的進口額,Importiwt代表在t年中i國從全世界所有國家的進口額,Exportijt代表在t年中i國向j國的出口額,Exportiwt代表在t年中i國向世界上所有國家的出口額。該指標度量了與j國的貿易總額對i國的重要性,即i國對j國的雙向貿易依賴程度,其值越大說明i國對j國的依賴程度越深。

在雙向貿易份額指標的基礎上,本文進一步分解出口貿易份額[如式(2)所示]與進口貿易份額[如式(3)所示]:

(2)

(3)

ImportShareijt度量了i國對j國的進口依賴程度,而ExportShareijt則度量了i國對j國的出口依賴程度。

在國家維度上,中國與美國始終是歐盟對外貿易依賴程度最高的兩個國家,中國已經超越美國成為歐盟最大的貿易伙伴。圖3展示了各年間歐盟對外貿易依賴程度最高的五個國家(15)在計算過程中,本文首先計算了2012—2021各年歐盟對世界上所有國家的經濟依賴程度,然后根據歐盟雙向貿易份額進行排序并在每一年間取前5名進行展示。篇幅所限,完整排名可聯系本文作者索取。本文所指的歐盟在2019年之前為歐盟28國,在英國脫歐后的2020年與2021年指歐盟27國。?；谫Q易依賴程度的絕對水平,歐盟歷年貿易依賴排名前五的國家可以分成兩個部分:第一部分由中美兩國構成,在近十年間歐盟對中美兩國的雙向貿易份額始終處于前兩名;第二部分由歷年中的其余三個國家組成,其組成發生過兩次改變,分別是2013年土耳其擠出挪威以及2020年脫歐之后的英國擠出土耳其,歐盟對俄羅斯與土耳其的貿易依賴狀況則相對穩定。

數據來源:聯合國商品貿易統計數據庫,經本文作者計算并呈現。圖3 2012—2021年間歐盟貿易依賴程度最高的五個國家

在時間維度上,歐盟對外貿易依賴狀況存在三個顯著的變化:第一,2020年中美位置交替,中國超越美國成為歐盟最重要的貿易依賴對象,歐盟對中國的雙向貿易份額自2012年的12.44%穩步提升到2021年的16.13%;相比之下歐盟對美國的雙向貿易份額在2019年之后持續下降,2021年基本回到2012年水平(16)本文認為2019年歐盟對美國依賴程度的下降與對中國依賴程度的上升部分受到英國脫歐的影響。2019年英國對美國的雙向貿易份額為12.11%,但是對中國的雙向貿易份額為8.24%,因此當英國脫離歐盟時會導致歐盟對中國的依賴程度相對于對美國依賴程度的提高。。第二,歐盟對俄羅斯的貿易依賴程度在過去十年間持續下降,俄羅斯已經從歐盟第三大貿易依賴國退到第五的位置,其雙向貿易份額已經從9.19%降低到5.39%。第三,在英國脫歐之后,鑒于歐盟與英國之間的進出口貿易額占歐盟貿易總額的9.89%,歐盟必須重新考慮其對英國的貿易依賴問題。

中美兩國在歐盟對外貿易依賴結構中所扮演的角色存在差異:美國是歐盟的買家,而歐盟是中國的買家。為分析歐盟在不同貿易方向上的對外經濟依賴情況,本文將雙向貿易份額分解為進口貿易依賴與出口貿易依賴(見圖4)。圖4進一步展現出歐盟對外貿易依賴結構在進出口方向上的顯著差異。盡管從雙向貿易份額的角度看中國已經成為歐盟最大的貿易依賴對象,但是當單獨考察歐盟出口貿易依賴結構時,美國仍然是歐盟出口依賴程度最高的國家,而中國則是歐盟進口依賴程度最高的國家。歐盟對中美進出口貿易依賴水平的差異是在全球化背景下中歐、中美產業專業化分工差異的重要體現,深刻地影響了歐盟“開放性戰略自主”下的政策取向。至于俄羅斯,不論在進口方向上還是出口方向上,歐盟對其貿易依賴程度在過去十年間不斷下降,尤其在進口方向上的下降幅度更大。

數據來源:聯合國商品貿易統計數據庫,經本文作者計算并呈現。圖4 2012—2021年間歐盟進出口貿易依賴程度最高的五個國家

三、 中國與美國在歐盟“開放性戰略自主”框架下的不同角色

無論在投資領域還是在貿易領域,歐盟對外經濟依賴客觀存在且程度不斷加深。與世界上其他主要經濟體之間的投資與貿易往來構成歐盟“開放性”的現實基礎,而不同國家在歐盟對外經濟依賴結構中存在的角色差異則構成歐盟“戰略自主”的決策空間。所謂“開放性戰略自主”的本質就在于:識別依賴對象在歐盟最大化自身利益的過程中所扮演的角色,在存在合作空間的領域謀求合作,而在存在競爭的領域實行打壓與遏制。有鑒于此,本文將研究視角進一步聚焦于對歐盟“開放性戰略自主”進程具有重要影響的中美兩國。

(一) 歐盟與中國:密切合作的競爭對手

1. 歐中合作基礎:互補的產業貿易

作為歐盟進口貿易依賴程度最高的國家,中國在歐盟供應鏈中具有重要地位,歐中之間廣泛且互補的產業間貿易是歐中合作的利益基礎?；谶M口、出口貿易依賴程度指標(2)與(3),本文在HS二位碼口徑上進一步計算了2021年歐盟對中國分類產品進口、出口貿易依賴程度。表1 分別展示了2021年歐盟對中國進出口貿易依賴程度最高的五種產品。首先,在產品種類層面上,歐中之間存在密切的產業內貿易,歐盟既向中國出口電機、機械器具、車輛零件,同時又從中國大量進口這三類產品。在貿易量層面上,中國是歐盟供應鏈內重要的中間品供給國,歐盟對來自中國的機械零件、電機等產品具有強依賴性。其次,歐中之間的產品貿易具有明顯的互補性,歐盟對中國出口依賴程度最高的產品多為資本和技術密集型產品,如車輛、精密儀器以及醫藥產品等,而對中國進口依賴程度最高的產品則集中于勞動密集型產品,如家具、運動產品等?？傮w而言,歐盟對中國的貿易依賴集中在進口方向上,歐盟需要的是作為生產資料和中間商品來源地的中國,具有互補性的貿易往來是歐中經濟合作的基礎。

表1 2021年歐盟對中國進口、出口貿易依賴度最高的五種產品

2. 歐中競爭趨勢:中國對歐直接投資的總量與結構變化

中國對歐盟直接投資在十年間表現出兩個顯著發展特征:總量的快速上升與結構的快速轉變(見圖5)。中國對歐盟直接投資存量占歐盟歷年外國直接投資總量的比重在2009—2019年間由1.1%增長到3.8%,增長率高達245.5%,而同期歐盟外國直接投資存量總額增長率為96.7%。中國直接投資存量相較于歐盟外國直接投資總量的快速增長意味著中國投資者在歐盟市場上的重要性迅速提高。與此同時,中國對歐盟直接投資的產業結構發生了顯著改變。表2展示了中國對歐盟直接投資結構變化的兩個趨勢:其一,脫虛向實,中國對歐盟直接投資存量最高的行業由租賃和商業服務業轉變為制造業,制造業直接投資存量所占的比重從15.9%提高到34.7%,結合中國對歐盟直接投資總量快速提升的事實,這意味著如今中國對歐盟進行直接投資時更加偏好于實業而非服務業;其二,偏向科技投資,中國在信息傳輸、軟件和信息技術服務業、科學研究和技術服務業等新興產業積極對歐盟進行直接投資和布局,而農林漁牧、居民服務業等傳統產業在中國直接投資組合中的占比則持續下降。這一轉變既反映出中國投資者對歐盟高科技產業的偏好,同時也體現出近年來中國在這些新興領域的技術進步。

數據來源:國際貨幣基金組織CDIS數據庫,經本文作者整理并呈現。圖5 中國對歐盟直接投資存量占歐盟各年外國直接投資總量的比重

表2 中國對歐盟直接投資存量結構變化

3. 歐盟對中國的擔憂:產業鏈脆弱性與技術彎道超車

在地緣政治價值觀下,歐盟在特定產品上對中國的進口貿易依賴被視為對歐盟產業鏈安全的潛在威脅。2018年特朗普政府挑起中美貿易戰,將中美之間的貿易依賴關系武器化,通過限制進口、提高關稅等手段對中國產業進行貿易打擊,這對長期秉持開放世界價值觀的歐盟造成直接沖擊,引發了歐盟政界對于自身對外貿易依賴結構的重新審視。2019年以來,新冠疫情沖擊下全球各國紛紛采取疫情防控措施,致使全球生產網絡震蕩,進一步加劇了歐盟對自身產業鏈脆弱性的憂慮。圖6展示了2012—2021年間中歐相互依賴對稱性的發展情況,該圖橫軸代表中歐雙向貿易份額(17)即中國與歐盟雙向貿易份額占中國與全世界所有國家和地區進出口貿易總額的比重。,縱軸代表歐中雙向貿易份額,箭頭前進方向代表著時間維度上的演進,圖中虛線為45度線,該線右側區域代表中國更依賴歐盟,左側則代表歐盟更依賴中國(18)45度線右側區域代表當年中歐雙向貿易份額大于歐中雙向貿易份額,意味著中國更加依賴歐盟。同理可知45度線左側區域代表著歐盟更加依賴中國。,越靠近虛線則意味著雙方相互依賴關系越對稱。從總體貿易依賴對稱性的角度看,中國與歐盟之間的相互貿易依賴關系不斷變化,自2015年開始中歐依賴關系反轉,歐盟對中國的貿易依賴成為中歐相互依賴關系的主體,且貿易依賴程度在2019年之后不斷加深。

2021年歐洲委員會發布《更新2020年新產業戰略:為歐洲復蘇建立更強大的單一市場》,在該報告中歐盟“敏感生態系統”將占其商品進口總額約6%的137種產品認定為高度進口依賴產品,這些產品主要包括能源密集型產業(34種原材料)、健康生態系統(活性藥物成分)以及與支持綠色和數字化轉型相關的其他產品。圖7展示了歐盟上述137種高度依賴產品的進口依賴結構,進一步印證了中國在歐盟產業鏈中所扮演的關鍵角色:在137種高度依賴產品中,來自中國的產品占歐盟進口總額的53%,超過世界上其他所有國家的總和。

數據來源:聯合國商品貿易統計數據庫,經本文作者計算并呈現。圖6 中歐相互貿易依賴關系對稱性變動趨勢

數據來源:歐洲委員會BACI數據庫,經本文作者整理并呈現。圖7 2020年歐盟“敏感生態系統”137種高度依賴產品的進口依賴結構

在“開放性戰略自主”視角下,歐盟在最大化自身利益時所期望的是作為勞動密集型中間品來源地的中國,而非在資本和技術上對歐盟形成追趕和威脅的國際競爭者。盡管歐盟在其傳統的汽車和機械制造業領域仍具有較強的國際競爭力,但是在人工智能、云計算和半導體等新興技術領域未能跟上中、美、日的步伐,有被中國實現技術彎道超車的可能與趨勢(19)卓華、王明進:《技術地緣政治驅動的歐盟“開放性戰略自主”科技政策》,《國際展望》2022年第4期。,近年來中國在5G、新能源汽車等領域對歐盟的大規模綠地投資便是這一發展趨勢的直接體現。于歐盟而言,與中國的技術進步相伴隨的中國全球價值鏈地位的提升將使得中歐貿易由互補性轉向競爭性,中歐合作空間萎縮而競爭程度加劇。在此意義上,中國是歐盟終將成為競爭對手的合作伙伴。

(二) 歐盟與美國:深度綁定的利益伙伴

1. 歐美合作基礎:投資與貿易的雙重綁定

不同于歐盟對中國貿易依賴重而投資依賴輕的情況,歐盟與美國在投資與貿易領域雙重綁定。一方面,美國始終是歐盟最重要的外國直接投資來源國,同時也是歐盟對外投資最重要的目的地(見圖8)。盡管近年來中國對歐盟的直接投資存量占比不斷提升,但是從絕對水平上看仍然與美國存在明顯差距。在投資領域歐盟與美國之間的相互依賴程度遠高于歐盟與中國,美國與歐盟在投資領域中擁有更大的共同利益。

數據來源:國際貨幣基金組織CDIS數據庫,經本文作者計算并呈現。圖8 歐盟外國直接投資與對外直接投資中美占比狀況

另一方面,在雙向貿易依賴的視角下,歐美之間的相互貿易依賴關系始終強于歐中。在貿易依賴指標的基礎上,本文進一步定義雙向貿易依賴重要性指標(20)Barbieri Katherine, “Economic Interdependence: A Path to Peace or A Source of Interstate Conflict?” Journal of Peace Research 33.1 (1996): 29-49.[如式(4)所示]:

(4)

該指標度量了兩個經濟體之間相互依賴關系的重要性,其值越大意味著i國與j國之間相互依賴關系越強。盡管2020年中國已經超越美國成為歐盟最大的貿易伙伴,但是從相互貿易依賴的視角看,歐美之間的相互貿易依賴程度仍強于歐中(見圖9)。

數據來源:聯合國商品貿易統計數據庫,經本文作者計算并呈現。圖9 歐中、歐美相互貿易依賴重要性變動狀況

不同于歐中,在歐盟與美國的相互貿易依賴關系中美國始終是更加依賴歐盟的一方(見圖10)(21)此處本文對于貿易依賴的判斷遵循 Barbieri(1996)所提出的判斷標準,即美歐進出口貿易額在美國進出口貿易總額中的比重大于在歐盟進出口貿易總額中的比重。從實際進出口貿易額的角度來看,2021年歐盟對美國貿易順差為2196億美元,相較于2020年增加354億美元,可見美國對于歐盟的貿易依賴集中于進口方向,即美國是歐盟的重要買家,從另一角度印證了前文的發現。。同時,歐美貿易結構與歐中也存在差異,歐盟與美國之間更傾向于在資本與技術密集型產業間進行貿易,美國是歐盟高科技產品最重要的買家。在2021年,歐盟對美國出口份額最高的五種產品分別為醫藥產品(1.66%)、機械器具(1.53%)、車輛及零件(0.87%)、電機(0.66%)以及精密儀器(0.52%),進口份額最高的五種產品依次為機械器具(0.85%)、礦物燃料(0.77%)、醫學產品(0.64%)、精密儀器(0.51%)與電機(0.36%)。

數據來源:聯合國商品貿易統計數據庫,經本文作者計算并呈現。圖10 美歐相互貿易依賴關系對稱性變動趨勢

2. 歐盟對美國的擔憂:“美國優先”思想與新興技術產業落后

投資與貿易領域緊密的相互依賴關系意味著歐盟與美國在全球市場上的利益深度綁定,此前三十年間歐美全球經貿政策的聯動正是雙方追求共同利益最大化的體現。然而,自2018年特朗普政府推崇所謂“美國優先”對外政策取向至今,盡管繼任的拜登政府多番強調歐美之間的伙伴關系,但歐盟必須面對的現實是:美國正在逐漸將自身利益凌駕于歐美共同利益之上。2019年9月15日,美、英、澳三國共同宣布成立名為“國防和安全領域新的伙伴關系”的三方機制,該三方機制的首個項目即為美英兩國共同幫助澳大利亞建造核潛艇部隊,而美國這一單方面的行為直接導致澳大利亞取消了其在2019年與法國簽訂的價值約660億美元的核潛艇采購訂單。2022年2月24日俄烏沖突爆發,美國聯合歐盟對俄羅斯進行貿易制裁。由于歐盟對俄羅斯能源的依賴程度遠高于美國,對俄羅斯石油、天然氣等產品的制裁導致歐盟能源價格上漲與通貨膨脹高企。美國一方面增加對歐盟的液化天然氣出口,以此填補由對俄制裁所產生的歐盟能源缺口;另一方面,加緊出臺《通脹削減法案》,推行綠色補貼和企業稅收減免政策,吸引國際資本向美國流動,在貿易與投資領域對歐盟進行雙重擠壓。由于歐盟對美國在國防安全領域的單向深度依賴,歐盟缺少有效阻止美國“自私”行為的能力與機制,這無疑將引發歐盟對自身戰略自主性以及歐美共同利益是否依然可靠的擔憂。

相較于美國,歐盟在新興技術產業上的落后構成歐盟的第二重擔憂。在高端制造、先進納米材料、生命科學技術、光子技術、人工智能、安全鏈接技術等六大關鍵賦能技術(KETs)中(22)European Parliamentary Research Service, “Key Enabling Technologies for Europe’s Technological Sovereignty,” December 2021, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2021/697184/EPRS_STU(2021)697184(ANN1)_EN.pdf.,歐盟普遍與美國存在差距。例如,在生物醫藥領域,2020年全球前十大制藥公司中美國有四家公司(1、2、5、8)而歐盟僅有一家企業(7)上榜;在2019年全球前十大生物科技公司中美國占據7席(1、4、5、6、8、9、10)而歐盟僅據一席(2)。在半導體與人工智能領域美歐差距則更加明顯,2019年全球前十大半導體提供商與人工智能公司排名中歐盟均未上榜,而美國則在兩榜中均占據重要位置。在數字市場上,歐盟的處境則更加被動。2020年,90%的歐盟數據由美國超大型互聯網公司管理,僅有不足4%的互聯網在線平臺屬于歐盟所有(23)European Commission, “2030 Digital Compass: The European Way for the Digital Decade,” March 9, 2021, https://eufordigital.eu/wp-content/uploads/2021/03/2030-Digital-Compass-the-European-way-for-the-Digital-Decade.pdf.,歐盟科技企業在世界數字市場上的占有率不足4%,遠低于美國水平(73%)(24)卓華、王明進:《技術地緣政治驅動的歐盟“開放性戰略自主”科技政策》,《國際展望》2022年第4期。。歐美共同利益的客觀基礎是雙方在上一個發展時期內積累的先進制造業技術儲備,在具有戰略意義的新興技術產業上發展的相對滯后無疑將引發歐盟對自身未來幾十年是否仍能作為與美國“旗鼓相當”的合作伙伴而非淪為美國“技術附庸”的憂慮。

四、 歐盟“開放性戰略自主”政策與前景

在歐盟對中國和美國的投資與貿易依賴不可避免的客觀條件下,保持開放能夠延續其對全球資源的可及性,在合作空間內追求雙方的共同利益;追求自主則要求歐盟減少單向技術依賴、保護自身市場以避免成為依賴對象的附庸,在競爭空間應對由于經濟依賴關系所產生的挑戰。

(一) 基于“開放性戰略自主”視角理解歐盟政策取向

1. 供應鏈政策:分散依賴以增強供應鏈韌性

近年來,歐盟產業鏈政策旨在緩解由于過度依賴單一國家產品所導致的歐盟產業鏈脆弱性問題。在“開放性戰略自主”的框架下,歐盟同時在“堵”與“疏”兩個方向采取行動。一方面,歐盟通過發布壁壘性政策對既有依賴對象的行為進行約束:推行彈性供應鏈計劃以解決歐盟在原材料、活性生物醫藥原料、鋰電池、氫能、半導體、云計算和邊緣計算六個領域的對外依賴問題,同時相繼通過《企業盡職調查立法建議》和《供應鏈指令草案》,為非歐盟國家參與歐盟供應鏈的行為設置進入壁壘,從而將不符合相應“綠色”與“人權”標準的外國產品排除在歐盟供應鏈之外。另一方面,歐盟在全球范圍內積極建立更廣泛的供應鏈網絡,推進印太戰略與全球門戶戰略,通過引入更多合作者來分散對中國中間產品、俄羅斯能源產品的過度依賴,從而增強在面對國際沖擊時歐盟的供應鏈韌性。

2. 投資與貿易政策:加強管制以降低技術外溢

鑒于外國直接投資以及關鍵技術產品貿易所具有的技術外溢效應,為避免歐盟潛在競爭對手通過投資與貿易手段獲取歐盟技術,延緩其對歐盟關鍵技術的追趕速度,歐盟投資與貿易政策的保護主義意味漸濃。中國對歐盟先進制造業企業、芯片制造業企業的頻頻收購引發了歐盟對自身技術外溢的憂慮。2019年4月歐盟頒布《歐盟外商直接投資審查條例》,著手推動在成員國范圍內建立投資審查機制以阻止外國投資者對歐盟戰略性行業和企業進行投機性收購。目前有25個歐盟成員國已經建立或者正在構建投資審查機制,僅有保加利亞與塞浦路斯兩國尚未公開宣稱建立投資審查機制(25)European Commission, “Second Annual Report on the Screening of Foreign Direct Investments into the Union,” September 1, 2022, https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=COM(2022)433&lang=en.。在該機制的作用下,中國賽威電子瑞典子公司Silex對德國公司Elmos公司汽車芯片產線相關資產的收購在經過十個月的投資審查后最終由于所謂的“關鍵技術外流”問題而宣告失敗。在貿易領域,歐盟一方面頒布出口管制一攬子工具對歐盟軍民兩用出口產品和技術進行限制,另一方面通過《外國補貼法案》、《碳邊境調節機制》、《國際采購工具》、《反經濟脅迫法》、《新電池法》等政策為外國企業設置關稅與非關稅壁壘,對歐盟企業進行保護。盡管上述政策均非明確針對中國企業,但的確提高了中國通過投資與貿易聯系獲取歐盟技術的難度。在“開放性戰略自主”視角下,這無疑是歐盟應對中國潛在競爭威脅的選擇。

表3 近五年歐盟“開放性戰略自主”在經貿、科技領域的相關政策

(續表)

3. 科技政策:發展關鍵技術以應對未來挑戰

在新興科技領域,歐美之間存在聯合制衡中國的利益動機。中國在新興技術領域的快速發展無疑會對歐美共同利益造成威脅,因此針對中國新興技術發展所帶來的挑戰,歐盟與美國之間存在充足的合作空間。在2020年歐委會發布的《全球變化下的新美歐關系日程》提案中,歐盟將“技術、貿易和標準”作為歐美合作的關鍵領域之一,提議歐美之間應當基于對全球經濟與安全的關切構建一個跨大西洋核心技術保護機制,而該機制的第一個議題就是應對中國5G沖擊問題。在2016—2019年間,歐盟相繼出臺了《歐洲5G行動計劃》、《5G網絡安全建議》等一攬子政策,利用現有規則和跨境合作機制要求成員國自行決定是否以國家安全為由禁止所謂的“高風險供應商”參與本國的5G基礎設施建設,對中國信息通信技術企業進行打壓,并積極同中國爭奪新興通信技術標準制定權,確定芯片及數據標準在內的五大關鍵領域標準行動計劃(26)European Commission, “An EU Strategy on Standardisation-Setting Global Standards in Support of a Resilient, Green and Digital EU Single Market,” February 2, 2022, https://www.europeansources.info/record/an-eu-strategy-on-standardisation-setting-global-standards-in-support-of-a-resilient-green-and-digital-eu-single-market/.。2021年9月,美國與歐盟正式成立技術與貿易委員會(TTC),并針對技術標準、氣候和清潔技術、供應鏈安全等十個議題成立工作組以商討歐美共同應對機制,這充分表明了歐美聯合應對中國在新興技術領域沖擊的態度取向。

在“開放性戰略自主”視角下,美國對歐盟同樣構成競爭威脅。歐盟在傳統產業中對美國并不存在明顯技術優勢,同時美國是歐盟貿易出口和對外直接投資依賴程度最高的國家,因此歐盟無法以應對中國的方式來解決美國新興技術產業快速發展給歐盟帶來的挑戰,只能采取更加積極的垂直產業政策來促進自身戰略新興產業的發展,以縮小與美國之間的技術差距從而保持歐盟的產業競爭力。歐盟近來興起所謂的“技術民族主義”風潮,歐委會不僅進行了大量泛歐層面的科技戰略評估和工業戰略規劃,而且著力推動成員國之間的結構化協調,動員公私市場主體投資合作,促進形成跨領域的融合發展路徑,同時協調成員國在歐盟層面確立一致對外的科技政策。2019年以來,歐盟依托“歐洲共同利益重要項目”(IPCEI)戰略論壇等平臺對歐洲科技發展狀況進行評估,確定了網絡安全、氫能技術等六大戰略產業,并通過《歐洲新工業戰略》對相應領域進行規劃。2022年2月歐委會通過《芯片法案》,歐盟計劃到2030年將其全球芯片生產份額從10%提高至20%,同時在2024年將其芯片生產技術提高到能夠制造2納米及以下芯片的水平,形成歐盟半導體競爭優勢以保障歐盟芯片供應安全。作為對美國《通脹削減法案》的回應,2023年2月歐盟提出《綠色協議工業計劃》,期望通過完善監管體系、加快融資速度、提升綠色轉型技能和發展有彈性的供應鏈開放貿易四個支柱提高歐洲凈零工業的競爭力,防止歐洲凈零工業價值鏈的外遷。

在“開放性戰略自主”視角下,強化歐盟自身新興戰略產業無疑是應對美國競爭威脅的有效策略。

(二) 歐盟“開放性戰略自主”的三個難點

基于對歐盟對外經濟依賴現狀的分析以及對歐盟在經貿、科技領域政策法規的梳理,本文認為歐盟在追求“開放性戰略自主”的道路上必須應對如下三個難點:

第一,歐盟全球影響力下降的現實。歐盟自身實力是否還足夠支撐其作為主要競爭者參與到激烈的全球競爭之中?盡管2021年歐盟GDP仍占全球GDP總額的17.17%,是繼美國(23.9%)、中國(18.45%)之后的世界第三大經濟體,但是俄烏戰爭爆發以來,歐盟國家能源危機加劇,原材料價格上漲,歐盟內部通脹高企,民眾生活成本上升。同時,本應作為盟友的美國卻在貿易與投資領域對歐洲進行擠壓。諸多經濟與社會問題正在動搖歐盟實現戰略自主的經濟和社會基礎,可能導致歐盟在追求“開放性戰略自主”時實力不濟。

第二,歐盟對美國在國防安全問題上的不對稱依賴延伸到經貿領域所導致的政策慣性問題。盡管從投資和貿易的視角來看,歐盟與美國之間是深度相互依賴的合作伙伴,但是在國防安全領域雙方的地位存在強不對稱性:歐盟深度依賴以美國為首的北約組織所提供的保護,雙方表現出“美主歐從”的特征。在中國與美國激烈博弈的世界局勢下,歐盟如何擺脫由國防安全領域輻射到經貿、科技領域的“隨美起舞”的政策慣性,正視中國與歐盟密切的經貿聯系和合作基礎,避免迫于美國壓力而迎合其戰略選擇,在一定程度上“犧牲”歐盟利益對中國進行遏制,做出真正符合歐盟利益最大化的決策,是歐盟在追求戰略自主過程中必須思考和解決的問題。

第三,如何在歐盟成員國之間尋求最大利益共同點。歐盟倡導的一體化座右銘是“多元一體”,即在充分尊重各民族國家的主權意識、文化特性的自愿基礎上推進一體化,不能強制。作為促進歐盟一體化進一步深入的關鍵舉措(27)Grevi G, “Strategic Autonomy for European Choices: The Key to Europe’s Shaping Power,” European Policy Center, July 19, 2019, https://www.epc.eu/en/publications/Strategic-autonomy-for-European-choices-The-key-to-Europes-shaping-p～213400.,歐盟在追求“開放性戰略自主”的過程中必須尊重、協調成員國多方利益,在自主、自愿的基礎上構建歐盟“開放性戰略自主”體系。在成員國層面,歐盟必須尋求成員國之間的利益共同點以平衡各方利益,但是當成員國對中美的經濟依賴程度存在明顯差異時,如何通過“開放性戰略自主”實現最大共同利益將是一個不可避免的難題。

五、 結論與啟示

中美貿易戰、新冠疫情沖擊以及俄烏沖突重新喚起了歐盟的戰略自主思想。歐盟價值觀由開放世界向地緣政治轉型,迫使其從更具競爭性的視角看待歐盟與其他經濟體之間的經濟依賴關系。歐盟所追求的“開放性戰略自主”實質上是在承認對外經濟依賴不可避免條件下的謀求歐盟利益最大化的問題。中國是歐盟密切合作的競爭對手,一方面中國是歐盟進口依賴程度最高的國家,并且是歐盟關鍵的貿易合作伙伴,中歐雙方具有很強的貿易互補性;但另一方面,中國在全球價值鏈上的快速攀升,以及在關鍵新興技術上的彎道超車,又對歐盟的技術領導地位造成威脅。因此,對于歐盟而言,中國既是重要的合作伙伴又是關鍵的競爭對手。美國與歐盟之間具有深厚的共同利益基礎,雙方存在廣闊的合作空間。但是近年來美國多次將自身利益凌駕于美歐共同利益之上的行為,使得歐盟必須重新審視雙方之間的關系。此外,歐盟在新興技術產業上發展的滯后進一步加深了歐盟對于自身新興產業競爭力的憂慮。在“開放性戰略自主”的視角下,歐盟需要降低在關鍵產品上對單一經濟體的依賴以增強自身產業鏈韌性,加強對外國直接投資和關鍵技術的管制以阻止關鍵技術的外溢,同時通過垂直產業政策促進自身產業發展。

于中國而言,“開放性戰略自主”有助于歐盟保持對華政策的獨立性,減少美國因素對中歐關系的影響,促進歐盟與中國的獨立合作。作為一個弱化的霸權大國,美國傾向于從地緣政治和國家安全的角度看待中國的崛起。而作為一種正在從規范性力量轉變為地緣政治力量的經濟體,歐盟則傾向于從經濟、政治、文化和多邊層面看待中國問題,其對華政策的主要考量仍是維護歐盟的經濟利益和價值觀。目前,中國與歐盟在貿易與投資領域仍然存在廣闊的合作空間,但是這一合作前景能否實現仍取決于歐盟能夠在多大程度上頂住美國壓力,真正貫徹其開放性戰略自主。