政策創新與柔性動員：邊疆民族地區鄉村人才振興的機制探索*基于云南“干部規劃家鄉行動”的扎根分析

羅添仁

（1華中師范大學 中國人才研究院 湖北 武漢 430079；2中共云南省委黨校（云南行政學院）?？?云南 昆明 650111）

民族要復興，鄉村必振興；鄉村要振興，關鍵在人才。人才振興作為鄉村全面振興的重要引擎和關鍵環節，在全面推進鄉村振興政策框架中，是“五大振興”的重要組成部分。2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，對加快推進鄉村人才振興作出系統部署，旨在促進各類人才投身鄉村建設，以人才帶動鄉村全面振興。同年12月，農業農村部出臺了《“十四五”農業農村人才隊伍建設發展規劃》，強調農業農村人才是強農興農的根本，指出“全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅，對人才的支撐保障作用提出新的更高要求”。[1]云南作為中國少數民族種類多的邊疆省份，面臨鞏固拓展脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接任務重的問題尤甚，[2]全面推進鄉村振興人才支撐不足的問題和挑戰更加嚴峻。因此，只有對邊疆民族地區鄉村振興面臨的困境給予足夠的重視與有效應對，才能改變邊疆民族地區鄉村發展滯后的局面，實現國家農業農村現代化的目標。

鄉村振興背景下，受鄉村振興戰略部署以及相關政治要求等因素的綜合影響，促使地方政府在不斷完善鄉村振興配套政策的過程中更加積極地推動政策創新，為實現鄉村人才振興帶來了更多機遇。在實踐中，云南開展“干部規劃家鄉行動”助力鄉村振興，既是組織動員干部為家鄉建設出謀劃策的有益探索，也是推動人才資源下沉的創新嘗試，更是對邊疆民族地區鄉村振興所面臨人才困境的積極回應。

一、研究回顧與問題提出

建黨百余年來特別是改革開放以來，中國已經從以農為本、以土為生的鄉土中國，進入鄉土變故土、鄉村變故鄉、城鄉互動的城鄉中國。[3]但是，在城市化、工業化進程中，農村勞動力長期大規模、單向度地向城市非農產業集聚，出現了鄉村衰落、農業凋敝、城鄉發展差距不斷擴大等突出問題。如何破解城鄉區域發展不平衡難題，實現鄉村全面振興，長期以來一直是黨和政府關注的焦點。學術界普遍認為，農村勞動力開發是我國新型工業化、城鎮化發展過程中不可回避的問題之一，必須通過人才振興當代“三農”。[4]近年來，圍繞鄉村人才振興的研究大致集中在以下幾個方面。

一是鄉村人才重要性的研究。相關研究認為人才是鄉村振興中最關鍵、最活躍的因素，[5]鄉村振興的各方面都需要由人才來實施和創新。一支強大的人才隊伍是凝聚鄉村發展人氣、增強鄉村發展活力的強心劑。因此，鄉村人才隊伍建設是鄉村振興工作的重要任務。[6]二是鄉村人才類型的研究。不同的研究者依據不同的劃分標準對鄉村人才的類型進行了劃分。有研究立足新時代“三農”工作的新要求，將鄉村人才劃分為農村鄉鎮和村基層管理人員、農業技術人員、農村實用人才、新型職業農民，[7]也有研究根據鄉村工作的特點、要求及鄉村人才發揮的作用，將其劃分為鄉鎮干部、教育工作者、醫療衛生工作者、村干部、農村實用人才和新型農民等幾類。[8]但隨著《關于加快推進鄉村人才振興的意見》的出臺，其中關于農業生產經營、農村二三產業發展、鄉村公共服務、鄉村治理、農業農村科技的人才類型劃分成為了主流的標準。三是鄉村人才振興面臨的問題及對策。在現代化進程中，工業化和城市化減少了農村人口對土地的依賴，造成農村人力資本短缺、人口綜合素質不高、鄉賢群體流失且回流難度較大、鄉村人才培養機制不健全等問題。[9]有研究指出，鄉村人才振興的關鍵是要想辦法把人才的心留在鄉村，鄉村振興既要關注高精尖的農業科技人才和管理人才，又要重視“土專家”“田秀才”等鄉土人才，既要通過發展本地鄉村經濟，吸引更多的人才，又要加大培養本地人才的力度，讓更多的生產要素流向農村。[10]只有從頂層政策設計高度，探索推動人力資本流向農村的最優路徑，才能確保人力資本“流得進、有業成、留得住、能沉淀”，實現農村人力資本從“外生”向“內生”轉化。[11]還有研究在分析鄉村人才隊伍建設所面臨挑戰的基礎上，提出就地取才造本土人才，營造良好環境聚引人才，完善市場競爭磨煉人才，重用鄉賢、強化基層黨組織建設等對策破除實施鄉村振興戰略人才瓶頸制約。[12]

綜上，既有研究成果重點分析了鄉村振興中人才的重要性、人才類型以及人才振興所面臨的挑戰和應對策略等內容，特別是對如何培育本土人才，精準招才引智，促進各路人才投身鄉村振興進行了重點關注與廣泛討論，但是研究的系統性、全面性、深入性和科學性等方面還有提升和拓展的空間，特別是對邊疆民族地區人才振興的重要性、緊迫性和特殊性還缺乏應有的關注，且在各類育才、引才、留才、用才等方面的相關配套措施還比較缺乏機制層面的探討。因此，本研究基于對云南“干部規劃家鄉行動”進行調研、訪談所獲得的資料及整理形成的案例庫，結合云南省鄉村人才振興的相關政策文本進行分析，考察人才回鄉助推鄉村振興的行動邏輯，討論邊疆民族地區鄉村人才振興的實現機制。

二、云南“干部規劃家鄉行動”的實踐

飲水思源，心存感恩，反哺家鄉是最大的鄉愁。習近平總書記在2017年12月的中央農村工作會議上指出，“現在的城里人，往上數三代，大都來自農村，只要有機會，很多人都有回報家鄉的愿望?！l情牌’‘鄉愁牌’打好了，積極性調動起來了，渠道疏通了，對鄉村振興將會產生很大作用”。[13]（PP39～40）2018年12月，位于西南邊境的臨滄市在云南省率先開展“萬名干部規劃家鄉行動”，組織全市2.64萬名臨滄籍公職人員利用節假日回到農村，發揮干部熟悉家鄉優勢，對城市、鄉（鎮）集鎮規劃建設范圍以外的6 511個自然村進行規劃。[14]截至2019年6月30日，全市6 511個自然村（干部回鄉規劃5 178個，兜底規劃1 333個）已全部完成規劃編制；共26 402名公職人員回鄉參與家鄉規劃，確定規劃牽頭人6 511名；成立規劃小組6 511個，規劃小組成員47 049人，規劃小組成員包括回鄉干部、退休干部、村組干部、駐村工作隊員、村內“兩代表一委員”、鄉村振興理事會成員、企業人員、外出務工人員、鄉賢能人、村民代表等；累計召開規劃小組會議10 247場次，參會86 058人次；召開村民代表會議或群眾大會6 659場次，參會214 554人次。[15]這些主要做法和成效得到了省委、省政府的充分肯定，并在全省進行推廣。

2021年4月，云南省委組織部、省自然資源廳等9部門聯合印發《關于開展“干部規劃家鄉行動”的通知》，積極動員出生地或者生長地在云南本地的在外工作干部回家鄉參與村莊規劃編制，幫助鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，為推動鄉村全面振興助力。在做法上，一是通過各級黨委（黨組）的組織（人事）、宣傳部門做好全方位思想發動和組織動員，把開展“干部規劃家鄉行動”作為開展黨史學習教育黨員干部“我為群眾辦實事”實踐活動的重要內容，以鄉情鄉愁為紐帶對黨員、干部積極參與“干部規劃家鄉行動”進行廣泛動員。二是要求縣鄉黨委督促指導村黨組織與本村在外公職人員取得聯系，確定回鄉規劃干部規劃牽頭人，且牽頭人原則上由本行政村職務較高的公職人員擔任，并由鄉鎮負責做好統籌，確保每個行政村均有國家公職人員參與規劃編制。三是要求市縣自然資源部門和鄉鎮成立聯絡服務站，統籌做好干部回鄉規劃聯絡服務保障工作。規定各地可通過納入財政預算、部門統籌、村級自籌、接受社會捐贈等多種方式籌集資金，組織規劃編制實施?？h級招標委托規劃編制技術單位負責做好技術服務、成果表達、數據處理、圖形入庫。自然資源部門提供行政村“三調”底圖數據，通過舉辦培訓班、匯編政策文件資料和優秀規劃案例等做好規劃業務的指導培訓。四是要求縣級制定實施方案，明確村莊規劃年度編制計劃，鄉鎮黨委和村黨組織根據年度編制任務，把察民情、訪民意作為“干部規劃家鄉行動”的第一步，由規劃編制組、村黨組織合理安排時間，充分利用節假日，組織公職人員回鄉深入開展實地走訪，在廣泛聽取群眾意見的基礎上，與規劃編制組共同制定工作方案。五是要求將規劃編制成果經鄉鎮黨委、政府同意后報縣級審查?？h級成立涉及產業發展、基層黨建、人才發展、村莊建設、國土空間開發保護等部門組成的規劃審查組，負責對規劃成果特別是底線管控、規劃強制性內容進行審查，并將審查意見反饋各規劃編制組。規劃牽頭人、村黨組織書記要參與規劃成果審查，并根據審查意見，在充分聽取群眾意見基礎上，組織規劃修改完善工作。六是按照村黨組織提議、村“兩委”商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議的程序，對縣級審查后的村莊規劃成果進行表決，表決通過后，對規劃成果在本行政村范圍內公示，經公示后，按程序報縣級人民政府審批。七是要求各地把村莊規劃作為開展國土空間開發保護活動、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，并由縣級自然資源部門負責適時開展規劃實施評估，指導規劃編制組做好規劃的動態完善。

近年來，云南省把“干部規劃家鄉行動”作為抓黨建促鄉村振興的重要舉措，形成了一批優秀成果和典型經驗，創建了鄉村振興工作的一張品牌，有效促進了邊疆民族地區基層治理現代化，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，推進鄉村全面振興打下了堅實基礎。例如，2022年，共有20個縣（市、區）實施“干部規劃家鄉行動”成效明顯，形成優秀村莊規劃典型案例（見表1），受到了全省通報表揚和獎勵。這些案例以“鄉愁牌”“感情牌”增強“磁吸力”的理念，發揮“親情、友情、鄉情”的情感紐帶作用，活用“血緣、地緣、業緣”的社會聯結功能，體現了鼓勵外出能人反哺家鄉，促進鄉村本土人才“回流”的人才振興效果。

表1 2022年度云南省“干部規劃家鄉行動”優秀村莊規劃典型案例

三、研究方法與過程

（一）研究方法

扎根理論是質性研究的一種重要方法，即在系統收集資料的基礎上，尋找反映社會現象的核心概念，然后通過在這些概念之間建立起聯系而形成理論。[16]（P327）其關鍵環節是對原始資料進行開放編碼、主軸編碼和選擇性編碼，該方法與本研究探索鄉村人才振興機制這一目標相適配。通過分析“干部規劃家鄉行動”優秀村莊規劃典型案例調研資料和整理形成的案例庫，結合云南省鄉村人才振興相關政策文本，遵循程序化的操作步驟，對相關政策文本和案例資料深度挖掘，能夠建構出對政策現象的一般性認識，從而達到探索和深化鄉村人才振興機制的目的。

（二）資料來源

資料來源主要是云南省關于鄉村人才振興的相關政策文本，結合筆者在主持完成的“中國共產黨執政能力建設云南研究基地2023年度課題”研究過程中關于云南“干部規劃家鄉行動”實地調研、訪談所獲得的資料及整理形成的案例庫。其中，選擇政策文本作為資料的原因是政策文本具有權威性和公信力，而選取云南省自然資源廳官網發布的2022年度云南省“干部規劃家鄉行動”優秀村莊規劃典型案例中的一部分進行調研并作為分析資料，是因為這些案例是由云南省自然資源廳聯合中共云南省委組織部等部門從全省各地推選的眾多案例中篩選出的典型，具有較好的代表性。

（三）資料分析

開放式編碼是對資料進行分解、檢視、比較、概念化和范疇化的過程。[17]（P222）筆者先對原始資料進行處理，再由課題組兩位編碼人員分別進行編碼。在編碼過程中比較兩組編碼的結果，對反復出現和相互矛盾的概念進行了剔除，以達成一致，最終提煉出91個概念和41個范疇（見表2）。然后通過比較范疇之間的關系，在開放式編碼形成的41個范疇的基礎上進行主軸編碼，抽象、聚合成5個主范疇（見表3），呈現出文本中各個部分的有機聯系。最后進行選擇式編碼，進一步抽象歸納出2個核心范疇（見表4）。

表2 開放式編碼（示例）

表3 軸心式編碼

表4 選擇式編碼

本研究發現高位推動人才工作、鄉土人才培養、人才流動激勵機制、柔性引才、新鄉賢培養可以歸于兩個核心范疇，即政策創新和柔性動員。在所有的概念和范疇中，這兩個核心范疇居于統攝地位。高位推動人才工作、鄉土人才培養、人才流動激勵機制體現了地方政府強化政治引領、創新鄉村人才培養和流動的激勵政策模式，在鄉村人才振興中表現出政策創新特征；柔性引才、新鄉賢培養以組織化、制度化、規范化等方式暢通人才服務鄉村渠道，鼓勵和引導高校畢業生到村到鄉、干部返鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉，在實施過程中呈現出一種以鄉愁鄉情為紐帶的柔性動員方式。

（四）理論飽和度檢驗

本研究使用云南省“干部規劃家鄉行動”優秀村莊規劃典型案例調研資料和整理形成的案例庫，結合云南省鄉村人才振興相關政策文本，由兩位課題組成員分別對這些材料進行獨立編碼，并利用預留的數據資料進行理論飽和度檢驗，結果顯示編碼的類屬均可歸納入已有的類屬中，沒有發現新范疇，即新增文本數據后，所產生的原生編碼不會增加新的概念和范疇。因此認為基本達到理論飽和，通過飽和度檢驗。

四、邊疆民族地區鄉村人才振興機制的探索與形塑

長期以來，鄉村人才總體發展水平與鄉村振興的要求之間存在較大差距。隨著“三農”工作重心歷史性轉向全面推進鄉村振興，鄉村人才供求矛盾也更加凸顯。2021年出臺的《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，明確到2025年基本形成鄉村人才振興制度框架和政策體系，要求各級政府建立完備的鄉村人才政策體系，強化鄉村人才振興的政策保障。云南省作為典型的邊疆民族省份，鄉村人才總量不足、流失嚴重、素質偏低、結構失衡、活力不足、利用不充分等問題更為突出。要破解云南鄉村振興人才瓶頸，必須創新鄉村人才工作體制機制。

通過扎根理論編碼和分析，得出政策創新和柔性動員是推動邊疆民族地區鄉村人才振興的兩個核心要素，兩者共同點燃鄉村振興的“人才引擎”。（見圖1）一方面，要通過發揮黨的政治優勢，高位推動鄉村人才工作，不斷改進黨管人才方式方法，不斷提高鄉村人才工作的科學化、規范化、制度化水平，實現鄉村人才培育、管理、使用、流動、激勵等各方面政策創新。另一方面，要用連接故土、維系鄉情的精神紐帶，以柔性的方式動員各方面的成功人士，用其資源、學識、專長、經驗反哺家鄉，參與鄉村建設。這兩個核心要素的交互作用，形塑了邊疆民族地區鄉村人才振興的驅動機制。

圖1 鄉村人才振興驅動機制

（一）政策創新：激活“人才引擎”新動能

推動鄉村振興，需要通過創新來提供新動能。其中，政策創新是政府推動鄉村振興的直接動力源。[18]“干部規劃家鄉行動”是云南省為鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推進鄉村振興戰略的配套政策之一。政策目標是在全省范圍內廣泛動員國家公職人員深入基層，充分發動和依靠群眾，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，促進鄉村振興。通過政策創新，云南探索出了一條以人才之力賦能鄉村振興的路徑。

中國獨特的制度設計決定了上級組織具有頂層設計與資源統籌的條件，而下級組織也往往更加了解本地實際情況。因此，要推動創新政策落地，上下級組織的互動至關重要。在云南“干部規劃家鄉行動”中，省級政府通過鼓勵局部地區分散化的試驗和地區競爭，摸索和總結經驗，同時又在省級層面凝聚共識，進一步推動更大范圍的創新。在實施過程中，省內各地方政府也有足夠的動力積極推動創新，由市縣兩級制定干部回鄉規劃工作方案，在各種要素上相互競爭，尋找到適合本地發展的最佳模式。

在具體的實踐過程中，一方面，政府部門“高位推動”，運用政治勢能中的“重力勢能”，在此基礎上利用“常規運動”增強政策執行的“動力勢能”，[19]保證了“干部規劃家鄉行動”的落地落實。另一方面，各地通過優化人才流動激勵機制和創新本土人才培養模式，制定規范性、激勵性、考核性措施相結合的鼓勵專業人才、黨政人才下鄉服務的政策，在不斷激發回鄉人才的動力和激情的同時，深挖本土人才資源，把更多的能工巧匠、“土專家”“田秀才”等挖掘出來，使各方面人才各得其所、盡展其長。例如，在江城縣勐烈鎮大寨村“黨建引領強規劃，繪就鄉村振興新藍圖”的案例中，江城縣成立由縣委書記、縣長任雙組長的領導組織機構，高位推動“干部規劃家鄉行動”，帶動了公職人員和致富帶頭人全程參與村莊規劃。在此基礎上，同步推進的“萬名人才興萬村”行動，也進一步引導人才向艱苦邊遠地區、民族地區和基層一線流動。此外，在邀請“興村人才”和“返鄉人才”兩支隊伍共同參與村莊規劃編制的同時，根據不同行業領域、不同專業特長將本土挖掘以及外地回引的優秀鄉土人才進行類型細分，使鄉土人才信息庫也進一步完善。在基層黨組織的領導下，各路人才與當地群眾一起謀劃發展道路，制定發展規劃，賦能鄉村振興，實現了基層黨建有提升、村莊發展有目標、產業發展有布局、人居環境有改善、鄉村治理有成效等任務目標。

（二）柔性動員：激發鄉村人才振興活力

從治理角度看，鄉村社會并非陌生人社會，依靠契約和法理來進行治理與熟人社會和半熟人社會的特征無法很好契合，需要采取柔性方式來開展社會治理，充分發揮黨員、鄉賢、退伍軍人、退休干部等主體在鄉村社會中的號召力和引領力，解決鄉村社會治理中出現的技術難題。[20]作為一種具有創新性和包容性的治理方式，鄉村柔性化治理格外重視鄉村社會中的情感、面子、血緣、聲望、人情、關系等內生性的非正式治理資源。[21]作為一種政策話語表達，柔性化治理出現在各類政策文本之中，相較于單一行政威權主導的剛性治理，柔性化治理在一些地方的實踐探索中被寄予厚望。而“柔性化治理”傾向的政策動員，就是為應對鄉村治理情境約束，以多元主體的互動和非強制性的動員策略實現政策目標群體自主參與的實踐過程。[22]

黨組織擁有最高組織動員力，通過其權威性能夠對基層社會、群眾進行廣泛的組織動員。[23]云南“干部規劃家鄉行動”以縣級為單元，在梳理出城鎮開發邊界外需要編制村莊規劃的行政村（社區）數量、名稱、村莊類型和村莊特征后，由行政村（社區）黨組織牽頭，摸排在外公職人員、鄉賢能人等人員情況，登記造冊。鄉村兩級黨組織在征求回鄉干部本人意愿的基礎上，通過召開黨員大會、村民代表會議和廣播喇叭宣傳、發出邀請函等方式，取得基層黨員群眾理解支持，激發村民“我的家鄉我規劃”的熱情，動員黨政干部、專家學者、企業家、醫生、教師、建筑師等各類人才響應號召，情系家鄉，發揮智力優勢，整合協調資源，用實際行動支援家鄉、建設家鄉，為家鄉規劃建言獻策。例如，在寧洱縣磨黑鎮江西村“廣集眾智謀發展，凝心聚力譜新篇”的案例中，寧洱縣堅持黨建引領，充分發揮黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，依托“干部規劃家鄉行動”，印發了《關于在“干部規劃家鄉行動”中充分發揮基層黨組織和黨員干部作用的通知》，號召以鄉愁鄉情鄉音為紐帶，積極動員鄉賢人才參與鄉村規劃編制。要求鄉村兩級黨組織通過召開動員部署會、撥打鄉情電話、發出倡議書、建立家鄉微信群等方式，廣泛宣傳動員在外公職人員、鄉賢能人帶頭示范，回鄉參與村莊規劃和建設。在具體操作上，由各村黨組織牽頭，采取自下而上原則，認真開展摸排工作，完成人員信息采集，建立“干部規劃家鄉”人才庫。在摸排工作的基礎上，以人才需求為導向，把鄉賢能人和各類優秀人才請回來，共同敘鄉情、解鄉愁、謀發展。這種柔性政策動員使組織資源、干部資源和各類人才資源不斷向鄉村匯聚，激發了人才振興活力，形成了鄉村振興的“新型智囊團”，為鄉村全面振興提供了堅實的人才支撐。

結論與討論

邊疆民族地區是全面推進鄉村振興戰略的重要區域，人才振興是邊疆民族地區鄉村實現其他方面振興的關鍵支撐，如果沒有人才的振興，邊疆民族地區鄉村振興就無法持續。破解鄉村振興人才資源困境，必須把人力資本開發放在更加突出的位置，探索符合實際的鄉村人才振興長效機制，為實現鄉村全面振興提供有力的人才資源支持。

本文基于云南“干部規劃家鄉行動”的一些典型案例及相關調研資料，結合云南省鄉村人才振興的相關政策文本，采用扎根理論的研究方法，提煉出邊疆民族地區鄉村人才振興的一種驅動機制，即通過政策創新激活鄉村人才“引擎”，輔之以柔性動員的方式用鄉愁鄉情引發各類人才的情感共鳴，進而不斷激發鄉村人才振興活力，為鄉村振興提供新動能，展示出云南省以“干部規劃家鄉行動”為載體，以鄉情鄉愁為紐帶，推動干部資源、人才資源下沉農村一線的鄉村人才振興圖景。但是，本文僅呈現一條通過政策創新與柔性動員來實現邊疆民族地區鄉村人才振興，進而推進鄉村全面振興的有效路徑，至于這條路徑實現邊疆民族地區鄉村人才振興的程度和效果，還需要給予持續的跟蹤研究。另外，邊疆民族地區鄉村人才振興的機制與路徑應是復雜且多樣的，所以探索實現邊疆民族地區鄉村人才振興的多樣化道路，也有待學術界進一步深化研究。