整體性治理視域下基層“三整合”改革的審視與優化

許遠旺，倪宇嬌，劉瑜珮

基層政府作為最小的治理單元，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中扮演著重要角色。一方面，基層政府承擔著上級政策執行落地的壓力，常?！盃恳话l而動全身”；另一方面，基層政府面對廣大群眾，肩負著解釋、傳達以及執行的基本責任，面臨特定的阻力。治理之要，重在基層。因此，提升鄉鎮政府治理能力是實現國家和鄉鎮治理現代化的題中之義。整體性治理作為一種治理工具，符合新時代基層治理需求，具備適用性與可行性。

安德魯·鄧西爾最早提出整體性治理的概念，指出整體性治理在節約官僚體制中的重要性[1]。隨后，佩里·?？怂惯M一步豐富了整體性治理的內涵，明確指出“部門主義”、協調性缺失、職能“碎片化”等是基層政府部門內部普遍存在的問題，并將整體性治理界定為：“在保證充分的溝通和合作之后，政府機構的組織之間形成了有效的整合及協調，使得彼此之間的政策目標保持相同并連續，同時強化政策的執行手段，達到了各主體之間合作密切目標一致的一種治理行動?！盵2]可見，分散資源、提供公共服務、構建透明性的整體性政府是大勢所趨。

我國對整體性治理的關注相對較晚。在2010年之前，國內學者對整體性治理的研究側重于基礎性理論的引入。整體性治理是繼新公共管理后的又一公共管理范式[3]，公共事務復雜化給“競爭式治理”帶來巨大沖擊，整體性治理能夠在發揮新自由主義和市場機制的基礎之上，通過協調、整合實現民主價值[4]。2010—2016年，整體性治理與其他理論的比較研究受到廣泛關注。從理論批判、組織結構、核心觀念等三個角度比較新公共管理、整體性治理、無縫隙政府可知，三者皆以提供多樣化公共產品和完善公共服務為根本目的，而新時期的社會治理應當以善治為目標，選擇適用不同的理論范式[5]。作為對新公共管理的矯正，整體性治理引入了信息技術，有助于數字化政府構建[6]。2016年之后，國內學者基于問題導向側重整體性治理應用機制的完善和創新[7-8]，將整體性治理理論運用到環境保護、醫療服務、人工智能等領域中。

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，要求“堅持和加強黨的全面領導，適應鄉鎮和街道工作特點及便民服務需要，加強黨的基層組織建設，改革和完善基層管理體制，使基層各類機構、組織在服務保障群眾需求上有更大作為”。為貫徹落實中央文件，提升基層治理能力，2020年江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施方案》，以構建簡約高效的基層管理體制，推動基層治理體系和治理能力現代化為目標，將基層整合審批服務執法力量工作與實施鄉村振興戰略相結合，與基層減負和整治形式主義、官僚主義頑疾相結合，推進相關審批服務執法力量向經濟發達鎮、重點中心鎮集中，確?；鶎佑腥擞形镉袡噢k事，為推動高質量發展走在前列、加快建設“強富美高”新江蘇提供體制機制保障。自此，江蘇基層改革的序幕正式拉開，在實踐中被稱為基層“三整合”改革。

一、江蘇基層“三整合”改革實踐

江蘇基層“三整合”改革實踐旨在構建“集中高效審批、強化監管服務、綜合行政執法”的基層治理結構，以實現基層服務功能、執法機能、治理效能的提升。鎮江、揚州、徐州三市在地理位置上分別代表蘇南、蘇中和蘇北，其改革實踐和成果具有代表性。

第一，推進基層黨建與基層治理深度融合?！坝艺?，先治其基?！敝挥谢鶎狱h組織堅強有力，黨的根基才夠牢固，才能凝聚各方力量推動基層治理改革。首先，加強基層黨組織隊伍建設，在基層設立黨建工作辦公室，發揮黨組織基層“元治理”的功能，統籌資源，整合力量，激發改革的內生動力。其次，完善基層黨(工)委運行機制，規范其議事規則和程序。最后，突出政治功能，加強基層黨委、支部、黨員和群眾之間的聯系。實現“黨委抓牢支部、支部嚴管黨員、黨員帶動群眾”機制，提升黨的號召力，強化黨建責任。揚州出臺《加強鎮街干部隊伍建設的意見》《鎮街干部教育培訓辦法》等文件，抓住干部這一“關鍵少數”，要求領導班子配備有基層工作經驗的干部，以更好發揮領導干部的帶頭作用，推動基層黨建與基層治理深度融合。

第二，整合基層行政審批與公共服務職責?！叭稀备母锏年P鍵是基層政府內部機構的設立與合并。改革之前，基層政府的辦事機構主要是上級部門設立的派出機構(俗稱“七站八所” )，數量較多，內部機構煩冗，職能重復，一直以來是基層治理的“痛點”，因此 “三整合”改革的一項重點任務就是打破原有的機構設置。鎮江構建了“兩辦七局”的組織結構，“兩辦”指黨政辦公室和黨建辦公室，“七局”包括行政審批局、綜合行政執法局、政法和社會事業局、經濟發展局、建設局、財政和資產管理局、農業農村局。新的行政審批局擁有獨立的審批權限，承擔民政、人力資源與社會保障、市場監督管理等審批事項和水、電、氣等民生服務項目。徐州市行政審批局遵照“一枚印章管審批”的原則，實施“權力清單”制度，具體負責300多項審批服務事項。揚州全面優化審批流程，打造“幫辦代辦”業務專窗，實現“零距離”服務群眾，提高了基層政府辦事效率。

第三，組建統一的綜合行政執法機構。組建統一的綜合行政執法機構是基層“三整合”改革的核心舉措。首先，整合現有站所、分局的資源與力量，組建統一的綜合行政執法局，相對集中地行使行政處罰權和監督檢查權，以鄉鎮名義開展執法工作，實現“一支隊伍管執法”。其次，綜合執法局內設綜合辦公室、案件處置中心和督查科等科室，根據需要組建中隊，增強執法力量，形成“發現問題→及時派單→核查處置→反饋結果”閉環執法。最后，完善“依據權責清單追責”“雙隨機一公開抽查”等制度，做到“誰移交，誰指導”和“誰處置，誰負責”。

第四，統籌基層網格。網格化運行機制能夠有效實現“小平臺”承載民生“大服務”功能。江蘇基層“三整合”改革旨在重新規劃基本網格，統籌網格管理，保障行政力量向內部延伸。首先，合理劃分基本網格單元，積極推進網格化服務管理標準建設，明確網格公共安全、公共服務、公共管理等職責。其次，合理配置網格力量，健全網格責任落實制度。徐州建立“巡辦兩分”制度，做到“日巡查、周分析、月匯總”，確?！笆录l現在網格，流轉交辦在網格，問題解決在網格，責任倒查在網格”。揚州聘請鄉賢擔任網格員，利用他們的威望解決延展網格化治理問題。雖然各地的做法不同，但都致力于優化網格管理，提升網格化服務管理實效。

第五，建立綜合指揮平臺。整合數據資源，建立綜合指揮平臺，能夠打破基層政府內部“一盤散沙”的局面，有益于打造整體性政府。江蘇基層“三整合”改革綜合指揮平臺包括指揮調度、黨建引領、審批服務、綜合執法、經濟發展、網格治理、鄉鎮概況及政府服務八大模塊，旨在依托綜合網格為基層治理賦能。徐州將“12345政務服務熱線”接入該平臺，對接數字城管、社會治安、安全生產等信息端口，實時解決群眾“急難愁盼”問題，提升轄區居民幸福感。鎮江強化綜合指揮平臺和綜合行政執法互聯互通功能，實時監控執法全過程，確保執法行為公開公正。

二、江蘇基層“三整合”改革中存在的問題

第一，政府治理理念落后。樹立整體性治理理念能夠解決公共事務治理過程中產生的碎片化和分散化問題。在江蘇省基層“三整合”改革過程中，整體布局觀念缺乏，頂層設計薄弱，導致“整合”浮于表面。在機構整合方面，鎮江市政府機構雖然實現了數量精簡，但分工不明和職能重疊等問題仍然存在。加上傳統行政體制的影響深遠，基層政府在短時間內還不能完全擯棄政府本位的治理理念，這與整體性治理所倡導的公共價值理念之間存在偏差，進而影響改革效果。

第二，部門權責邊界模糊。雖然江蘇各地都采取改革措施打破僵化的治理格局，但新的組織架構仍存在權責邊界模糊、職能重疊等問題。鎮江新成立的行政審批局名義要求上“一枚印章管審批”，但在實踐中審批局的印章不被認可、審批權限爭議、多頭審批等情況時有發生。這些問題會導致趨利避害、各自為政、相互推諉扯皮的現象[9]，不利于實現組織目標，也不利于發揮整體性治理效能。

第三，溝通協商機制不健全。江蘇基層“三整合”改革以屬地管理為核心，簡化治理層級，目的是將上級政府的權力下放至基層政府，賦予基層政府更多的事權、人權和財權。但在改革實踐中，由于溝通不暢，這一目的沒有完全達到?？v向上看，上級部門名為賦權，實則將難事、瑣事下放給基層，致使基層“權小責大”。橫向上看，同級部門之間缺乏溝通和合作。

第四，綜合指揮平臺效益低。要實現整體性治理理論所倡導的組織合作，關鍵在于信息技術和網絡技術的運用。雖然“無紙化”“一網通辦”“共享平臺”等熱詞充斥于基層“三整合”改革始終，但組織間的壁壘仍未被打破。一方面，綜合指揮平臺利用率不高，部門之間的壁壘未被打破，“信息孤島”現象仍較為嚴重。另一方面，網絡平臺各自為政，缺乏銜接渠道。通常使用頻率較高的是江蘇省政務服務網站，同時各市也有自己的運行網站。省市縣三級各有信息系統平臺，割裂了政府組織，增加行政成本。

第五，人才管理制度失衡。首先，基層政府低薪聘用合同制員工來彌補編制不足的情況較為普遍，編制內員工與合同制員工薪資待遇兩極分化嚴重，同工不同酬的問題無法得到根治。其次，基層工作者的職業發展規劃不明確，基層深陷人才流失的困境。整體性治理強調要在治理者和行動者之間建立一種信任關系，將信任機制作為黏合劑以提升政府治理效能。鄉鎮人才管理分化導致合同制員工的工作積極性下降，進而弱化政府與基層工作人員之間的信任度。

三、江蘇基層“三整合”改革優化路徑

第一，培育整體性治理思維。治理理念影響基層治理的定位與走向。整體性治理理論注重全局戰略與整體思維，關注部門之間的協調、合作與整合，也注重公民的需求[10]。為提高基層政府公共服務質量，應培育整體性治理思維。其一，在進行基層治理改革時要有全局性規劃和服務性思維，以公民需求為導向，以追求公共利益的最大化為目標，不斷提高政府公共服務能力。其二，在政府內部運轉過程中貫徹整體性治理思維，將治理思維轉化為制度優勢，增強基層治理主體協調各方力量的治理效能?；鶎印叭稀备母镒鳛橐环N自上而下的改革，在同一層級各部門協調整合的基礎之上也要強化上下級聯動機制。

第二，明確權責邊界。改革以來，部門權責邊界模糊成為影響基層治理能力的重要因素。首先，需要明確權力來源。整體性治理理論認為，政府權力來源于公民，因此基層政府治理要以公民為本位，解決公眾關心的問題。其次，依法界定職能與權限范圍?；鶎诱紮嗔η鍐魏?，應在各部門充分協商溝通的基礎上進一步細化和強調權責分配事宜，確保各部門依法履職，減少管轄權爭議。最后，明確責任歸屬，加強監管。推行“責任下沉”制度，建立整體性責任包干制度，確保事隨人走，對公眾負責。在實踐中做到“誰主導，誰監管”，強化主管部門的責任意識。

第三，構建扁平式的組織結構。建立扁平式的政府組織結構，應當先“破”后“立”?！捌啤笔侵复蚱圃袡C構職能性分割原則。在這方面，基層“三整合”改革中的部門整合與職能劃分浮于表面，不利于組織間的合作與協同?！傲ⅰ笔侵冈O置職能分工同心圓整合結構。依照“統籌、整合、打通”的方法科學分工，讓各部門各司其職，橫向上整合人力資源、預算等功能，以協同性作為組織體系的價值導向破除部門主義藩籬。整體性政府的組織模式應當增加新的組織結構類型，即在水平層面上設置跨部門整合單元，形成新的組織工作方式，促進部門間的協同運作[11]。

第四，破除部門間信息藩籬。針對基層“三整合”改革后仍存在的部門藩籬問題，一方面，貫徹部門信息“整合到一張網”的工作方針。資源整合是整合機制的重要組成部分，打破部門間“信息孤島”格局，構建多視角、立體化和全方位的信息共享機制，加快“一張網”建設，能夠在技術層面上推動信息資源的共享，加強部門間的緊密合作和磋商，進而實現無縫隙的公共服務供給。在大數據時代，注重數據采集與使用的安全性保障，以應對風險挑戰。另一方面，實行責任屬地原則，推動協同機制運行。強調部門應共同承擔的公共責任，以共同目標為紐帶推動各部門有效整合信息資源，破除部門間的壁壘，使基層“三整合”改革由被動變為主動。將部門分治的碎片化治理轉變為部門合治的整體性治理，實現“精簡高效”的目標。

第五，完善人事管理制度。其一，擴充編制?；鶎诱鶕嶋H需要擴充編制，給現有的編制外員工提供職業發展通道以增加他們的工作積極性。其二，改善工資待遇。為沒有編制的合同制員工開辟第三條道路，打通晉升之路，相應提升待遇，增加績效工資，改變基層留不住人才的現象。其三，加強培訓。健全基層工作者培訓制度，對編內編外人員一視同仁?；诠ぷ鲗嵺`中的需要，多進行全科類的培訓，邀請行業中的先進人員來基層開展崗位培訓，提高基層工作者應對實務中突發問題的能力和公眾服務能力。