城市生活垃圾分類的實踐困境及其優化路徑

王 泗 通

(南京林業大學 人文社會科學學院,江蘇 南京 210037)

一 問題的提出

隨著城市生活垃圾產生量的急劇上升,致使許多城市面臨嚴峻的“垃圾圍城”難題[1]。為了破解這一難題,歐美等發達國家提出只有推行生活垃圾分類才能有效破解“垃圾圍城”難題。與傳統的生活垃圾混合投放和處置相比,生活垃圾分類不僅能從源頭上降低垃圾總量和減少垃圾治理成本,還能對生活垃圾中的資源物質進行再生利用,降低環境污染?；旌咸幹贸鞘猩罾绞降谋锥巳遮咃@現,積極推動生活垃圾分類成為我國大多數城市破解“垃圾圍城”的重要舉措。其實早在1995年,我國地方政府和民間團體便開始積極推動城市生活垃圾分類,至今已有近30年城市生活垃圾分類探索經驗[2]。習近平也多次強調生活垃圾分類的重要性和必要性,并號召全民積極參與垃圾分類。但就垃圾分類試點效果而言,多數試點城市陷入難以分類的“鐵籠”[3]。

很多學者就城市生活垃圾分類困境的形成原因及破解策略展開了廣泛的討論。在困境形成原因方面,相關學者主要從政府推進行為、居民主動垃圾分類意識以及政策制度等角度進行分析。有學者提出生活垃圾分類試點城市過于強調政府的主導作用,致使市場、居民等社會主體參與嚴重不足[4]。也有學者指出城市居民生活垃圾分類意識不足,才是導致城市生活垃圾分類陷入困境的根本原因[5]。還有學者認為很多城市政府并沒有將垃圾分類作為“中心”工作,導致不少城市生活垃圾分類政策多停留于形式,遲遲難以有效執行[6]。在困境破解策略方面,相關學者主要聚焦于改進政府推進行為、提升居民垃圾分類意識以及完善政策制度等方面。一方面,政府既要完善多元主體參與生活垃圾分類機制,引導企業、社會組織以及居民等主體有序參與城市生活垃圾分類,進而在本質上減輕政府生活垃圾分類負擔[7]。另一方面,政府要加大生活垃圾分類良性社會效益宣傳,強化城市居民生活垃圾分類的內在意識和責任感,營造全民參與的生活垃圾分類氛圍[8]。更為關鍵的是城市生活垃圾分類已進入強制分類時代,城市政府需要不斷完善宣傳教育、監督考核、處罰方式以及獎勵機制等政策制度[9]。

綜上,盡管有關城市生活垃圾分類困境的形成原因及破解策略的研究成果已經較為豐富,但已有研究仍存在兩方面的不足:一是城市生活垃圾分類困境的形成原因相關研究多偏向某一具體方面,缺乏對多個方面原因展開綜合性分析,這就導致有關困境的闡釋缺乏邏輯結構性;二是城市生活垃圾分類困境的破解策略相關研究多泛泛而談,導致很多提出的破解策略針對性和操作性嚴重不足,這也就是我國城市生活垃圾分類為何屢屢陷入困境的重要原因。比如,中部生活垃圾分類試點較早的武漢市,從1996年到2013年,已先后四次開展生活垃圾分類試點工作,最終都因城市居民參與度不高、末端處理設施不完善等原因無果而終。為此,2020年5月,武漢市政府還頒布了《武漢市生活垃圾分類管理辦法》,推動武漢市由生活垃圾分類試點邁入生活垃圾強制分類階段,并且將推進生活垃圾分類作為城市社會文明新風尚。然而武漢市即便如此,城市生活垃圾分類仍然出現了“重量化成果、輕文明培育”等一系列的實踐困境,這在很大程度上嚴重影響了武漢市生活垃圾分類促進社會文明的實踐效果。鑒于此,本文試圖以武漢市生活垃圾分類為切入點,深入分析城市生活垃圾分類的實踐困境以及背后的復雜原因,進而探尋城市生活垃圾分類的優化路徑,以期為城市政府更好地推進生活垃圾分類提供政策建議與思路。

二 城市生活垃圾分類的實踐困境

隨著武漢市生活垃圾分類管理辦法的頒布實施,武漢市生活垃圾分類正式邁入強制分類時代。生活垃圾分類進入強制分類時代的最大變化主要體現在兩個方面:一是垃圾分類變成單位和個體的基本責任,城市所有單位和個體都需按照條例要求,有序推進和參與垃圾分類;二是垃圾分類不再依靠“以獎促分”的手段,使用“以罰促分”的新手段,即由城市綜合執法部門對拒絕分類單位和個體進行依規處罰,從而達成單位和個體自覺推進和參與垃圾分類的根本目的[10]。但從武漢市生活垃圾分類實地調查發現,很多單位和居民并未有意識地推進和參與垃圾分類,武漢市生活垃圾分類依然陷入難分的實踐困境。究其原因,我國大多數垃圾分類試點城市仍未建成完善的垃圾分類體系,特別是末端處置脫節致使城市生活垃圾分類陷入“重形式、輕效果”的實踐窘境。比如,當前武漢市仍處于積極探索收運處置一體化階段,新建處理能力1 000噸/日的廚余垃圾處理廠仍未投入使用,致使前端分好的廚余垃圾又被混收混運。因而,城市生活垃圾分類末端處置的脫節,不僅導致生活垃圾分類管理政策難以真正有效落地,還對社區居民生活垃圾分類參與積極性一定打擊,從而最終導致城市生活垃圾分類陷入多重實踐困境。

(一)體系運行:末端處置脫節

當前,大多數生活垃圾分類試點城市政府主要采用四分法,將生活垃圾分為廚余垃圾、其他垃圾、可回收垃圾以及有害垃圾四種。城市生活垃圾分類的關鍵又在于實現干濕分離,即將廚余垃圾從生活垃圾中分離出來成為生活垃圾分類的重點任務。一方面,廚余垃圾水分較大,末端處置要求較高,而且較為容易腐蝕,容易造成二次污染;另一方面,廚余垃圾與其他垃圾相比,含有較高的有機質、鹽分以及油脂等,具有較高的應用價值。因而,如何實現廚余垃圾的分類收集、運輸與處置成為建立生活垃圾分類體系運行的最重要環節。就實踐而言,生活垃圾分類試點城市主要通過建立專門的廚余垃圾廠,設計綜合利用項目對廚余垃圾進行綜合資源化利用。比如,武漢市廚余垃圾處置工藝流程主要包括預處理、厭氧、沼氣凈化提純、污水處理、沼渣堆肥以及除臭六個環節。其中,廚余垃圾資源化利用的關鍵環節在于通過厭氧降解技術將廚余垃圾轉化為沼氣、沼渣和沼液,沼氣進一步提純為天然氣用于發電和供暖,沼渣經過堆肥技術轉變為肥料,沼液則進行污水處理達標后排放。然而,武漢市廚余垃圾綜合處置利用方式的最大問題在于其產生的沼液等污水需要投入大量的資金進行污水處理,在一定程度上增加了廚余垃圾的處置成本,難以具有可持續性。

換言之,建設專門的廚余垃圾處理廠對廚余垃圾進行資源化綜合利用的工藝流程,雖能夠提高廚余垃圾的資源化利用效率,但是諸如武漢市等所有試點城市關于廚余垃圾資源化利用的工藝探索仍存在諸多問題,而且資源化處置成本較高,難以真正實現市場化運行。同時,武漢市廚余垃圾綜合處置每天只可以處理800噸的廚余垃圾,遠低于武漢市實際廚余垃圾產生量。因而,武漢市在末端并不具備有效處置能力的情況下,卻大力推進前端源頭分類,致使被分類的垃圾再混合收運的現象比比皆是。這背后與城市政府官員追求生活垃圾分類工作政績有著直接的關系,總是希望生活垃圾分類短時間內就能有所成效,這恰恰忽視了生活垃圾分類基本發展規律,致使生活垃圾分類高覆蓋率下卻難以顯現實質成效。在城市生活垃圾分類推進過程中,不少城市政府官員本質上也知道末端處置脫節問題,但是為了能夠在任期內有所政績,故而只能將主要人力、物力以及財力投入源頭生活垃圾分類工作之中,從而導致生活垃圾分類資源的嚴重浪費。

(二)政策實施:難以有效落地

在強制生活垃圾分類政策頒布之前,我國生活垃圾分類主要以試點的方式在推行,至于居民是否參與生活垃圾分類,并沒有相應的強制約制措施。比如,武漢市社區在具體推進垃圾分類時,主要采用“以獎促分”的方式調動社區居民參與垃圾分類積極性。在這樣的情況下,社區很難對不參與垃圾分類的居民進行約制。而社區采用“以獎促分”的方式調動社區居民參與垃圾分類有個明顯的弊端,就是當政府或社區不再獎勵參與生活垃圾分類的居民時,很多原先參與生活垃圾分類居民便不再愿意繼續參與社區生活垃圾分類。因此,很多生活垃圾分類試點城市陸續頒布強制生活垃圾分類政策,試圖采用“以罰促分”的方式強制要求社區居民參與生活垃圾分類工作。比如,2020年,武漢市頒布了生活垃圾分類強制政策,明確提出了處罰措施,即對違規單位,最高罰5萬元,對不分類的個人,將處50元～200元以內處罰。但就實地調查發現,武漢市并沒有對未參與生活垃圾分類的單位和社區居民進行有效監督和懲罰,致使武漢市很多單位和社區居民并不知道不參與生活垃圾分類會被處罰。

歸結而言,大多數準備頒布強制生活垃圾分類政策的試點城市政府正在以觀望的態度考量是否要真的推行生活垃圾分類強制政策,因為一旦強制推進生活垃圾分類政策,意味著參與生活垃圾分類也就變成了城市居民必須履行的職責,否則將會受到相應的行政處罰。顯然,這對于很多仍處在生活垃圾分類試點階段的城市政府而言,強制推行生活垃圾分類政策將會面臨諸多困難。因為當前大多數試點城市并未形成有效的生活垃圾分類經驗,如果強制推進生活垃圾分類政策,不僅可能導致很多基層政府疲于應付各種難以完成的生活垃圾分類任務,還可能導致社區和居民對基層政府產生信任危機,所以將已頒布的生活垃圾分類強制政策擱置變成很多試點城市政府較為適宜的選擇。比如,武漢市政府在頒布強制生活垃圾分類政策后,將主要工作仍聚焦于生活垃圾分類宣傳教育和末端處置體系建設,至于城市居民是否參與生活垃圾分類并未作出強制要求。另一方面,很多試點城市政府還認為生活垃圾分類強制政策更多只是為了警醒城市居民要積極參與生活垃圾分類,真正強制實施的條件還不成熟,比如,將生活垃圾分類強制政策在全市推進,如何對大多數單位和社區居民是否參與生活垃圾分類進行實時監督和行政執法將是城市政府面臨的最大難題。反之,如果城市政府明明知曉很多單位和社區居民并未參與生活垃圾分類,又不對他們進行實時監督,所頒布的生活垃圾分類強制政策也只會流于形式。

(三)居民參與:行動意識匱乏

理論而言,良好的生活垃圾分類認知有助于社區居民形成有序的生活垃圾分類行為[5]。但在實踐中,常常會出現“知難行易”和“知易行難”的“認知—行為”困境。一方面,城市社區中有一部分居民因較為認可社區集體,對社區提出的相關要求,都會在第一時間采取行動,但是生活垃圾分類知識內容較多,因個人認知能力有限,有時并不能正確地進行生活垃圾分類,即這些社區居民雖然對參與社區生活垃圾分類表現出較高的意愿,但因生活垃圾分類認知有限,總是無法轉化為正確的生活垃圾分類行為。比如,武漢市很多社區老年人群體因對所屬社區認同感較高,都十分愿意配合社區推進生活垃圾分類相關工作,但受到年齡、精力等客觀因素的影響,導致很多愿意參與社區生活垃圾分類的老年人總是難以做好生活垃圾分類。另一方面,城市社區中大多數社區居民文化水平相對較高,他們能較為容易地接受生活垃圾分類知識和理解如何進行生活垃圾分類。一般來說,只要政府和社區做好生活垃圾分類宣傳,大多數有認知能力的社區居民都能夠知曉并理解如何做好生活垃圾分類,但是實踐中往往都是這些有較高認知能力的社區居民并不能形成有效的垃圾分類行為。

既有研究也表明,社區居民參與生活垃圾分類意愿與形成生活垃圾分類行為之間存在明顯的差距,當前社區居民雖有了較高的垃圾分類認知,但在垃圾分類行為上仍表現出較低的參與[11]。這一點在武漢市政府推進社區垃圾分類過程中亦是如此,很多社區負責人表示,大量的生活垃圾分類宣傳可以在短時間內讓社區居民知曉如何進行生活垃圾分類,不少社區居民也表現出較高的生活垃圾分類意愿,但到具體生活垃圾分類實踐環節,只有極少部分社區居民能夠做好生活垃圾分類。換言之,社區居民的生活垃圾分類認知并沒有轉化為生活垃圾分類行動意識,從而導致社區居民生活垃圾分類實踐中表現出較低的參與意識。一方面,政府和社區在推進生活垃圾分類工作時,忽視了社區居民在參與生活垃圾分類過程中的話語權,導致社區居民通過正式渠道難以充分向政府和社區表達其生活垃圾分類看法;另一方面,這些具有較高生活垃圾分類認知的社區居民,在一定程度上并不認可政府和社區所推行的生活垃圾分類工作,因此在意識上認為政府和社區推行的生活垃圾分類多只是流于形式,也就沒有必要在行動上參與社區生活垃圾分類[12]。

三 城市生活垃圾分類的優化路徑

城市生活垃圾之所以難分的根源在于分類的垃圾并未得到有效的末端處置,從而引發一系列的源頭政策實施困境和居民參與困境。我國城市生活垃圾分類的優化路徑首先需要完善垃圾分類運行體系,只有解決末端處置脫節問題,源頭分類再配合細化垃圾分類政策內容和轉變居民垃圾分類觀念,才能在根本上破解當前城市生活垃圾分類實踐困境。

(一)完善垃圾分類運行體系,逐步推進源頭垃圾分類

很多試點城市政府在推進生活垃圾分類過程中,其城市政府不少官員還未完全地意識到生活垃圾分類收集并不是目的,分類收集是為了更好的處置生活垃圾,末端處置出現問題是導致生活垃圾分類前端收集出現問題的重要因素[13]。國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部《生活垃圾分類制度實施方案》明確提出,“推進生活垃圾分類要遵循減量化、資源化、無害化原則,加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統”。故而,試點城市政府需要針對垃圾分類末端處置薄弱環節,加大末端處置技術的資金投入,不僅要實現末端處置能力的提升,更要實現末端處置方式的革新,確保源頭被分類出來的各類生活垃圾被有效地分類處置。但就實踐而言,末端處置能力的提升并非一蹴而就,這就要求試點城市政府在未形成完備的末端處置能力之前,應該逐步推進源頭垃圾分類。具體可分為三個階段推進試點城市生活垃圾分類工作:首先,在城市尚未具備末端處置能力之前,城市政府應將主要精力放在生活垃圾分類宣傳教育層面,確保城市居民能夠知曉推進生活垃圾分類的重要意義及其作用。其次,在城市具備一定末端處置能力但又不具備處置城市所有分類垃圾能力之前,城市政府應根據既有末端處置能力,有選擇地的開展生活垃圾分類試點工作,如可選擇基礎條件較好的街道和社區按照生活垃圾分類體系穩步推進生活垃圾分類試點工作,并從試點中總結經驗,從而為后續全市全面推進生活垃圾分類工作奠定基礎。最后,等到城市形成完善的生活垃圾分類運行體系,特別是具備處置城市所有分類垃圾能力之后,城市政府可依托強制生活垃圾分類政策,穩步推進城市全民參與生活垃圾分類。比如,像武漢市一樣已經頒布強制生活垃圾分類條例的城市政府,更需要有步驟地落實生活垃圾分類強制政策,確保政策能夠得到社區和社區居民的積極響應后,再穩步地推進相應的生活垃圾分類工作舉措。

(二)細化垃圾分類政策內容,豐富垃圾分類管理手段

越來越多的試點城市頒布生活垃圾分類強制政策后,如何有效落實這些強制生活垃圾分類政策成為各個試點城市政府面臨的重要難題。但已有試點城市強制生活垃圾分類政策難以有效實施的實踐困境表明,不僅城市政府對于強制推行生活垃圾分類政策處于停滯不前狀態,而且城市居民對于強制生活垃圾分類政策也多處于感知模糊狀態,甚至很多城市居民根本不了解城市政府頒布強制生活垃圾分類政策的意義所在[14]。因而,試點城市政府推進強制生活垃圾分類政策的關鍵在于如何使城市生活垃圾分類從自愿性和鼓勵性轉變為責任性和約束性,這也就要求試點城市還需進一步細化強制生活垃圾分類政策內容,特別是要逐步完善強制生活垃圾分類政策的配套性政策,確保城市強制生活垃圾分類政策能夠切實轉化為政府引導社區居民參與生活垃圾分類的重要制度保障。同時,生活垃圾分類的強制推行在很大程度上使得垃圾源頭分類、收集運輸及末端處置等環節,都需要投入大量的勞動力。為此,政府應當豐富生活垃圾分類管理手段,可逐步推進生活垃圾分類智能化,以形式多樣的人工智能技術替代生活垃圾分類各個環節的勞動力,從而全面提升政府生活垃圾分類管理監督能力[15]。比如,武漢市政府探索試運行“互聯網+智能垃圾分類”模式,就是人工智能技術應用于生活垃圾分類的重要實踐。一方面,以推動居民深度參與生活垃圾分類為目的,應用智能化輔助軟件和設備,減少生活垃圾分類收集、運輸等過程中的人力成本。另一方面,以實現生活垃圾分類數字化管理為目標,應用數字技術推動政府和社區生活垃圾分類管理精細化。

(三)發揮社會文明引領作用,激發居民自愿分類動力

既有研究表明,營造“全民參與”的鄰里氛圍,有利于引導居民自愿參與生活垃圾分類[16]。盡管很多試點城市已進入強制分類時代,并且城市政府在生活垃圾分類宣傳教育領域投入了大量資金,但社區居民仍存在行動意識匱乏的實踐困境,這表明很多城市居民并沒有在內心真正認同社區生活垃圾分類工作,特別是很多對生活垃圾分類有較高認知的居民仍不參與社區生活垃圾分類,更能表明社區居民的垃圾分類觀念仍未真正深化為生活垃圾分類行為[17]。因而,如何將生活垃圾分類觀念內化為城市居民日常行為也就成為城市政府推進源頭垃圾分類的重要任務。習近平強調,實行垃圾分類,關系廣大人民群眾生活環境,關系節約使用資源,也是社會文明水平的一個重要體現。生活垃圾分類成為我國社會文明的重要實踐,故而當前試點城市政府引導社區居民參與生活垃圾分類時,可充分發揮社會文明引領作用,倡導居民做好生活垃圾分類就是提升城市社會文明,引領居民以提升社會文明為基準,積極參與生活垃圾分類[18]。因而,要轉變城市居民觀念,實現由“私域”環境向“公域”環境延展內化。只有隨著城市居民環境空間觀念的轉變,城市居民才會更加重視社區生活垃圾分類,才會更加重視保護社區環境,也只有這樣才能實現以生活垃圾分類作為提升社會文明水平的目的。是否做好生活垃圾分類成為檢驗城市社會文明的重要準則,不僅有助于提升城市居民的生活垃圾分類責任意識,還有助于激發城市居民自愿參與生活垃圾分類的動力,比如,武漢市將生活垃圾分類作為城市社會文明建設的新時尚,將生活垃圾分類推行政策做細做實,不僅使得城市居民將做好生活垃圾分類作為提升個人社會文明修養的重要準則,還使得社區將做好生活垃圾分類作為衡量社區社會文明程度的重要體現。

四 結論與討論

城市生活垃圾分類逐步進入強制分類時代,城市生活垃圾分類呈現出制度化、體系化的基本發展趨勢。但是城市生活垃圾分類實踐中還存在諸多困境。比如,武漢市政府在尚未形成完善的生活垃圾分類運行體系之前,特別是生活垃圾分類末端處置能力不足以及處置技術不完善的情況下,仍然大力推進源頭生活垃圾分類,致使城市生活垃圾分類陷入進退兩難的地步。同時,由于城市生活垃圾分類實踐困境根源在于末端不通反推前端,致使強制生活垃圾分類政策難以有效實施,城市政府無法借助科學的管理手段推進垃圾分類實施,進而導致社區居民也無法有序地參與到生活垃圾分類之中。然而,“垃圾圍城”環境問題的頻頻發生,說明我國城市生活垃圾分類進入質變的階段。

結合武漢市近30年生活垃圾分類試點困境,政府理應繼續創新生活垃圾分類舉措。首先,需要完善垃圾分類運行體系,著重解決末端處置能力不足以及末端處置技術不完善等難題,從而確保城市生活垃圾分類運行體系暢通無阻。對于尚未具備末端處置能力以及處置技術的試點城市,城市政府應以試點的方式逐步探索生活垃圾分類成功經驗。其次,城市生活垃圾分類強制政策的實施困境,要求城市政府不斷細化垃圾分類政策內容,逐步完善強制生活垃圾分類政策的配套性政策,進而再借助豐富生活垃圾分類管理手段,有效提升城市生活垃圾分類效率。最后,以社會文明為引領,轉變城市居民生活垃圾分類觀念,提升城市居民的生活垃圾分類責任意識。因而,城市生活垃圾分類既要不斷完善運行體系和重視技術創新,又要關注政府生活垃圾分類管理手段和居民生活垃圾分類行為意識,才能真正構建科學地推進城市生活垃圾分類的優化路徑[19]。