湖南省國有建設用地省級清查價格體系建設實踐與探索

黃翔 王鵬 崔宇 蘇調紅

引用格式：黃翔，王鵬，崔宇，等.湖南省國有建設用地省級清查價格體系建設實踐與探索[J].國土資源導刊，2023，20（04）：99-103.

Reference format：Huang Xiang，Wang Peng，Cui Yu，et al.Practice and exploration of provincial inventory price system for state-owned construction land in Hunan province[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：99-103.

摘 要：全民所有自然資源資產清查價格體系是全民所有自然資源資產清查從“有多少”過渡到“值多少”的關鍵。本文以國有建設用地省級價格體系建設為例，就其清查價格體系建設面臨的修正、平衡、參照、全覆蓋等問題進行了分析，提出“城區分級、鄉鎮分等”的省級清查價格體系建設思路。

關鍵詞：全民所有自然資源資產清查；國有建設用地；價格體系；湖南

中圖分類號：F301.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2023）01-99-05

Practice and Exploration of Provincial Inventory Price System for State-owned Construction Land in Hunan Province

Huang Xiang，Wang Peng，Cui Yu，Su Tiaohong

（Hunan Wanyuan Land Real Estate Evaluation and Mapping Co.， Ltd， Changsha Hunan 410004）

Abstract：The price system of national natural resource assets inventory is the key to the transition from "quantity"to "value". Taking the state-owned construction land as an example， this paper analyzes the problems in the construction of its inventory price system， such as correction， balance， reference and full coverage， and puts forward the construction idea of provincial inventory price system of "city classification， township gradation".

Keywords：national natural resources assets inventory; the State-owned construction land; price system; Hunan

0 引言

黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視全民所有自然資源資產管理工作，先后做出了一系列重要的決策部署，從生態文明體制改革、有償使用制度改革以及產權制度改革等重要制度安排方面都對自然資源資產管理提出了新的要求。從這一系列的決策部署文件來看，我們對于全民所有自然資源資產清查的要求逐步從“有多少”過渡到“值多少”，提出對全民所有自然資源資產的價值進行評估與核算。全民所有自然資源資產價值核算方法可以簡單概括為“數量乘以價格”，數量是基于第三次全國國土調查、礦產資源國情調查、森林資源管理“一張圖”等全國基礎資源大調查成果，而價格則是依據由實際情況建立的清查價格體系[1]。因此，全民所有自然資源資產清查價格體系是全民所有自然資源資產清查從“有多少”過渡到“值多少”的關鍵。

本文基于湖南省全民所有自然資源資產清查第二批試點工作，以國有建設用地為例，在分析目前已有基礎和存在問題的前提下，探索基于城鎮基準地價的國有建設用地省級清查價格體系建設思路，為國有建設用地資產價值核算提供依據。

1 國有建設用地省級清查價格體系建設基礎

評估核算方法體系建設完善。相較于其他自然資源類型，建設用地評估方法體系建設完善，且形成了國家標準，《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508—2014）規定了城鎮建設用地評估可采用市場比較法、收益還原法、剩余法、成本逼近法、公示地價系數修正法等五種估價方法[2]。隨著《全民所有土地資源資產核算技術規程》（TD/T 1059—2020）的頒布實施，土地資產核算方法體系初步構建，為建設用地清查價值量估算提供了較完善的方法體系。

公示價格體系相對健全。自土地有償使用制度建立以來，各級國土資源主管部門依法推進基準地價、標定地價的確定和更新，湖南省已建成覆蓋所有縣市區的基準地價體系以及覆蓋各市州本級城市的地價動態監測體系，相對健全的公示價格體系為建設用地清查價格體系建設提供了較好的價格基礎。

2 國有建設用地省級清查價格體系建設存在的困難

現有價格信號不能全面覆蓋所有區域和地類。一方面，價格信號未覆蓋全部區域，雖然建設用地基準地價體系覆蓋面最廣，但也主要集中在城區及鄉鎮已建成區及待發展區域，并未覆蓋全部縣域；另一方面，價格信號未覆蓋所有地類，大部分地區基準地價所涵蓋地類僅包括商服、住宅、工礦倉儲用地，而濕地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、特殊用地等用地類型依然沒有價格信號。

各地區基準地價價格內涵不統一。由于各地區基準地價內涵是根據其自身土地市場情況、城市發展建設情況等進行設定的，因此，不同地區基準地價的地價構成、權利特征、年期特征、時點特征、地價表現形式等價格內涵不盡相同，而清查價格的統一內涵是清查時點的各類土地用途法定最高年期的完整國有建設用地出讓土地使用權價值，因此需要將各地區基準地價內涵進行統一修正。

現行基準地價用地分類與“國土三調”不一致?，F階段絕大部分地區城鎮基準地價用地分類是基于《土地利用現狀分類標準》（GB/T 21010—2017）的，一級類包含商服、住宅、工礦倉儲及公共管理與公共服務用地4大類；而清查是以“國土三調”用地分類為依據，劃分為商業服務業設施用地、工礦用地、濕地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地等9個一級類。

基準地價水平與土地質量存在失衡?，F階段我國城鎮基準地價體系是基于土地所處區域內的各項因素評估制定的，具有較強的政府指導性，由于各城鎮所處區位不同，政府培育土地市場的力度不同，經濟發展水平與產業結構不同等，必然造成部分城鎮地價水平與其土地質量相背離[3]。因此，在建立省級、國家級清查價格體系時，為保證其能客觀地反映當地實際水平，省級層面需要對各地區基準地價進行平衡。

3 國有建設用地省級清查價格體系思路與方法

從省級價格體系的定位來看，國有建設用地資產清查價格體系建設工作實施采用的是自下而上、逐級統籌的模式，不同級別的價格體系具有不同的定位、不同的管理應用需求[4]，省級價格體系承擔著承上啟下的作用，既是對縣級行政區城鎮基準地價的統籌平衡，也是國家價格體系建設的支撐及細化。因此，省級價格體系的精度應介于國家和市縣之間。從國有建設用地分布特征來看，一是國有建設用地大部分集中分布在城區；二是經濟價值較高的經營性建設用地城區的集中性更高；三是城區外國有建設用地主要以交通運輸用地等非經營性用地為主。結合省級價格體系建設定位以及國有建設用地分布特征，可以說明省級建設用地價格體系建設在把握一定測算精度的前提下，城區建設用地集中且經營性用地多，需要更精細的級別來體現地價的差異性，而鄉鎮建設用地分布零散且以非經營性用地為主，內部級別的細分對精度的影響不大?；诖?，提出建立以基準地價為基礎，“城區分級、鄉鎮分等”的國有建設用地清查價格體系建設思路，即城區內部按照基準地價級別劃分，鄉鎮內部不細分級別，按鄉鎮等級劃分均質區域。

基于內涵統一的價格修正?！度袼凶匀毁Y源資產清查技術指南》中要求對地價構成、權利特征、年期特征、時點特征、地價表現形式及其他幾個方面進行必要的修正處理。根據對湖南省基準地價的梳理，各縣市區的基準地價均是評估的法定最高出讓年期的完整出讓土地使用權，地價表現形式均為地面地價。因此，基準地價修正最主要的是進行期日修正，市本級地區可參照地價動態監測指數進行修正，其他地區可參照土地交易價格測算期日修正系數或根據基準地價中期日修正系數進行修正。

設立容差范圍的平衡規則。不論是采用序列化分析法還是回歸模型分析法，在設置各項參數及控制點時，均有較強的主觀性，而基準地價是通過客觀評估、廣泛論證、政府公示認可的價格。為保證價格體系建設的客觀性，提出設置容差范圍，原則上不大范圍更改原基準地價評估值。

遵循謹慎估算的價格參照。城鎮基準地價覆蓋空間內，無地價信息的地類多為公共管理與公共服務用地、濕地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地等非經營性用地。這類土地通常具有競爭性不足、交易稀少及用途受限等特征，對于濕地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地可以以工業用地等價格相對較低的地類為參照，遵循謹慎估算原則。近年來，各地區逐步補充了公共管理與公共服務用地基準地價，并根據各二級類用地地價形成機制、土地利用特性、地價內涵、收益水平、地價影響因素等之間的差異性，將公共管理與公共服務用地分為兩大類，一類是具備一定營利性的公共管理與公共服務用地，清查中機關團體新聞出版用地、科教文衛用地可參照該類地價格；另一類是作為公共產品的非營利性公共管理與公共服務用地，清查中公用設施用地、公園與綠地可參照該類地價格。

基于價格參照的全域覆蓋。全覆蓋并不是對基準地價未覆蓋區域重新評估，而是對未覆蓋地區找到合適的參照價格?；凇俺菂^分級、鄉鎮分等”的價格體系建設思路，城區未覆蓋的區域，有條件采集相關數據的，可選取若干個核心因素測算區位修正系數，利用區位修正系數對所參照的末級基準地價進行修正后得到其地價平均水平，如無法獲取相關數據可直接參照城區各類型用地的末級地價水平確定其地價平均水平；鄉鎮按照基準地價的鄉鎮等級劃分等別，考慮到省級清查價格體系的精度要求，鄉鎮內部可不細分級別，未覆蓋鄉鎮參照末等鄉鎮各地類價格。

4 國有建設用地省級清查價格體系建設成果分析

本次二批試點工作以統籌平衡后的基準地價成果為基礎，遵循“城區分級、鄉鎮分等”的原則，建立起了覆蓋湖南省全域涵蓋國有建設用地資產清查所有地類的價格體系，為全省國有建設用地清查價值量估算工作奠定了基礎。

4.1 價格水平分析

（1）總體來看，國有建設用地省級價格體系商服用地價格>住宅用地價格>公共管理與公共服務用地Ⅰ價格>公共管理與公共服務用地Ⅱ價格>工礦倉儲用地價格，且隨著等別的增長，各類用地價格差距增大，符合地價變化規律。

（2）長沙市地價水平遠超其他縣市地價水平。作為湖南省會的長沙市，國有建設用地各二級地類價格均遠超排名第二的株洲市。從長沙市社會經濟發展狀況來看，長沙經濟建設領跑全省，長沙市主要經濟指標GDP達12 142.52億元，占全省總量的20.06%。一般而言地價與經濟發展存在一定的正相關性，經濟的發展必然促進地價的上漲。同時，隨著長沙市基礎設施建設的不斷完善，外來務工人員近年來呈井噴式增長，而由于長沙地價在全國省會城市還處于較低水平，仍有一定的上漲空間，因此需求的增多必然導致長沙地價高居不下。

4.2 空間分布規律分析

從全省范圍來看，湖南省東部地區地價明顯比西部地區的高。中部地區地價較為均衡。東部地區長株潭城市群地價處于湖南省高位；湘西地區地價則處于低位水平。長株潭城市群周邊地區以長株潭為中心，地價依次向外圍遞減。湖南省按地價水平可以分成三個區域：第一個區域是以湖南省核心經濟區為主的長株潭城市群，為高價區。長沙、株洲、湘潭呈“品”字形分布，兩兩相距45 km左右，社會經濟發展狀況在全省處于突出地位，這三個城市的地價基本代表了湖南省最高水平，如最高級別商服基準地價都在6 900 元/m2以上，最高級別住宅用地基準地價均在4 600 元/m2以上。這一區域的特征是，經濟上輻射范圍為全省，影響力大，活力強，特別是長沙，是全省政治、經濟、文化中心，地價水平位居湖南首位。第二個區域由湘北平原丘陵區、湘南山地丘陵區構成，為中價區。湘北平原丘陵區的代表城市是岳陽、常德、益陽等，湘南山地丘陵地區的代表城市是衡陽、郴州等。這一區域的城市在全省經濟發展水平上處于中等。第三個區域由湘中南地區、湘西地區構成，代表城市有張家界、湘西州、懷化、婁底、永州等，為低價區。這一區域的特點是交通區位條件較差，城市經濟欠發達，代表湖南省地價低位水平。

5 結語

本文以湖南省全民所有土地資源資產清查試點工作為基礎，聚焦國有建設用地省級價格體系建設，提出基于內涵統一的價格修正、設立容差范圍的平衡規則、遵循謹慎估算的價格參照、基于價格參照的全域覆蓋的國有建設用地省級清查價格體系建設思路。建議下一步在標定地價體系完善后，結合更貼近土地市場價格水平的標定地價作為國有建設用地價值量估算依據的選擇，為凸顯國有建設用地資產價值，提高國有建設用地資產價值核算精度提供支撐。

參考文獻/References

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[4]崔宇，張大林.多維度土地資產核算體系的構建[J].中國土地，2019（4）：27-30.