省域自然資源督察全過程動態追蹤研究

朱家彪 蔣志剛 羅海燕 殷歡 高翔 李遠輝 羅轉 李國杰

引用格式：朱家彪，蔣志剛，羅海燕，等.省域自然資源督察全過程動態追蹤研究[J].國土資源導刊，2023，20（04）：151-156.

Reference format：Zhu Jiabiao，Jiang Zhigang，Luo Haiyan，et al.Dynamic tracking research on the entire process of provincial-level natural resource superintend[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：151-156.

摘 要：以湖南省自然資源督察現行業務工作路徑為基礎，通過梳理業務實踐過程中存在的問題，研究進一步補充完善自然資源督察全過程業務閉環流程，并提出利用時空知識圖譜、鐵塔哨兵等應用技術，完善自然資源督察系統架構，通過建設公眾督察舉報系統和智能基礎設施，以及數據平臺和數據標準統一化和業務流程信息化，進一步提升自然資源督察工作能效。

關鍵詞：省域自然資源督察；全過程；動態追蹤；優化路徑；湖南

中圖分類號：F205? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2023）01-151-06

Dynamic Tracking Research on the Entire Process of Provincial-level Natural Resource Superintend

Zhu Jiabiao1，Jiang Zhigang1，Luo Haiyan1，Yin Huan2，

Gao Xiang2，Li Yuanhui2， Luo Zhuan2， Li Guojie1

（1.Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha Hunan 410004;

2.Changsha Tianxinge Big Data Research Institute， Changsha Hunan 410004）

Abstract： Based on the current business path of natural resource superintend in Hunan province， this paper summarizes the problems existing in the business practice process， further supplements and improves the closed-loop process of natural resource superintend throughout the entire process， and proposes the use of technologies such as spatiotemporal knowledge graphs and iron tower sentries to improve the architecture of the natural resource superintend system. By constructing a public superintend and reporting system and intelligent infrastructure， And the standardization of data platforms and standards， as well as the informatization of business processes， further enhance the energy efficiency of natural resource superintend work.

Keywords：provincial-level natural resource superintend; the entire process; dynamic tracking; optimize the path; Hunan

0 引言

隨著我國土地督察轉型為自然資源督察，督察內容從土地開發和管理延伸到自然資源利用、生態保護修復以及國土空間規劃[1]。而我國自然資源督察機構自組建以來，一直面臨人員少、任務繁重等問題，傳統“人眼看、實地查”的督察手段很難確保高效、準確地完成各項督察任務。圍繞省域自然資源督察工作內容，總結現狀、分析問題、研究提出省域自然資源督察全過程的優化對策，對構建生態文明，促進自然資源治理能力現代化具有深遠意義。目前，已有省份對省域自然資源督察的主體、對象、內容、領域等方面進行了有益探索。其中，四川省在原城鄉規劃隊伍基礎上整合了自然資源派駐督察隊伍，出臺了部分相關政策文件，制定了從工作啟動、督察準備、實地檢查、結果反饋到整改落實及檢查驗收等一系列相關工作規程[2]。山東省建立了自然資源派駐督察制度，從候選人的專業能力、從業經驗以及管理能力等各個緯度考量，遴選出80名自然資源督察員，分別派駐在德州、日照、淄博、濰坊等8個地級市，進一步落實督察制度[2]。安徽省建立了自然資源督察問題整改組織領導機制，該機制直接對接國家自然資源督察南京局，根據《國家自然資源督察意見書》中指出的問題和線索開展業務調查、業務指導、督促整改等工作，確保自然資源督察問題整改的常態化運行[3]。河南省依托自然資源“一張圖”建立了扁平化自然資源監測監管運行機制。通過國土空間基礎信息監測監管平臺統一化，打通了省、市、縣級的國土空間基礎信息監測監管平臺，形成了扁平化的監測監管運行機制，實現了動態數據、基礎成果、任務目標的實時共享與雙向互動[4]。陜西省將測繪服務與自然資源督察深度融合，構建了涵蓋數據庫管理系統、大數據分析系統、實地核查系統（督察通）和數字督察系統以及實地在線舉證系統的信息化應用平臺，利用測繪技術開展遙感影像提取、數據分析以及實地核查等工作，實現了督察數據的統一管理及業務流程的信息化[5]。山西省自然資源廳印發《山西省自然資源調查監測體系構建實施方案》，根據該方案，山西將堅持“統一組織、分工協作，統一規范、嚴控質量，融合融通、共享共用”原則，構建自然資源調查監測工作機制[7]。

本文從湖南省自然資源督察運行實踐過程中存在的問題出發，通過開展湖南省自然資源督察全過程動態追蹤研究，梳理督察業務流程，探討信息化實現手段，為進一步提升自然資源督察工作效能提供參考借鑒。

1 湖南省現行自然資源督察工作路徑

通過對湖南省現行自然資源督察業務進行調研，梳理現有督察工作業務流程、督察數據體系和督察技術應用體系。

1.1 業務流程

2019年湖南在全國率先創建省級自然資源督察體制。省級部門設置了正副總督察和4個督察處室，各市（州）縣分別設置自然資源督察辦公室，負責各區域內的自然資源督察具體事務，形成了日常督察、例行督察和專項督察等督察工作方式。

目前湖南省已構建了省、市、縣一體化的督察管理流程。具體流程包括任務發起、內業分析、問題下發、市縣舉證、市州核查、省廳審核、任務銷號、立卷歸檔等環節。自然資源督察內容主要來源于省廳各業務處室，以及自然資源重大問題執法落實情況等。省級用戶根據督察線索進行督察準備；線索下發至市（州）縣，由市（州）縣提供報告及佐證材料進行情況說明；省廳基于材料進行審核，判斷是否進行督察任務立項；若需進行立項，則下達督察意見書，市（州）縣落實相關整改工作，并上報整改材料，由省廳督察處室進行核查處置；最后進入結項、歸檔工作。

1.2 數據體系

自然資源督察工作內容復雜，涉及空間規劃、審批、耕保、利用等多個業務部門，需調用的部門數據較多。數據是督察效能提升的“倍增器”[8]。督察工作主要包括基礎應用數據和督察業務數據兩大類。

（1）基礎應用數據

現狀類數據：主要包括遙感影像、第三次國土大調查、歷年土地利用現狀變更、農村集體土地所有權、林地變更等反映各類土地資源的現狀數據。

規劃類數據：包括生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界、國土空間總體規劃、控制性詳細規劃、礦產資源規劃等各類空間管控類數據。

管理類數據：包括建設用地審批、建設用地預審、補充耕地項目審批、礦業權審批、土地供應、不動產登記等各類自然資源業務管理及審批工作生成的數據。

（2）督察業務數據

督察基礎數據：主要包括督察工作方案、會議制度、問題清單、目標清單、責任清單等。

督察線索數據：主要是根據省廳各業務處室發起的以及自然資源重大問題執法行動下發的問題圖斑，通過與現狀、規劃、審批等各類業務數據對比分析后，獲取的督察線索數據。

整改填報數據：主要是縣級填報的實地舉證并上傳的相關資料數據，以及省市審核形成的相關數據。主要包括現場督察數據、問題反饋與處理、督察報告等。

督察屬性數據：主要包括督察項目生命周期信息、對象基礎信息、督察業務信息、元數據等。

1.3 應用體系

（1）自然資源督察工作管理信息系統

該系統是全省自然資源督察工作的主要管理系統，包括了國家任務督察（武漢局）和省級任務督察兩個入口。該系統構建完成了省、市、縣一體化的管理體系，實現了從督察準備、問題清單批量導入、批量派發、市縣整改落實、市（州）審核、省廳初審、省廳復核、任務銷號、立卷歸檔的全流程管理。

（2）移動督察App

移動督察App主要用于縣級整改落實過程中進行外業數據采集及信息填報，集成至“綜合行政辦公內控系統”中，作為“移動督察”模塊進行展現。用戶可通過手機進行外業督察任務的材料收集上傳工作，支持進行任務的分派、督辦、反饋、辦結等業務操作，以及基于手機定位信息反饋附近土地、礦產方面相關信息，方便各級用戶外業工作，減少重復錄入。

（3）自然資源“1+6”信息化綜合管理體系

該管理體系建立統一、高效的基礎保障體系和統籌建設自然資源管理的6大業務板塊應用體系。構建1個基礎體系是按照省市縣一體化的思路，建成省市縣一體、全覆蓋、全要素的自然資源與地理空間數據庫和“一張圖”基礎平臺，統一做好外部數據資源的收集、整理和入庫；建立6大業務板塊應用體系包括地理信息管理體系、自然資源資產管理體系、國土空間規劃管理體系、土地資源管理體系、地質礦產管理體系和辦公內控管理體系。

自然資源督察工作管理信息系統通過與自然資源“1+6”信息化綜合管理體系相關系統對接，獲取基礎地理信息數據、自然資源資產數據、各類型土地、礦產分布、礦權礦種、執法問題和相關督察線索等數據，為自然資源督察任務核查及整改工作提供數據支撐，輔助全省自然資源督察任務順利開展。

（4）湖南自然資源智慧平臺

該平臺在即時數據應用、人工智能監管、多元應用場景、全時空監控、快速反應處置等方面發力，實現對各類空間逐一賦碼，實現一碼管地、一碼管礦、一碼管空間，并清理整合存量應用系統，做好對部、對省、對下、對外的數據共享和系統對接，提升機關運轉效率。

2 湖南省現行自然資源督察業務運行的問題分析

通過對湖南省現行自然資源督察業務運行流程進行調研分析，同時針對各類數據及系統的操作使用進行全面評價、目前自然資源督察全過程動態追蹤主要存在以下三個方面的問題：

（1）缺少公眾參與，全過程督察流程需進一步完善

針對自然資源督察行為，湖南省建立了自上而下嚴密的督察管理制度，目前任務的來源方式主要為日常督察、年度例行督察和專項督察，均以政府推動為主，缺少公眾參與。探索公開督察、公眾積極參與，最大限度調動社會力量有其必要性。一方面，湖南省自然資源督察機構人員編制有限，所管理的區域廣、任務重，特別是基層工作人員工作超負荷，難以提升督察效率。另一方面，自然資源的有效保護關系到每一位民眾的切身利益，公眾應該參與到督察過程中來，而且隨著公眾督察意識的提升，也能促進整個社會自然資源的長遠保護和發展。

（2）缺乏統一的數據平臺，業務審核效率有待提高

自然資源督察業務涉及自然資源管理多個部門，不同層級、不同部門間多系統并存，同時部、省、廳內系統、省市縣間各業務系統都存在數據不通、不暢的問題，形成“腸梗阻”。

省市級在審核督察整改數據的過程中，通常需要將督察整改數據與其他管理審批數據進行套合分析。目前數據分布在不同的平臺，未完全實現互通，導致需要頻繁切換不同平臺系統，嚴重影響工作效率。例如：處理違法用地類型的督察審核，包括違法用地恢復原貌或補辦合法用地手續兩種方式。針對違法補辦手續這類情況時，審核人員需要手動切換至湖南省國土空間基礎信息平臺查看補辦用地的農轉用范圍是否包含違法用地范圍，從而確認是否整改到位，但無法直接在湖南省自然資源督察工作管理信息系統中實現空間分析對比，既造成工作不方便，也影響數據的質檢精度。

（3）缺少統一的數據標準應用體系，多領域信息關聯分析能力弱

自然資源督察所利用到的數據類型從格式上主要分為矢量數據和柵格數據兩大類，由于數據結構不同，技術分析手段也完全不同。湖南省自然資源管理的各類數據基本上已實現了空間化管理，由于自然資源督察任務具有多樣性，在督察過程中所利用到的數據類型也較多，但是目前在督察整改階段的數據填報，還以表格數據填報為主，無法通過基于GIS的空間分析功能進行語義識別，未能充分發揮現有的空間數據優勢，缺乏AI智能識別等更智慧的方法，導致在填報過程中，容易出現數據漏填、填報單位出錯等問題，因而審核不通過的情況時有發生。

3 湖南省自然資源督察全過程動態追蹤業務運行邏輯探索

3.1 落實“公眾監督”“回頭看”，完善“事前事后”環節

（1）強化公眾監督行為，建立公眾版自然資源督察舉報系統

自然資源督察部門積極利用媒體進行輿論造勢，調動公眾參與自然資源督察的積極性。針對各類督察情形，向全社會公開聯系電話和郵箱，接受群眾舉報，并作為督察疑問圖斑來源，經過內業分析處理后統一下發，由縣級進行核查整改。

針對事前“公眾監督”環節，建立公眾版自然資源督察舉報系統，具體包括舉報錄入、舉報處理、舉報查詢、舉報分發管理、舉報通知模塊、舉報基礎配置、舉報統計分析、舉報對外集成等模塊。督察機構可公開或依申請公開將監督檢查相關過程向公眾公布，自覺接受社會監督，保證督察工作高效、有序、公正運行，以全社會共同參與的方式倒逼問題整改（圖1）。

（2）完善鐵塔哨兵、數據綜合智能分析基礎設施建設，落實“回頭看”機制

在正常督察流程的基礎上適時開展“回頭看”，形成“事前監督—事中督察—事后復查”的全流程動態督察管理體系。各地自然資源部門在開展各類督察的過程中，采用衛片圖片和實地核查相結合的方式，但衛片的時效性相對較弱，難以滿足實時監管的需求，需要結合人工現場核查。鐵塔哨兵、互聯網海量數據（如抖音）、衛片等時空數據，將自然資源督察業務數據與鐵塔視頻等多源數據進行深度融合，同時疊加AI識別算法，可以幫助督察部門精準、及時地掌握實地情況，能夠很好地實現日常監督，并且節省督察成本。

3.2 統一數據標準，研究構建自然資源督察知識圖譜數據質檢與更新規則

3.2.1 時空知識圖譜應用優勢分析

自然資源督察整改工作調用的數據類型多，數據量大。當前的數據管理審核主要通過綜合運用自然資源“一張圖”、地理信息“天地圖”、遙感監測、土地利用變更調查、建設用地審批等各類電子數據，通過空間分析實現質檢審核，需要耗費較多人力和時間成本。

以督察審核最常用的空間疊加分析為例，傳統的疊加分析操作過程以圖層為單位，通過跨圖層查詢和疊加運算得到空間分析結果。而時空知識圖譜將各空間分析屬性構建圖譜預存儲在格網單元，把復雜的空間分析過程轉換成以格網為單位的信息檢索過程。結合知識圖譜空間網格索引算法，能夠迅速確定疊加分析目標格網單元，壓縮實際分析過程的時間成本[9]。因此通過研究構建自然資源督察知識圖譜數據質檢與更新規則[10]，可以有效解決數據質檢與更新過程中耗費的大量人力與時間成本問題。

3.2.2 自然資源督察時空知識圖譜構建思路

（1）基于知識圖譜的自然資源矢量圖斑管理。首先需定義自然資源矢量圖斑的本體語義，并在本體語義的框架下，兼容適配多源異構多類型多時相的自然資源矢量空間數據，按照易于擴展的矢量圖斑管理業務規則，有效抽取多類型地理實體，以及實體蘊含的空間時間等共性語義、不同業務場景屬性等專業語義。將抽取的地理實體賦予時空語義屬性，并進行多尺度網格化空間信息索引，將其作為知識三元組進行高效存儲管理。

（2）基于知識圖譜的自然資源督察規則知識管理。梳理自然資源督察業務所涉及的規則知識，如：幾何問題判定、屬性錯誤判定等，厘清業務規則和數據資源之間的映射關系，實現規則知識的可解釋性建模和自動化圖譜構建，為后續自然資源監督工作的智能式推理計算奠定基礎。

（3）基于知識圖譜的自然資源問題圖斑計算推理。面向業務過程中所涉及的問題圖斑判定工作，以待判定的疑問圖斑輸入作為觸發推理計算外部條件，基于其時空范圍，依托知識圖譜自動檢索輸入圖斑相關的推理判據知識；對檢索所得推理判據通過基于語義查詢的多元時空分析方法，判斷檢索得到的疑問圖斑判定關聯數據是否滿足督察判據要求，對滿足判據要求的數據實體集合進行響應，自動執行動作對象定義的督察分析相關動作函數，如：計算判定是否違規、違規面積、違規類型等，實現無人介入條件下多源異構動態時空數據與預定義督察規則自動匹配和基于場景理解的按需調用。

3.3 構建統一的數據平臺，提升督察整改能效

目前自然資源督察整改過程中涉及空間規劃、審批、供應、用途管制、執法督察等各個部門，需要部、省、市、縣協同處理。平臺并存、數據不通的問題嚴重影響著督察工作的整體效率，因此研究構建一套統一的數據平臺賦能自然資源督察工作十分必要（圖2）。

（1）采用多源異構數據采集技術，構建統一的數據平臺

目前湖南省國土空間基礎信息平臺（一張圖）和國土空間規劃“一張圖”實施監督系統具有豐富的基礎地理數據、規劃管控數據、審批管理數據等，可以為督察工作提供科學依據，但由于數據保密性的要求，“一張圖”數據一直不能集成到省督察系統中。

基于省域自然資源督察工作模式需要，研究利用數據ETL將業務系統中數據按照標準規范進行抽取、轉換并加載到自然資源督察統一數據平臺上，把數據轉換成信息、知識。再通過采集系統，將數據導入知識圖譜中，通過審核、比對、數據清洗等一系列工作，最終將采集的數據加工成系統可識別、可應用的數據。

（2）采用多源異構數據治理平臺，實現數據互聯互通

以建設土地全生命周期管理體系為目標，以審批、儲備、供應、登記為主線，解決土地相關數據的共享問題。通過構建數據治理平臺，包含數據資源管理、血緣管理和數據管理等功能，將數據資產進行共享、分發、使用和管理，實現數據的互聯互通，從而打通督察與土地、礦產、測繪、規劃等各業務處室數據通道，實現與業務數據實時交換共享，全面提升督察工作效能。

3.4 改善現行業務流程，形成自然資源督察全過程動態追蹤閉環運行新模式

基于湖南省現行自然資源督察業務運行模式，在督察任務準備階段，增加公眾監督環節，在督察落實整改階段增加“回頭看”環節，進一步優化業務流程。同時，針對各業務流程的具體操作，僅依靠自然資源督察機構有限的人力，根本無法保證督察的效率和準確性，因此需要進一步借助信息化水平進行提升。

研究通過利用多種信息化的方式分別實現數據的獲取、平臺的互通，以及數據審核處理，能更有效的落實自然資源日?；讲炷繕?。在此基礎上，通過探索健全相關督察責任機制，明確省市兩級的督察審核責任制度，逐步建立起以市級審核為主、省級抽查驗證的審核流程，進一步降低審核層級，簡化督察整改程序，提高自然資源督察整改的工作效率，從而形成湖南省自然資源督察的全過程動態追蹤業務運行的新模式。

4 研究結論

自然資源督察是一項基礎性、公益性、長期性的工作，本文在對自然資源督察現行業務運行邏輯以及信息化手段應用現狀等情況進行充分調研的基礎上，研究形成了新的自然資源督察業務流程閉環，并提出了相應的信息化方案，有利于提高全省自然資源督察的工作效率和準確度，并進一步提升連續、全面、系統實施自然資源督察的能力。

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