中小城市數字政府建設實踐及路徑研究

傅賢惠 潘偉華 鷹潭市大數據中心 江西省鷹潭市 335001

陳昌鶴 洪 超 中國信通院江西研究院 南昌市 330000

0 前言

數字政府建設是落實網絡強國戰略、加快建設“數字中國”的必然要求和重要組成部分，是推進政府治理體系和治理能力現代化的重要途徑，是提升政府服務質量、增強政府公信力、建設人民滿意的服務型政府的重要舉措。近年來，全國各地扎實推進數字政府建設，上海、廣東、浙江等地政務服務效能得到明顯改善，在數字政府建設領域鷹潭市針對信息系統不互通、數據難以開放共享、數據資源利用水平低、存在安全隱患等問題，做出了一系列實踐與路徑探索。

1 數字政府建設概念界定

1.1 電子政務

20世紀90年代，西方政府與互聯網企業進行合作，產生了電子政務（Electronic Government）一詞，隨著經濟、科技的飛速發展，其內涵不斷豐富。聯合國經濟社會理事會對其進行界定，認為是一種政府戰略性地使用技術工具組織公共行政的方式?？偟膩碚f，電子政務是一項系統工程，是政府利用電子信息硬件系統和網絡技術相關軟件系統來處理與政府相關的公共事務，專注于組織結構重組及業務流程再造，是一種全新的、革命性的政務管理系統，而并非簡單將傳統政府管理事務轉接到互聯網上。本文認為，電子政務實質上是指政府部門借助現代信息技術向社會各界提供更加便民的公共服務、更加合理的社會治理方式的一種行政管理方式。

1.2 數字政府

數字政府建設以物聯網、AI、5G、大數據等現代信息技術為支撐，為實現經濟社會領域的數字化轉型，進行重塑政府形態的過程。數字政府是一種新型的政府組織形式，它是在傳統政府基礎上構建新型政府辦公流程和運行機制，使得政府的決策更科學、公共服務更精準、權力運行更可視、運行流程更高效的一種新型政府治理形式。本文認為，數字政府建設是一個系統性大工程，政府要聯合社會各領域，以共享、便利為目標，利用各種新興技術（大數據、云計算、AI等），對數字政府建設頂層設計進行全面優化，夯實一套基礎、認準一個中心、搭建一個平臺，不斷完善政府組織結構，并落實數據與網絡信息安全保障工作。

1.3 概念差異

本文認為，數字政府是電子政務隨著物聯網、AI、5G、大數據等現代信息技術發展的演進，從技術特點上，數字政府較電子政府更注重數據與智能的應用。二是從建設理念上，數字政府是在電子政務基礎上，進行一種新型改革思維及創新舉措的落實。即將落后于時代的治理思維以及體制機制完全革除，并基于現代社會各領域需求，整合融匯多種政務信息及數據資源，破除各政府部門間的信息壁壘，同時充分發揮社會的自治能力及技術優勢，建立起互聯互通、共治共享的新型政務治理途徑，數字政府更注重于政府側的數字化轉型改革及創新。

2 我國數字政府發展現狀

我國的政務信息化過程大致經歷“辦公自動化階段”“電子政務”和“數字政府”三個階段。數字政府階段主要以云計算、大數據、移動互聯網為技術手段，以數據建設為中心，運用大數據思維，聚焦數據集中和共享，對數據的治理和數據的運營增效成為數字政府建設的核心內容，構建以公眾為核心，整體型政府、服務型政務、協同型政府，更好地服務于經濟社會發展和人民生活改善，現行發展主要呈現以下特點：

2.1 新興技術深化應用，賦能數字政府場景

在政府業務及自身提升的驅動下，新興技術在數字政府中的采用比率越來越高，同時從體驗、效率、合規等方面改善或者顛覆原有的模式。數字政府行業廣泛采用新技術，包括云計算、數據治理、大數據、人工智能在城市場景廣泛使用，區塊鏈在政務行業深入使用。

2.2 數字基礎設施強化，規模能級大幅提升

截至2022 年，我國累計建成開通5G 基站231.2 萬個，5G用戶達5.61億戶，全國110個城市達到千兆城市建設標準，移動物聯網終端用戶數達到18.45億戶，IPv6規模部署應用深入推進，活躍用戶數超7億，數據中心機架總規模超過650萬標準機架，工業互聯網已覆蓋工業大類的85%以上。

2.3 數據資源快速增長，建設模式不斷演進

在以數字政府建設引領的數字化轉型浪潮下，我國已有208個省級和城市的地方政府上線政府數據開放平臺，2022 年政務數據存儲量達724.5EB，同比增長21.1%。同時從數字政府建設模式上看，目前有“政府主導、市場運作”“政府控制、管運一體”“企業主導、管運分離”三種主要的建設運營模式，這三種模式的核心都是政府職能轉變與資源市場化配置，即政府部門回歸行政管理職能，將技術運營服務職能交給市場。這改變了政府部門既是建設者又是使用者的情況，讓政府部門專注于政務業務的改革，讓具有專業技術力量的市場主體保障技術運營服務質量。

3 鷹潭市建設現狀與挑戰

近年來，鷹潭市作為國家03 專項試點示范基地、全國首批海綿城市建設示范城市、城鄉融合發展試驗區、市域社會治理現代化試點城市，鷹潭市委、市政府以“五型”政府建設為抓手，持續轉變政府職能、提升服務效能，利用大數據、云計算、AI、5G物聯等新技術，全面推進“智慧美城”建設，在數字政府建設方面取得良好成效的同時也面臨重要挑戰。

3.1 建設成效

（1）管理機制日趨完善。成立了以市長為主任、常務副市長和分管副市長為副主任，發改委、行政審批局、財政局、大數據中心等職能部門為成員單位的信息化項目審定委員會，統籌全市信息化建設工作。先后制定出臺了《鷹潭市信息化項目建設管理辦法》《鷹潭市信息化項目績效評價辦法》等11項管理文件和操作辦法，初步形成了“4+7”的制度保障體系，為信息化項目申報、立項、審批、驗收、支付起到了規范指引作用。

（2）基礎條件不斷夯實。已基本建成為全市政府和產業提供服務的云資源體系；政務外網市縣鄉三級全覆蓋、公安骨干專網派出所全覆蓋、教育城域網校園全覆蓋；物聯感知設備初具規模，智能水表改造率73.6%，智慧路燈改造率75%，智慧井蓋改造1028個，安裝油煙監測設備500套，已建攝像頭超過15000個，實現市域主干道、城區重點公共區域全覆蓋。

（3）平臺構建基本成型。以“贛服通”鷹潭分廳建設的政務服務平臺持續迭代升級，在推進“放管服”改革方面，上線“特色辦”97項、“一鏈辦”1項、“無證辦”43項；以“贛政通”鷹潭分廳建設的移動端政務辦公平臺，已完成“鷹潭市協同辦公平臺”兼容；以“物聯鷹潭”項目建設的四大共性技術支撐平臺（城域物聯管理平臺、空間地理信息平臺、視頻AI融合服務平臺、城市運行管理平臺）已部署，“城市大腦”基礎框架已構建。

（4）數據治理初見成效。集數據歸集、開發、共享管理于一體的數據融合服務平臺已建設部署，完成了法人、信用、社保等10類省高頻共享庫共145項數據資源回流，歸集了市民政局、市人社局等31個部門數據，編制了608項數據資源目錄，經數據治理后融合形成信息資源2176項，63.16億條數據資源。

3.2 問題與挑戰

在肯定建設成效的同時，也更加清醒地看到，我市數字政府建設與黨中央、國務院建設網絡強國、數字中國、智慧社會的要求相比，還存在一定的差距和短板，特別是立足專項試點示范，如何將我市打造“智慧美城”先發優勢轉化為興起之勢，有五個方面問題亟待破解。

（1）全域一體的“一盤棋”推進格局難以形成。各部門和領域“分頭”“獨立”推進的局面仍然嚴重，一是資金投入分散，建設主體多元化，各區、街道、委辦按照需求分別建設，造成重復建設。比如市級、余江、月湖分別獨立建設用途相同的“農村宅基地管理系統”；二是部門職責的交叉，各委辦基于各自職責分別建設，造成重疊建設。比如發改委建設的“信用鷹潭”與市場監督管理局建設的“信用監管”。

（2）集約化建設不徹底，重復投資仍然存在。集約化建設、共享共建理念雖然深入人心，但落實仍不徹底，一是獨建機房、公有云部署現象仍然存在，比如全市仍有公積金業務管理等13個單一系統未完成集中上云部署。二是上云系統的集約化優勢發揮不徹底，上云部署的系統仍維持傳統模式，安全防護、共性能力等均獨立設計、建設、維護。三是信創安可工作缺少集約化設計支撐，信創安可國產化替代工作仍是文件式的執行，缺乏集中上云部署同步改造統一設計支撐，系統逐一適配改造技術復雜、工作量大、投資收益低，信創安可工作難落實。

（3）數據管理體系不完善，數據資源利用水平不高。一是數據采集方面。資源分散、標準不一，造成重復采集且質量不高等問題。比如涉及到社區居民信息采集的部門包括了民政、公安、殘聯、衛計、信訪、教育等多個部門，給群眾、企業帶來負擔，且采集標準不一、周期不定，數據采集質量千差萬別，給數據治理工作帶來困難。二是數據歸集方面。數據管理共享職責不清，數據壁壘難以打破。主要體現在省回流數據的實時性、完整性還難以充分滿足鷹潭市數字政府建設的支撐要求，比如住建局的智慧工地與省住建云尚未形成數據回流；橫向部門間缺乏明確的數據管理共享職責劃分，給數據實時流通帶來壁壘，造成數據孤島現象仍嚴重，比如自然資源局與住建局的不動產網簽、辦證數據交互仍非系統同步更新。三是數據治理與應用方面。數據更新維護差，缺少數據標準和應用驅動，數據利用水平低。比如已建大數據倉，存在維護方式多樣（手工推送）、格式多樣（EXCEL版本）等問題，大部分部門業務數據第一批錄入后再無更新，大部分數據復用量為零，數據入庫之日即為死亡之日；同時缺乏應用驅動，63.16億條數據資源難以發揮利民惠民、支撐政府決策的作用，距離政府治理能力現代化差距甚遠。

（4）基礎根基不牢，重建設輕運營，應用成效難保障。已建項目中有的使用成效未100%達預期，尤其是智能分析板塊，多為“數據缺失、省統建平臺沖突、使用不習慣、部門協同不順”。究其根源，一是基礎根基不牢，主要體現為設計、實施使用脫節，設計可實現的“統”“通”合一，實施時系統整合難以突破；系統設計的流程與工作習慣、體制機制不一，甚至現實工作中缺乏相應流程制度建設。二是重建設輕運營，目前我市項目多以建設期為主體，缺乏投運后的考慮，合同多以項目終驗為終點再附加運維，不適應信息化項目技術、需求變化快的特點，導致面對局部新需求，或新建一套或被廠家捆綁報價。

4 鷹潭市數字政府發展路徑思路

建設數字政府，要對政府治理的體制機制、組織構架、方式流程、手段工具進行系統性重塑，涉及量大面廣，數字政府已進入建設的深水區，當前重點任務是做好頂層設計、梳理制度流程、主抓項目成效、攻堅系統整合、加強數據治理、夯實數字底座、探索市場運營，推動數字政府建設成為鷹潭高質量發展、高水平治理、高品質生活的重大標志性成果。

4.1 以頂層設計推動數字政府建設一體推進

按照全市統一部署，統籌規劃基礎設施、共性平臺、網絡安全、體制機制等領域，并逐步演變為一體化建設推進模式。一是做好技術架構設計，統一全市數字政府技術架構，并作為全市數字政府建設項目審查的依據，從立項源頭上改善各部門和領域“分頭”“獨立”推進帶來的重復建設、集約化不徹底問題。二是完善管理機制，加強信息化項目建設全局性統籌，針對各區市的信息化項目審批采取聯合告知備案制度，以規避重復建設，同時在數字政府工作專班的基礎上，設立數字政府建設推進指揮部，負責“一體化”數字政府建設的項目管理推進與協調，有效銜接項目建設與頂層設計。

4.2 以資源整合扭轉數字政府建設運營模式

要實現“大平臺支撐、大數據賦能、大應用共治”的統一數字底座，通過平臺整合從鏈路、流程、數據上徹底地打通是必由之路，建議通過資源整合的方式扭轉現有建設運營模式，具體路徑如下：一是整合設計資源統一負責數字政府的設計工作，從標準、方案源頭上統一到“一體化”“分層解耦”的集約化道路上來。整合各部門項目的管理資源（在建擬建），形成項目群統一調度管理，以解決跨部門協同難、實施步調不一、聯調聯試互不認賬的問題。二是參照“長沙政府平臺公司運營模式”，由政府指定國資背景公司，與社會優勢企業合資成立數字政府運營公司，負責支撐政府開展數字政府及智慧城市項目的整體建設運營，不僅可為政府補充必要的資金、技術支撐和節約投資，還可以通過公司運營將傳統政府主導、分散建設轉向政企合作、長效運營。鑒于鷹潭市現有國資背景公司統籌管理能力、融資能力和技術水平基礎薄弱，建議“網絡安全運維”模塊先行嘗試，以解決分散運維、各部門人員、資金緊缺，安全體系建設滯后的問題。推行平臺公司運營模式，具體做法：政府成立“安全運營指揮中心”負責網絡、安全體系的總體規劃、統籌推進和評價考核，國資背景公司負責整合社會資源組建平臺公司和具體的網絡安全建設運營工作，政府根據評價考核結果向平臺公司采購服務。在平臺公司逐步運轉成熟的基礎上，整合數字政府市場化資源（如數據開發利用資源、停車繳費資源、“一卡通”、教育服務、養老服務等）和項目建設資源，以公共基礎設施特許經營的方式委托平臺公司運營，由平臺公司負責數字政府建設的生態構建，圍繞數字政府建設的核心、關聯和衍生生態，通過合資合作等多種方式，引入國內的頭部企業，扶持本地優質企業，構建專業化、本地化的數字政府建設運營和產業發展生態，為數字政府探索可持續發展的新模式，同時基于鷹潭的成功方案，打造中小城市數字政府建設產業聯盟，整船出海探索市場拓展的新模式。

4.3 以業務協同規劃筑牢數字政府建設根基

數字政府建設旨在政府治理效能的提升，政府行政體制和機制的改革是數字政府建設的前提。建議全面開展業務協同規劃工作，既包括公共治理體系主動適應數字化生產方式的自我優化，也涵蓋為新技術系統提供和它相適應的規則結構的自覺的重塑。以數字政府工作專班牽頭，組建業務與技術團隊，按照各部門職責全面開展業務規則流程梳理和系統重構工作，尤其是對跨部門業務（如并聯審批、聯合監管、指揮決策等），不斷推動政務業務流程再造，驅動各地各部門開展數字化轉型，編制形成《業務流程及操作指引》《業務監管標準》等制度文件。為數字政府建設筑牢根基，解決“建設與使用”“審批與監管”脫節、大數據分析依據缺乏等問題。

5 結束語

在智能化、數字化時代背景下，數字技術對政府治理具有深刻影響，我國也在不斷研究如何更快更好地建設數字政府。近年來鷹潭市在數字政府建設取得了一定成效，一是管理機制日趨完善，成立了信息化項目審定委員會，出臺了11項管理文件和操作辦法，有效規范了信息化項目的申報、立項、審批、驗收、支付；二是基礎條件不斷夯實，政務外網實現市縣鄉三級全覆蓋、物聯感知設備初具規模；三是“數字底座”框架基本成型，視頻融合、城域物聯、城市運行、數據融合等共性支撐平臺已建設部署，與此同時一批行業突出的特色示范應用紛紛涌現，如“智慧治超”“智慧城管”“智慧監管”等。為全國中小城市在數字政府建設領域提供了經驗路徑，貢獻了鷹潭方案。