面向“放管服”的省級宅基地建房管理平臺建設與應用
——以湖南省宅基地信息化建設為例

方靖

1. 湖南省第三測繪院，長沙 410011；

2. 湖南省地理空間信息工程技術研究中心，長沙 410011；

3. 地理信息安全與應用湖南省工程研究中心，長沙 410011

1 引 言

近年來，為解決日益嚴峻的“三農”問題，國家陸續提出城鄉一體化、新型城鎮化建設等宏觀性戰略措施，但始終未能遏制城鄉差距的進一步擴大（何仁偉，2018；韓立雄，2019）。隨著黨的十九大對鄉村振興戰略的提出，做好宅基地管理工作的“放管服”改革，簡政放權，規范宅基地管理工作，優化業務工作流程，保障農民居住用地現已成為鄉村振興的重點任務（劉彥隨，2018；周國華等，2023）。

隨著信息技術的逐步提升，鄉村振興工作逐漸趨向全面數字化管理（謝璐和韓文龍，2022）。農業農村部與自然資源部聯合印發了《關于規范宅基地審批管理的通知》，提出“要加快信息化建設，逐步實現宅基地用地和建房規劃許可數字化管理”。部分農村土地制度改革試點市縣響應部委要求，建設本級宅基地信息管理系統，如浙江省德清縣建設縣級農村宅基地管理信息系統“宅富通”，形成了縣級宅基地的申請、審批、流轉、退出、違法用地查處的數字化工作體系（周偉國等，2022）。江蘇省常州市武進區建設宅基地審批平臺，提供宅基地申請及審批、到場巡查及審批發證等主要電子化服務功能（江蘇省常州市武進區農業農村局，2021）。河南省長垣市建設“數字鄉村”綜合服務平臺，利用市云上政務信息資源，初步實現“村級申請、縣級初審、市級監管”的全面網上審批（蘇吉慶和高進，2023）。這些系統基本實現了宅基地建房審批的線上管理，但是也存在一些問題：一是各試點市縣的宅基地管理改革重點不同，建設目標和系統功能各有側重，功能擴展性普遍不高，難以大面積推廣使用；二是缺少部門信息實時共享的技術支持，信息孤島現象依然嚴重；三是缺少對業務審批空間數據的存儲、管理與分析功能，不能為審批與監管工作提供決策支持。造成這些問題的根本原因是涉及宅基地建房管理的多個職能部門的業務沒有有效地串聯起來，未能切實使用信息化技術推動業務流程規范化、業務工作協同化、業務決策智能化。

因此，本文以湖南省宅基地信息化建設工作為研究對象，從“省級統建、全省共用”方式出發，提出了建設省級宅基地建房管理平臺（以下簡稱平臺）的設計和實現方案，詳細介紹了業務模型構建、總體設計、開發建設、應用成效等內容。期望本研究能為其他省份建設省級平臺提供借鑒作用，立足充分發揮時空大數據對政府政務工作賦能作用的原則，提升社會效益、提高公共服務效率和質量、發現和解決社會問題（陳軍等，2023）。

2 業務模型構建

事件驅動架構（event-driven architecture，EDA）是一種分布式異步架構模式，具有松耦合和高度分布的特點，能夠降低業務復雜性，可以實現高度的業務協同，可以實現多部門、多組織、多系統之間的流程聯通和信息交換（時應友，2019）?；贓DA模式，分析宅基地建房管理相關的業務事件，得到各事件的發起規則、業務流程和職能部門的管理需求。構建宅基地建房全過程管理業務模型（圖1），實現省、市、縣、鄉鎮縱向互聯機制，實現自然資源、農業農村、住房與城鄉住建等部門之間業務流程和數據的橫向貫通。

圖1 宅基地建房全過程管理業務模型Fig.1 Logic model of entire process about homestead building whole process management

2.1 建房需求報送

建房需求指的是每年年底以鄉鎮為單位對本行政區域內下一年度的計劃建房數量、計劃用地面積的實地調研統計，這項業務由鄉鎮人民政府在規定的報送時間內主動發起，經縣級自然資源部門、縣級農業農村部門會審確認后逐級向上匯總。通過兩部門會審確認可保障建房需求的有效性，為下一年度用地計劃指標提供劃定依據。

2.2 建房審查審批

鄉鎮人民政府確認受理農戶建房申請視為發起建房審查審批業務，受理后鄉鎮人民政府組織開展初審和現場踏勘劃定擬建房范圍。使用信息技術手段對擬建房范圍進行空間檢測，再由鄉鎮人民政府內農業農村、自然資源事務機構開展并聯會審，其中，自然資源事務機構可以根據空間檢測結果做出審查決定。通過空間檢測可以避免擬建房范圍與規劃用地性質沖突、占用永久基本農田或一般耕地等問題的出現。

并聯會審后，鄉鎮人民政府作出是否同意建房的決定，不同意建房則出具告知書，同意則核發《鄉村建設規劃許可證》《宅基地批準書》并同步告知縣級自然資源部門和縣級農業農村部門，實現信息及時共享備案，落實監管職責到位。最后鄉鎮人民政府在規定時間內組織現場定樁放線并提供現場照片，約束后續的建房行為，為安全監管提供依據。

2.3 建房施工巡查

鄉鎮人民政府對建房過程有監管責任，定樁放線完成則視為發起建房巡查業務。鄉鎮人民政府應在定樁放線一周內完成基坑驗槽巡查，確定建房位置與放線位置無差異。后期應不定期開展實地巡查，記錄巡查情況與現場照片。實現建房過程中超出批準用地面積建房等問題的及時發現、及時處置。

2.4 建房竣工驗收

鄉鎮人民政府確認受理農戶竣工驗收申請視為發起建房竣工驗收業務，受理后鄉鎮人民政府組織開展實地驗收，記錄現場情況、現場照片和證明材料，鄉鎮人民政府內農業農村、自然資源、住房和城鄉建設事務機構根據記錄信息開展并聯會審，分別給出竣工驗收審查意見。并聯會審后，鄉鎮人民政府做出是否同意竣工驗收的決定，不同意則出具整改告知書，同意則出具驗收證明。保障各事務機構對相關責任的進一步落實。

2.5 建房監測監管

建房監測監管業務由省級自然資源部門主動發起，每月度省級自然資源部門使用遙感監測技術自動采集用地變化圖斑，將其與竣工驗收完成的宅基地建房空間數據進行空間疊加，將未重疊的變化圖斑部分制作成為疑似問題圖斑。再以省級為根節點，對市、縣、鄉鎮逐級下發疑似問題圖斑核查任務。鄉鎮人民政府針對疑似問題圖斑開展實地核查，并將核查結果反饋至縣級農業農村部門，縣級農業農村部門征詢縣級自然資源部門匯總處置要求交鄉鎮人民政府執行，鄉鎮人民政府記錄最終處置結果及證明材料并反饋至縣級農業農村部門，縣級確認后提交給市級、省級進行逐級審核。模型中的“逐級下發”和“逐級審核”有助于明確各級各部門分工，減少省級自然資源資源部門監管執法壓力（李栩濱等，2023）。

3 平臺總體設計

3.1 重點建設需求

（1）建立“一網通辦，多部門協同線上審批”的信息化工作流，規范信息填報要求，實現宅基地建房全流程線上管理。

（2）集中管理業務數據，基于空間數據構建宅基地建房管理一張圖，實現“項目-地塊-時空”的統一融合管理。

（3）建設“PC 端+移動端”應用功能，使用移動端完成輕量化空間數據采集和外業核查工作。

（4）研發智能決策功能，基于業務規則自動識別空間數據檢測結果，為用戶提供決策依據。

3.2 平臺架構

基于“數據治理、業務支撐、共享服務”三位一體的“數據中臺”思路，湖南省自然資源部門建設省級國土空間基礎信息平臺（以下簡稱基礎平臺）為省級自然資源業務信息系統提供基礎資源、數據資源服務和基礎服務等技術支撐力量。為提高信息化資源的可復用性、應用便捷性和整體工作效能，平臺在省級基礎平臺的基礎上進行設計與開發?；贘2EE（Java 2 platform enterprise edition）框架可以兼容多種操作系統部署及簡化部署企業級解決方案的優點（伍建軍等，2022），平臺使用MVVM（model-view-view-model）模式進行前端交互系統開發，充分發揮MVVM 模式低耦合、高效減少后端服務器并發/負載壓力的特性，滿足全省范圍萬人級用戶高并發訪問與操作需求（梁文婧等，2022）。

平臺總體架構采用分層設計原則（劉慶彬，2023），主要包括基礎層、數據層、服務層、應用層和用戶層，具體內容如圖2 所示。

1）基礎層

基礎層利用現有自然資源業務云和省政務外網電子政務云，將計算資源、存儲資源、網絡資源、災備資源進行規劃整合，按照云服務模式和云架構建立共享資源池，形成可支持海量數據存儲、高并發業務共享、實時數據交換、安全災備管理的基礎環境并由基礎平臺集中向其他業務系統提供服務。

自然資源業務云和政務外網電子政務云之間通過單向光柵進行數據擺渡，滿足不同網絡環境之間的數據交換需求，保障數據安全保密需求。

2）數據層

數據層基于“一數一源”和安全保密原則，采用系統對接方式從基礎平臺上調用現狀數據和規劃管控數據開展空間檢測，也可以將業務過程中形成的宅基地建房管理專題數據實時匯聚到基礎平臺中。

3）服務層

服務層包含空間分析服務、資源調用服務、權限控制服務、接口框架服務等基礎服務，保障平臺業務應用功能運行的穩定性。

4）應用層

應用層是根據用戶類別、行政級別提供宅基地建房管理工作中涉及的業務工作，并且根據使用場景的不同分別在PC 端和移動端設置了不同的應用功能，PC 端和移動端的信息實現實時推送共享。

5）用戶層

用戶層根據農業農村、自然資源、住房和城鄉建設部門、鄉鎮人民政府四類用戶需求，提供不同的業務應用權限和數據應用權限。

4 平臺開發建設

4.1 數據庫建設

按照業務工作構建覆蓋全省范圍的宅基地建房管理專題數據庫，在平臺中采用關系型數據庫MySQL 和空間數據引擎ArcSDE 進行建庫、存儲、管理和維護。

按照數據類型的不同，宅基地建房管理專題數據庫包含空間數據和屬性數據，空間數據通過坐標、坐落、方向等信息構成地理實體的空間形狀和空間位置，屬性數據是與空間數據相關的定性或定量的描述性信息，二者融合可以表達一個地理實體（曹全龍等，2023）。在地理信息系統中，空間數據都應和屬性數據通過地理實體類進行關聯，以確保兩類數據的統一（徐強，2017）。在本平臺中以空間數據作為地理實體單元，每個地理實體單元的基本信息包括實體ID（唯一標識）、空間數據ID 和屬性數據鏈表ID。

宅基地建房管理專題數據庫主要內容，如表1所示。

表1 宅基地建房管理專題數據庫詳細列表Tab.1 The database detailed list of homestead building management

4.2 PC 端功能建設

PC 端采用前后端分離的架構模式。前端統一采用可以構建數據驅動的Web 頁面的Vue.js 技術框架（于鵬，2023），結合基于Vue 的開源組件庫ElementUI 進行建設（王志文，2020）。后端采用Java 語言，基于 Spring Cloud 框架的微服務架構進行建設。

1）建房需求模塊

建房需求模塊服務于建房需求報送業務，主要包括需求數據填報、數據審核、填報進度統計、報表導出等功能，通過驗證用戶所屬部門和角色，支持自定義不同維度的統計報表。

2）審批服務模塊

審批服務模塊服務于建房審查審批業務和建房竣工驗收業務，主要包括建房許可、竣工驗收、我的已辦、案卷查詢等功能。該模塊提供規范化的信息填報頁面（圖3），支持宅基地建房審批業務與竣工驗收業務的在線辦理和審查意見自動化留存，支持生成審批成果《鄉村建設規劃許可證》和《宅基地批準書》的電子證照，實現辦結即發證。其中，建房許可功能關聯移動端App，可以實時接收到使用移動端App 采集到的建房范圍線并調用基礎平臺提供的空間分析服務完成空間檢測。PC 端還支持對建房范圍線疊加遙感影像瀏覽與編輯修改，彌補了移動端App 圖形編輯功能不足的弱點。

圖3 信息填報界面Fig.3 Interface of information filling

3）建房管理模塊

建房管理模塊服務于建房施工巡查業務和建房監測監管業務，主要包括巡查任務、監測任務下發、監測任務審核、違法查處、統計分析等功能。所有用戶在該模塊中可以查看所屬轄區內的所有建房巡查記錄。該模塊與移動端App 關聯，可以實時接收到移動端App 反饋的巡查記錄信息、監測任務處置記錄信息。該模塊還通過實時跟蹤建房審查審批、建房竣工驗收、建房施工巡查、建房監測監管四項業務的項目數量、占地面積、進展狀態，支持根據行政區劃、統計時段進行篩選查詢和報表導出，采用ECharts 圖表可視化組件提供柱形圖、列表兩種方式進行展示（圖4）。

圖4 統計分析界面Fig.4 Interface of statistical analysis

4）信息庫模塊

信息庫模塊向縣級農業農村部門用戶提供對村集體經濟組織成員信息的錄入、編輯、啟用、停用等管理功能；向縣級住房和城鄉建設部門用戶提供鄉村建筑工匠信息與鄉村建筑方案信息的導入、編輯、啟用、停用等管理功能。

5）圖形庫模塊

圖形庫模塊提供對全省宅基地建房范圍、疑似問題圖斑的可視化展示、圖形與屬性關聯查詢、多類空間數據分屏瀏覽等功能。模塊界面如圖5 所示。

圖5 圖形庫模塊界面Fig.5 Interface of graphics library module

6）運維管理模塊

運維管理模塊提供系統用戶的管理，包括用戶的錄入刪除，角色權限配置，職能功能配置等，滿足各地根據實際需要自定義配置的功能；提供可視化的業務流程配置功能、統計報表配置功能。

4.3 移動端功能建設

移動端功能采用 Android 原生開發，可以滿足高并發的空間數據采集及用戶交互體驗效率要求。

1）現場踏勘

現場踏勘功能與PC 端審批服務模塊相互關聯，鄉鎮政府用戶可使用移動端App 定位擬建房位置，疊加天地圖影像或國土調查統籌影像進行手繪采集或行動軌跡采集獲得擬建房范圍線。

2）巡查記錄

巡查記錄功能與PC 端建房管理模塊相互關聯，鄉鎮政府用戶可使用移動端App 不定期地對建房項目進行巡查，拍攝現場照片、填寫巡查意見和巡查時間信息。

3）處置記錄

處置記錄功能與PC 端建房管理模塊相互關聯，鄉鎮政府用戶可在移動端App 上實時查看衛星監測圖斑位置并拍攝現場照片、填寫核實情況說明。對確認存在違法建房問題的圖斑進行線下處置，處置完成后使用移動端App 拍攝現場照片、填寫處置情況說明和處置時間信息。

4.4 關鍵技術

1）基于時空地理信息數據的國土空間規劃檢測模型輔助決策

利用地理信息系統（geogaphic inforation system，GIS）技術可動態可視化提供地理空間信息的特點，在工作流中融入GIS 空間分析節點，根據空間分析結果自動進行邏輯判定（張琪，2021）。根據宅基地建房審批的業務規則構建了適用于實際業務工作要求的國土空間規劃檢測模型，平臺調用基礎平臺的空間分析服務和數據資源，自動檢測建房范圍線與永久基本農田、生態保護紅線、土地利用總體規劃、現狀耕地、地質災害防治規劃等數據的空間壓占關系，并生成“數–文–圖”一體的合規性檢測報告（圖6）。平臺根據檢測結果自動判斷建房行為是否合法合規并向用戶提供決策性指導意見，實現從人工審查到智慧化審查的高效轉變，實現業務流程的邏輯性管理。

圖6 合規性檢測報告示例Fig.6 Example of compliance test report

2）多終端協同工作模式實現信息融合

通過接口集成對接可提供存儲服務和應用服務的后臺終端與可獲取當前定位信息的移動設備，從而使PC 端應用功能和移動端應用功能緊密結合，充分發揮“線上+線下”場景優勢（王鐵軍等，2021）。由PC 端在建房審查審批、建房施工巡查、建房監測監管三個業務的指定環節自動發起線下工作任務，平臺根據行政區劃、用戶類別、責任分區進行任務自動分配和任務基本信息推送，接收任務的巡查人員使用移動端完成線下任務錄入任務成果信息，信息自動反饋至PC 端供用戶查看。同時任務成果信息與任務基本信息融合后回傳至專題數據庫，實現信息全面留痕和任務追溯。

3）云計算技術結合數據工作流調度技術實現精細化管理

宅基地建房管理工作由多個部門共同承擔，需要用到自然資源、農業農村、住房和城鄉建設既有業務成果數據，這些成果數據具有數據結構差異大、數據量大、變更快、使用頻率高等特點，因此，應充分使用云計算技術、云計算架構和虛擬化技術形成的可動態擴展的共享資源池來集成多源數據，可根據業務并發需求實時調度數據資源（李翔，2023；邱亞等，2023）。多源數據的集成應用可以保障業務工作的精細度和準確性，具體表現在自動檢索對比集體經濟組織成員信息、房地一體確權登記數據，提高對建房資格的審查效率；根據申請建房信息自動匹配推薦鄉村建筑工匠信息和鄉村建筑方案信息，保障了建房建筑工程質量和施工安全；通過空間拓撲關系自動關聯各類現狀數據、規劃數據等，采用GIS 地圖管理模式對空間數據實時展示，實現帶圖審批和帶圖巡查監管；通過大數據實時監測，挖掘相關業務信息要素間關聯關系，開展國土空間規劃演替規律分析，保障國土空間規劃能有效指導建設活動（單衛東等，2023）。

4）基于 BPMN（business process modeling notation）規范的工作流引擎技術實現零代碼可視化配置管理

BPMN 是一種業務流程建模標準，它定義了統一的執行語義確保不同流程引擎以相同的方式解釋和執行，又提供了圖形元素來為實際業務建立事件、循環、異常處理、會話等序列流以建立可視化的業務流程引擎（李昆穎等，2021）。通過梳理宅基地建房管理各業務的工作流，搭建基于拖拽式的可視化配置運維功能，實現零代碼構建業務流程、PC 端和移動App 端的數據交互及數據抓取。同時提供Shpfile 矢量、Word 文本、PDF文件、JPG 圖像等多種數據格式自動匯聚至數據庫中，大幅度提升數據提取、轉換、交互、寫入等過程的執行效率。

5 平臺應用成效

平臺于2021 年12 月建設完成，在湖南省規范宅基地管理工作、保障農村住房用地政策的約束下，已有1800 多個鄉鎮使用平臺來開展業務工作，應用覆蓋率超過86%，目前取得了良好的應用效果。

（1）規劃流程實現業務全面信息化。形成“鄉鎮受理→聯合審批→縣級備案→省市縣三級監管”的宅基地建房全過程管理，對各項業務制定了規范化的業務表單、附件要求、邏輯驗證、信息提示，各項業務之間的相同信息可以關聯繼承，不需重復填寫，有效減少辦理時間、降低錯誤率。

（2）通過空間檢測提高審批效率。借助移動端App 開展實地測量，補齊無法獲取建房范圍線的數據缺口，同時充分利用自然資源部門已有的時空地理信息數據和云計算技術，保障對每個建房項目進行用地檢測并給出審批決策指引，減少不熟悉業務相關法規條例和政策要求而造成誤判等問題。根據數據統計與用戶反饋，平臺上建房審批業務平均辦結時間約為3 個工作日，大大少于人工辦理時間。

（3）持續深化宅基地建房管理監管力度。使用移動端App 可不受地域限制，快捷反饋實地核查與整改核查信息。通過充分分析和共享平臺內的業務數據，讓各職能部門的監管工作可以有的放矢、提前捕捉潛在隱患問題。

6 結 論

宅基地建房管理信息化，是“放管服”改革的重要舉措，是實現鄉村振興的有效手段，對保障農村居住權益、國土空間開發利用格局具有重要意義?；跇I務導向、數據驅動、職責追溯的原則，平臺已經助力湖南省建成多部門“聯審聯辦”工作機制，共享自然資源、農業農村、住房和城鄉建設已有業務成果數據。依據各部門職能職責，為各部門提供“事前”農村住房建設規劃許可審批辦理、“事中”農村住房建設施工巡查、“事后”農村住房建設竣工驗收審批及違法建房管理，實現從源頭管理宅基地，提升建房審批工作效能，強化執法督察和用途管制。

未來，平臺還將繼續進行深層次的功能優化和規劃檢測模型優化，將用戶體系延伸到村級，通過對接村級綜合服務中心、研發微信小程序等方式實現農民建房申請信息的一鍵式導入；此外，還將增加宅基地流轉、抵押、推出等應用功能，以盤活農村閑置土地，切實響應“互聯網+政務服務”全面信息化建設的工作要求。