回應性動員:復雜政策執行中的參與動員機制研究

鄭永君 張金行 楊雯

(西北農林科技大學 人文社會發展學院,楊凌 712100)

一、問題的提出

公共政策來源于對民眾需求的回應,是政府機構與周圍社會環境互動的結果[1]。在回應性理論視角下,政府供給公共服務的基本依據是基層多樣化的地方性知識,政府機構從民眾的多元需求中了解社會治理需要,進而制定并輸出政策產品。隨著經濟社會實務領域復雜性的不斷提升,全社會尤其是鄉村的治理需求更加多元,相關政策設定也呈現復雜化傾向。面對具有復雜性特征的基層鄉村政策,政策執行過程中的動員機制是否能夠充分發揮治理效用?在政策趨向復雜化的發展過程中,鄉村政策是否創新了動員機制?這樣的動員機制又對治理結構產生了怎樣的影響?以上問題對于理解復雜政策及其動員機制具有重要啟發意義。本文試圖對上述問題做出回應,通過構建政策體制分類模型,豐富關于公共政策屬性特征的研究,并結合實證案例討論復雜政策情境下基層動員機制的創新及治理結構的嬗變。

政策的執行是彌合現實治理需求與發展期望之間張力的關鍵一環,而政策對象的參與是影響政策執行效果的一個重要因素[2],這對基層鄉村政策來說尤為重要。如何動員農民參與政策執行是鄉村政策在基層推行落實的重要環節。學術界主要圍繞利益、組織、技術、制度、文化五種解釋視角對政策執行中的農民參與動員機制展開討論。在利益視角下,動員農民參與政策執行需要讓農民充分享受到政策帶來的紅利。除了通過發展集體經濟的間接動員[3]和直接貨幣化的“讓利于民”[4],基層治理者還運用市場機制實現農民參與的物質積累[5-6]。在組織視角下,農民的參與動員以基層原子化困境為起點,通過黨政統合動員機制[7],在“橫向到邊、縱向到底”的引領模式下[8],基層黨組織能夠實現黨政科層組織內部,以及國家、市場與社會之間的功能性耦合[9]。除此之外,經濟組織以及各種非正式社會組織在動員農民時同樣發揮了重要作用[10-11]。在技術視角下,動員機制往往產生于基層治理者面對治理難題時的策略性應對,如面對鄉土社會的復雜性,權力支配和利益置換能夠有效實現對基層的動員[12],而針對資本下鄉的困境,轉包吸納的方式能夠有效促進外來資本的本土化融入[13]。在制度視角下,對農民的動員主要通過一系列具有強制性的制度規范實現,農民的參與被賦予一定的行政化色彩。具體的途徑包括通過制度嵌入提高基層組織力[14]、通過精細化的制度設計實現村民自治的運轉等[15]。在文化視角下,農民的參與動員以廣泛存在于基層鄉村的人際關系為實踐起點,通過人情與面子的靈活運用[16],實現對農民的政策動員。面對鄉村熟人社會的行動邏輯,以“人情話語”為策略的政策宣傳[17]、立足于鄉村的文化建設活動都是實現農民動員的有效策略[18-19]。

上述研究展現了基層治理者在動員農民參與政策執行時的基本實踐范式。隨著法治化、民主化的不斷發展,基層鄉村的治理策略呈現出技術性發展趨向和柔性實踐邏輯,農民的參與動員機制越來越呈現多元化、綜合性傾向。這樣的轉變反映了基層鄉村的復雜治理需求和多元化治理面向。由于中國廣袤的治理范圍和差異化的地方實踐,過分強調步調一致不僅不利于政策執行,反而會產生政策執行的質量風險和偏差。面對鄉村的復雜治理情境,基層治理者需要及時轉變動員機制,回應政策執行的復雜化趨向。本文在“關系-利益”和“結構-目標”的政策體制分類模型下,構建起政策體制、動員機制與參與效能的關聯性分析框架,結合中國鄉村政策的發展歷程與一個實證案例,揭示政策體制、動員機制與參與效能的內在關聯性,進而考察復雜政策背景下基層治理者的動員機制和治理邏輯創新。

本文的案例是陜西省蒲城縣S鎮D村動員農民參與鄉村振興產業發展的實踐。D村圍繞奶山羊養殖發展村莊產業,為復雜政策情境下的農民參與動員提供了實踐范例。D村構建了一系列動員機制,成功調動了農民的積極性、主動性和創造性,人均收入也由2015年的不足3000元提高到2020年的14500元。作者于2022年8月赴D村進行實地考察,與村黨總支主要成員展開座談交流,走訪了奶山羊養殖小區、中心奶站、牧草基地、有機肥廠等關鍵設施,與奶企負責人、技術專家、養殖戶、普通村民等進行深度訪談。同時,作者還搜集了相關政策文件、政府工作報告、媒體報道、資料數據等。

二、政策體制、動員機制與參與效能

(一)政策體制:理論基礎與理想類型

政策體制(Policy Regime)的分析視角側重于通過對政策本身的解構和評價來考察政策過程,在分析跨越多個政策子系統和促進綜合政策的治理安排時有顯著優勢[20]。馬特蘭德(Matland)[21]構建的“模糊-沖突”模型初步揭示了政策本身的差異對政策執行的反饋路徑。呂方等[22]從組織研究的視角出發,構建起“復雜政策”的分析性概念,認為不同事務領域的政策需要適用于不同的治理結構。彼得·梅(Peter May)和阿什利·喬基姆(Ashley Jochim)[23]在合法性、一致性和持久性這一評價體系的基礎上,提出從理念、制度安排和利益三個要素出發,能對某項政策做出較為全面的解讀?？疾煜嚓P研究能夠發現,政策本身的制度結構安排和政策所分配的利益這兩個維度引起了學術界的普遍關注,為本研究提供了理論借鑒,但仍然存在考察維度不完整、劃分依據靜態化的問題?；厮菡呖茖W的經典定義,公共政策通過對社會價值的權威分配達成治理目的[24],政策涉及的利益關系對于理解和劃分政策至關重要,同時治理情境的差異使政策目標及其結構呈現不同的特點。

基于上述分析,本文提出“關系-利益”“結構-目標”的政策體制分類模型,通過雙重視角的考察,對政策做出理想類型劃分(1)實際上,這樣的劃分依據并不能完全涵蓋所有的公共政策,本文從政策體制本身的特征出發對具有某些特定要素的公共政策進行類型劃分,力求為政策特征對治理結構的選擇提供一種新的解釋視角。(表1)。簡單汲取型政策涉及的主體之間呈現明顯的層級關系,政策所調動的資源主要遵從自下而上的流動趨勢,同時政策目標明晰、結構簡單,即實現對基層資源的汲取。復雜汲取型政策并未改變利益關系的汲取特征,其復雜性主要體現在政策目標以及結構安排上。簡單給予型政策的產生得益于經濟社會的進步,國家為了向基層注入活力而推動資源下沉,同時由于整體發展水平的限制,政策目標較為明確,給予的資源形式簡單。復雜給予型政策產生于治理情境復雜化的背景,不僅包括給予基層的財、物等簡單的物質利益,還包括各類公共服務資源的共同下沉。

表1 政策體制的理想類型

(二)不同政策體制下的參與動員機制

隨著政策科學的發展,政策執行的重要性愈發受到關注,公眾參與是推進政策執行、實現政策目標的關鍵環節,如何有效實現政策執行中的參與動員具備理論和實踐的雙重價值。政策體制的不同反映了差異化的治理需求,為了充分動員公眾參與政策執行,治理者往往根據政策體制的差異選擇動員機制。簡單汲取型政策背景下,由于政策目標清晰可量化、政策執行涉及主體單一,治理者往往借助既有的科層組織,通過行政性動員機制或借助基層熟人社會關系,開展正式權力的非正式運作[25]。復雜汲取型政策的汲取目標更加多元化,因此動員難度也更大。除了對公眾開展行政性動員,治理者面對繁重的汲取任務也會開展政策變通以減少政策執行阻礙[26]。執行簡單給予型政策時,由于資源給予的引導,公眾的參與主動性較高,治理者只需借助科層組織將資源層級下沉即可,行政性動員機制能夠實現政策目標。而復雜給予型政策中下沉資源的多樣化和基層需求的復雜性使得原有的動員機制難以滿足多元化的需求。同時隨著治理理念的發展,通過行政性命令處理復雜化問題的可行性不斷下降,治理者轉而尋求更加契合民眾需求和柔性動員策略的回應性動員機制,地方性需求得到重視(表2)。

表2 不同政策體制下的參與動員機制

(三)體制、機制與效能:一個分析框架

學界認為,公共政策本身的特征對治理模式的選擇具有重要影響。本文通過對公共政策特征的考察,提出政策體制分類模型,在此基礎上討論動員機制的選擇策略及其治理效用,從而構建“政策體制-動員機制-參與效能”的關聯性分析框架(圖1)。

圖1 體制、機制與效能:一個分析框架

政策分析及政策執行的研究大致可分為三個發展階段:自上而下的政策研究、自下而上的政策研究、第三代整合型的研究路徑[27]。政策執行過程是嵌入跨層次治理系統的地方化政策轉譯過程,通過回應地方性知識,具備復雜性和模糊性特征的公共政策被轉譯為適應在地情境的可執行政策?；貞鳛楝F代政府的重要職能之一,是實現公共政策執行、破解科層制弊病的重要理論基礎?；貞岳碚摰牡旎烁窳_弗·斯塔林(Grover Starling)[28]將政府的回應性定義為政府對公眾的需求作出快速反應的行動。同時,登哈特(Denhardt)[29]指出,回應性蘊含主動性的內在要求,強調治理者應當通過積極主動的回應實現公共利益的最大化。

在“政策體制-動員機制-參與效能”的關聯性分析框架中,政策體制的差異對動員機制的選擇具有決定性影響,并由此形塑了不同的農民參與效能。具體來說,政策涉及利益關系的汲取或給予屬性影響了動員機制的回應與否:汲取型政策是為了廣泛吸納資源,并不強調對民眾多元化需求的重視;給予型政策則是為了推動資源向基層下沉,如果執行時不能充分回應基層的多元化需求,則容易導致資源截留和民眾不參與的結果。而政策目標結構的簡單或復雜屬性決定了執行過程中是否需要進行充分的政策轉譯:簡單型政策由于其清晰可量化的目標體系,基層治理者在推行政策時根據統一化的要求,運用行政性手段逐級加以落實即可;復雜型政策則具備跨部門綜合特征,如果不能進行充分有效的政策轉譯,往往會由于與基層實際狀況的錯位而難以實現充分的公眾參與。因此,在面對復雜給予型政策時,需要充分回應地方性知識、結合基層的多元訴求進行回應性動員,讓復雜的政策目標在與地方性知識的互動過程中得以明晰,使下沉到基層的資源在與民眾需求的相互作用中成為動員農民充分參與的有力工具。

三、復雜政策執行中的回應性動員機制:鄉村產業振興的案例

(一)從簡單汲取到復雜給予的中國鄉村政策體制的變遷

根據政策體制分類模型,中國的鄉村政策大致經歷了簡單汲取型到復雜給予型的變遷歷程(2)在本文政策體制的劃分依據下,大多數的鄉村政策可納入這樣的發展脈絡,但仍不排除部分時期為治理好基層特定事務而制定的具有針對性特征的鄉村政策,這些政策則不在本文的討論范圍內。。取消農業稅前的鄉村政策反映了國家對基層鄉村的汲取取向。以農業稅政策為例,該政策主要服務于國家宏觀發展和工業化建設的需要,政策目標呈現汲取特征,汲取內容以實物或貨幣形式表現。對于農業稅,主要通過“委托代征”的征取模式實現稅收目標,面向農民征收具有簡單和直接的特點。比較有代表性的如農業稅“三定”原則:在規定的時間,到指定的地點,集中繳納提前通知的稅額。此外,基層治理者也運用“軟硬兼施”的方式來動員農民[25]。在上述動員機制下,農業稅的收取得以正常進行,但也存在稅收加碼等現象。

農業稅的取消與惠農政策的頒布標志著鄉村治理的汲取性功能發生改變。國家出臺了一系列惠農補貼,這一時期的鄉村政策呈現簡單給予型的特征。以農機補貼政策為例,由于目標結構明晰,政策執行時基本遵循了傳統的行政性動員模式,中央政府統籌補貼資金并通過各級政府機構逐級發放,最終下發至基層群眾手中。上述動員機制和政策執行模式順利實現了農機補貼資金的發放,同時伴生了諸如“精英俘獲”和政策目標偏離的困境。

隨著市場經濟的不斷發展和政治、社會實務領域復雜性問題的逐漸凸顯,統一化的政策難以實現對多樣化基層問題的有效治理。從脫貧攻堅到鄉村振興的政策安排,是具有復雜給予型特征的鄉村政策。在精準扶貧時期,相關政策強調制定適宜于特定致貧原因的攻堅計劃,通過聯合調動各種資源將相關利益下沉到基層。進入鄉村振興時期,中央更加強調對基層多樣性的尊重,通過因地制宜促進鄉村產業“一村一品”多樣化發展。為了政策目標的如期實現和資源精準給予,各級政府既通過“立軍令狀”的方式保證扶貧任務完成,又通過項目入戶的方式開展精準幫扶,動員機制更加綜合。這樣的綜合性動員策略既為實現政策目標提供了保障,又回應了農民的現實需求,提升了農民的參與效能。

(二)S鎮D村鄉村產業振興中的回應性動員

政策執行中的動員機制是促進政策有效實施、實現公民參與的關鍵。面對具備復雜給予性特征的鄉村振興政策體制,單一化、行政化的動員機制往往會由于同農民需求錯位而無法有效動員農民參與,從而造成政策執行績效損失?；貞詣訂T的理論意涵即強化政策與地方性知識的互動,在政策執行過程中通過加強對民眾需求的回應,實現對民眾的有效動員,促進農民有效參與鄉村振興。面向實踐,回應性動員機制以增強政策執行過程中對在地信息的回應為出發點,重點關注政策目標要求與地方發展實際的融合,讓政策目標在與地方性知識的互動過程中逐漸明晰化,從而最大化贏得基層民眾的支持,減少政策執行阻力。

1.需求評估:奶山羊養殖產業化過程中在地情境的轉化利用

D村位于陜北黃土高原和關中平原交接地帶,屬暖溫帶大陸性氣候,氣候特點是春暖、夏熱、秋涼、冬寒,四季分明,種植業發展較穩定。臺原為主的地貌特征和暖溫帶氣候適合奶山羊的生長發育,同時發達的種植業為奶山羊養殖提供了豐富的飼草和水源。蒲城縣自20世紀30年代便引進了奶山羊養殖,村民在縣城大環境的帶動下也開始發展養殖業。但奶山羊養殖一直處于分散化的狀況,阻礙了村莊產業的擴大發展。

過去有養殖奶山羊的傳統,但都是在自家的房前屋后養幾只,像張家3只、李家5只那樣的散養模式。隨著產業模式更新換代,這樣的傳統養殖方式不僅不能讓村民致富,還變成大家心里的負擔。村里羊奶的銷售渠道也一直被一些小商販控制著,他們向村民肆意壓低羊奶價格,村民有苦難言。(D村黨總支書記HHS)

針對D村產業發展困境和奶山羊養殖的分散化格局,村黨總支深入調研村莊環境,對產業進行研判并對村莊環境和產業選擇展開全面分析。一方面,村莊具有發展奶山羊養殖的地理和社會環境。地形和氣候條件為奶山羊養殖提供了廣闊的場所和豐沛的飼草資源,同時多年的養殖經歷也為村民積累了一定的養殖經驗。另一方面,羊奶的市場潛力大,產業潛在收益高,陜西省向來重視奶山羊養殖產業的發展,并規劃了千億元級奶山羊產業鏈,發展潛力巨大。最終,D村錨定了奶山羊養殖的產業發展方向,打造的產業平臺契合大多數村民的需求,為村民參與村莊產業發展提供了現實基礎。

面對模糊的政策目標和復雜的村莊產業發展現狀,D村立足村情,對社會、地理環境等展開綜合分析,將產業發展目標與地方性知識充分結合,通過對地理環境特征、村莊養殖基礎、政策紅利契機、社會發展狀況的綜合評估,最終還是錨定奶山羊養殖,將具有綜合性、模糊性特征的鄉村振興政策轉譯為契合村莊發展實際的可操作性文本,形成一套具有“定制化”色彩的產業發展計劃,打開了產業發展的“黑箱”。

2.多元協商:回應反饋提升農民參與感獲得感

曾經D村基層黨組織渙散,村民矛盾糾紛復雜,村莊凝聚力較差。2015年合村并組后村莊產生了新的領頭人,但是村莊村情也更加復雜,尤其是合村前兩村的社會狀況存在顯著不同。彌合村莊差異、發展村莊產業以及做好治理工作的客觀現實,迫切需要轉變基層治理模式。在錨定奶山羊養殖的產業發展目標后,面對復雜的治理局面和政策要求,村黨總支利用蒲城縣“政策回頭看”的契機,開展了地毯式的“問卷大調查、入戶大走訪”活動,建構起“回應-互動”的農民參與動員模式。

在蒲城縣的統一規劃下,村莊積極配合,創新工作方法,利用“政策回頭看”的時機,發動村莊黨員在全村開展入戶大調查行動。村黨總支也專門建立起問題臺賬,認真研討收集上來的問題,并限期整改。(D村黨總支書記HHS)

D村的調查行動旨在聽取民意民聲,獲取民眾最真實的需要和感受,走訪了解村民的政策滿意度,征詢群眾對基層黨建、產業發展、基礎設施等方面意見和建議,并形成問題整改臺賬,制定相應的整改措施。入戶調查不僅拓寬了村民反饋的渠道,D村還在此基礎上通過問題臺賬制度構建了有效的“回應-互動”式政策反饋路徑,形塑了政策執行的多元協商模式。在問題臺賬制度的規范下,從村民中收集到的問題都被記錄下來,責任人和完成時限都有明確規定。D村以一項一項整改到位的決心和行動產生的實實在在的工作成效來回應群眾關切,使全村群眾的政策知曉率和幫扶滿意度大幅提升。

通過暢通政策執行與村民反饋路徑,D村構建起“回應-互動”的政策執行模式,并依托問題臺賬制度與村民展開協商,村民關于政策執行的疑問得以及時解答,產生的需求也能夠得到關注和解決。村民在回應和互動的過程中提高了政策認同和政策接受度,同時群眾的積極參與也為政策革新提供了方向,治理者與基層民眾的治理罅隙在“回應-互動”中得以彌合。以增強回應性為基礎的多元協商機制不僅為明晰復雜治理情境下的政策目標提供保障,而且能夠有效激發政策對象參與熱情,實現復雜政策下的農民參與動員。

3.賦權增能:培訓教育提高農民參與水平

D村的奶山羊養殖傳統為產業發展奠定了基礎,但囿于技術和歷史的限制,奶山羊養殖一直沿用傳統方式,技術上的落后限制了奶山羊產業的規?；M程。奶山羊養殖技術之所以沒有得到更新,一方面是因為在傳統的分散化養殖中村民對集約化管理技術的需求不足,另一方面則是受養殖戶個人技術能力的限制,現代化養殖設備難以在村莊推廣,加之信息交流渠道有限,村莊的奶山羊養殖技術處于較低水平。村黨總支深知想要推動奶山羊產業的可持續發展,養殖戶的能力建設尤為重要。D村從革新技術設備開始,為養殖戶提供從設備更新到技術培訓再到能力拓展的全流程式養殖技術提升路徑。

自抓黨建促發展工作開展以來,D村充分發揮黨支部的核心領導作用,成立農民專業合作社,建設兩座奶山羊養殖小區,為農民提供統一的技術培訓、農資供應和產品銷售,以此幫助養殖戶發展奶山羊養殖。通過技術培訓,技術熟練的貧困戶可以直接在羊舍作業。(D村黨總支書記HHS)

建成奶山羊養殖小區后,D村積極開展校地交流,與西安電子科技大學開展技術合作,利用技術團隊的力量,為村莊規劃建設了現代化的養殖信息平臺,并引進雙列式羊舍和自動化監測裝置,實現養殖技術的硬件革新。在推動養殖技術升級換代后,D村積極組織面向村內養殖戶的技術培訓和養殖知識講座,以提升養殖戶的知識水平,實現“軟件”的同步革新升級。

村莊積極組織開展高層次技能培訓,聘請西農大等地專家教授來為養殖戶開展專題講座,滿足廣大群眾新的種養殖需求。(D村黨總支書記HHS)

D村積極開展基礎設施升級換代和養殖知識培訓,從外部和內部兩方面為村莊產業發展和養殖戶賦能,提升了奶山羊養殖的可持續發展能力。經過技術賦能,村莊養殖技術獲得整體提升,同時針對村民的技術培訓和專業知識講座還激發了養殖戶的內生發展動力,改善了村民“有參與無能力”的無效參與狀態,為鄉村振興提供持續保障。技術的提升和知識的保障是未來鄉村振興中農民參與的必備要素,是對農民主體地位的尊重和強調,也是推動鄉村振興契合時代發展需要,讓發展成果更多更公平地惠及全體人民的體現。

4.利益聯結:利益保障制度構筑農民參與基礎

面對村民收入水平低的狀況,D村進行“村社合一”改革,有效解決了“誰來干”“怎么干”的問題,同時壯大集體經濟,讓村民共享發展成果。在黨組織的引領下,村黨總支、村委會、村級股份經濟合作社組成“三塊牌子、一套班子”,促成“三駕馬車”形成一個核心。通過“黨組織+產業”的發展模式,發展壯大集體經濟的責任落實到村兩委班子。產業發展收益優先保障村民分紅,剩余部分留給村集體,用以壯大集體經濟、擴大產業規模和改善基礎設施等。

貧困戶可享受園區奶山羊入駐、夜間管理、技術指導、最低價收購等優惠政策,所需額外的支出僅是以每公斤羊奶按3毛錢向村上支付管理費;貧困戶貸的款則統一從紅星美羚乳業公司付給的羊奶款中按比例提取償還。(D村黨總支書記HHS)

在產業發展之初,為了動員村民參與奶山羊養殖,村莊整合項目資金,提供免費入駐政策,借助養殖大戶的帶動作用,發揮集約化養殖的規模效益。普通養殖戶受制于資金和技術的缺乏而難以承擔規?；B殖的風險,但在村集體經濟的保障下,養殖戶只需要投入勞動力要素和少量的組織管理費就可以實現“抱團取暖”,大大強化了村民的參與信心。通過“養殖大戶+普通農戶”的發展模式,奶山羊的養殖得到了統一組織管理,普通農戶的參與促進了村集體經濟收益同步提升,實現了村民參與和集體經濟壯大的雙贏。

村里先讓我在別人的羊舍務工學習技術。去年村上又建了8棟羊舍,我們可以免費入駐,羊奶由村里統一組織幫著銷售?，F在一年的收入能有6萬元,多虧了好產業和好模式。(D村養殖戶HRC)

利益保障機制回應了村民增收致富的需要。D村為了更好地保障村民收益和集體經濟壯大,制定了“5∶2∶2∶1分配機制”(3)收益的50%用于脫貧戶產業獎補及村集體經濟積累,20%用于全體村民產業獎補,20%用于獎勵評選的“星級戶”,10%的資金作為對村干部的考核獎勵。,村民的收益有了制度保障,集體經濟也得以穩定壯大。D村積極反哺鄉民,建立起村標準化衛生室和覆蓋各階段的教育獎助政策,進一步強化對村民的吸納效果。在治理資源不斷下沉的鄉村振興時代,D村堅持變“輸血”為“造血”,構建堅實的利益聯結機制,動員村民參與奶山羊養殖產業,并利用黨建引領下的“村社合一”的創新模式,尋求集體經濟的壯大,為重構基層鄉村治理提供經濟保障。

5.組織引領:黨建引領鄉村振興的組織基礎

D村注重做好脫貧攻堅與鄉村振興的制度銜接,尤其注重黨建引領的政策延續,持續建立并不斷完善鄉村振興背景下的干部駐村幫扶、整合資金幫扶、部門包抓幫扶、領導聯點幫扶、橫向協作幫扶等政策,進一步形塑了鄉村振興的組織基礎。在黨建引領的鄉村振興實踐中,“一把手”負責制以及黨組織與產業的深度融合既有創新性,又具備實踐性。

認真落實村黨組織書記目標責任制、公開承諾制、績效考核制、表彰激勵制、過錯追究制,以及村級班子和村干部績效考核、日常紀實管理辦法,建立健全村干部值班坐班制度,不定期采取電話查崗、實地暗訪督查等方式,對干部值班情況進行督導檢查,規范日常工作。(D村黨總支書記HHS)

通過強化考核監督和加強制度規劃,D村形成了五級書記(省、市、縣、鄉、村五級黨組織書記)一起抓鄉村振興的工作機制。治理資源得以從上級政府直達基層一線,并在黨組織的引領和監督下盡快投入實踐產生治理效用。在產業發展過程中,D村為了解決黨組織不具備市場經營主體資格的難題,由黨組織牽頭成立村級集體經濟合作社來對接市場,創新出“黨支部+村集體經濟”和“聯合黨委+產業基地”的產業發展模式,并在縣域內進行大力推廣運用。D村“黨組織+產業”的發展模式以產業發展為出發點,以重振基層黨組織為保障,通過包聯機制將上級治理資源真正貫徹運用到基層,通過集體經濟發展凝心聚力扭轉“空心村”的人力資源外流傾向,再通過黨組織的吸納將養殖大戶、技術能手等吸納入黨,增強人才引進和保障工作力度,推動鄉村人才振興的發展,為鄉村振興賦予人才和人力保障。

我已經向黨組織遞交了入黨申請書,希望以實際行動進一步向黨組織靠攏。未來,希望以自己的致富經驗帶動更多群眾實現創業致富,助力村莊鄉村振興事業發展。(D村養殖戶WLL)

“農村要發展,農民要致富,關鍵靠支部?！边@啟示鄉村治理者堅持黨建引領動員農民參與的重要意義。面對基層鄉村社會公共性逐漸消解及農民個體原子化、分散化的現狀,想要推進鄉村振興政策的實施首先就要將農民組織起來,打造“聚人促事”的組織基礎。通過黨組織的下沉嵌入和黨員先鋒的示范帶動作用,將原子化的個體小農聚合起來,以實現鄉村公共性的重構。黨建引領帶動作用為基層組織運轉和發揮社會效能提供了必備條件,為全面推動鄉村振興提供了組織基礎(圖2)。

圖2 回應性動員的過程與機制

(三)回應性動員下的農民參與效能

D村通過需求評估、多元協商、賦權增能、利益聯結、組織引領的回應性動員機制,有效促進村民參與鄉村產業振興,為實現復雜政策情境下的農民參與動員提供解題思路。在奶山羊產業發展過程中,村民的參與作用和主體地位得到充分體現,以奶山羊養殖為核心的村莊產業還發揮了吸納作用,吸引在外村民回鄉從事村莊產業建設,村民收入穩步提升,村莊產業不斷發展壯大,最終實現產業振興。

農民的積極參與是鄉村振興政策順利推行的有效保障?！吨泄仓醒?國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出,要“堅持農民主體地位,充分尊重農民意愿,切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用”。D村從明晰政策目標出發,為了實現農民最大化參與,通過回應村情,選擇具有一定產業基礎的奶山羊養殖作為發展方向。在良好社會基礎的支撐下,選擇奶山羊養殖尊重了當地的鄉土民情和自然氣候條件,為村民參與鄉村振興提供現實基礎。錨定奶山羊養殖的產業發展目標后,D村通過緊密的利益聯結機制和普惠的賦權增能機制持續提升村民的獲得感,讓村民在奶山羊養殖中切實感受到收益的提高和素質能力的提升,為村民持續參與提供基礎。產業帶動機制和收益兜底機制最大范圍地將普通村民吸納到奶山羊養殖中,利用集體經濟建設,發展成效得以惠及全體村民,切實提升農民獲得感。D村還建立起回應反饋機制,借助入戶大調查和問題臺賬制度讓民意民聲得到及時反饋和解決,不僅提升了村民的參與感和獲得感,充分彰顯村民在鄉村振興中的主體地位,由此產生的意見和建議還幫助村莊及時識別問題,排除發展過程中的潛在風險,增強產業發展的韌性與可持續性。面對基層組織渙散和村民原子化嚴重的現實條件,D村通過發揮村莊黨員的示范帶動作用,將黨建元素融入產業發展,用組織化引領打開政策執行的局面,帶動村民有效參與鄉村產業振興。

四、結論與討論

國家在涉農領域的政策由汲取型向給予型的轉變為基層治理結構的變革提供了現實條件。尤其是進入鄉村振興時期,隨著治國理念的發展更新和治理情境的復雜化,基層治理愈發強調對差異化的地方性知識和多元社會需求的有效回應。本文構建起政策體制、動員機制和參與效能的關聯性分析框架,考察復雜給予型政策中的農民參與動員問題。中國鄉村政策體制經歷了從簡單汲取型到復雜給予型的變遷歷程,相應的動員機制和治理結構也經歷了從運動式治理、行政性動員到強調精細化治理和回應性動員的轉變歷程。進一步結合實證案例,我們考察鄉村振興背景下的農民參與動員實踐,提煉出回應性動員機制?；貞詣訂T強調充分運用地方性知識,通過回應基層需求實現對民眾的有效動員?；貞詣訂T產生于當前治理情境愈發復雜、政策體制跨部門綜合的現實需求,是理解復雜性時代政策執行的重要視角。復雜給予型政策由于其利益關系的給予屬性和結構目標的復雜屬性而愈發強調與地方性知識的互動,而政策執行中對在地情境的回應成為動員民眾參與的關鍵一環?；貞詣訂T有效解決了復雜給予型政策執行中政策目標模糊、給予方式多元、民眾參與意愿調動的難題,形成了農民有效參與的實踐成效。

回應作為現代政府職能的重要方面,不僅蘊含著積極主動承擔責任的價值要求,更具備立足于民眾需求并超前、主動發現問題的實踐導向[30]。在鄉村政策體制和基層治理結構的轉型過程中,回應性治理就是將農民的需求偏好納入治理過程,通過一系列政策回應和柔性嵌入機制實現國家基層政權建設并維持鄉村社會的政治整合。伴隨著國家汲取型政策體制的消解,我國的國家政權建設具有了建構現代公共規則的基礎。在汲取型體制時期,自上而下進行治理安排的政策結構形塑了壓力型體制的政策執行邏輯。而汲取型體制的瓦解和給予型政策體制的興起則打破了自上而下的治理邏輯。強調面向基層供給公共服務和滿足公共需求的政策體制形塑了自下而上的治理邏輯安排。國家汲取型體制的瓦解和政策體制特征的轉變產生了回應性治理的現實需求?；鶎又卫碚咝枰皶r調整治理技術,通過回應協調多方利益,進而實現基層服務需求和政府資源供給的有效匹配與雙重整合?；貞灾卫硎敲裰骰?、法治化時代治理結構轉型的重要實踐方向?；貞灾卫淼泥l村基層治理邏輯更符合建構現代化公共規則的需求,能夠為有效彌合“國家-社會”的治理張力提供實踐基礎。

本文研究結論的政策意義在于,復雜政策背景下的基層治理者應當注重因地制宜、精準施策,用扎實的需求評估、開放的多元協商、全面的賦權增能、緊密的利益聯結、牢固的組織引領充分動員農民有效參與鄉村振興的積極性、主動性和創造性。