數字經濟背景下政府首席數據官制度框架及特征研究
——以十一個城市為例

張 濤,張博雅

(黑龍江大學 信息管理學院,哈爾濱 150080)

一、引言

2020年4月9日,中共中央、國務院印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中首次明確數據作為新型生產要素的重要地位,將其與土地、勞動、資本、技術并稱為五種生產要素[1]。2021年3月13日發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出,要建立健全國家公共數據資源體系,確保公共數據安全,推進數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用[2];2021年12月12日下發的《國務院關于印發“十四五”數字經濟發展規劃的通知》中提到,要充分發揮數據要素作用,強化高質量數據要素供給,加快數據要素市場化流通,創新數據要素開發利用機制[3];2022年12月19日,《中共中央、國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》對外發布,強調應當加快構建數據基礎制度,充分發揮我國海量數據規模和豐富應用場景優勢,激活數據要素潛能[4];2023年10月25日,國家數據局正式揭牌,為推進我國數字經濟高質量發展,建設數字中國進一步提供了保障。以上幾項政策的發布明確了現階段數據在我國經濟發展以及現代化建設中的重要作用。當前,數字技術的發展與應用使數據資源急劇增多,數據環境逐漸復雜化,數據需求趨向多元化、個性化,且目前我國可開發利用、有價值的數據中80%掌握在政府部門手中[5,6]。加強政府部門數據治理建設、完善政府部門數據治理體系對于有效推動數據全面共享與利用、充分發揮數據資源價值、驅動我國數字經濟高質量發展具有重要意義。

在以上需求的推動下,我國多個省市先后印發了有關設立首席數據官制度的實施工作方案。政府作為公共數據的提供者、運營者、使用者,是公共數據治理的重要參與主體[7],而首席數據官在政府部門中扮演著政府數據中樞大腦的角色,擔負著數據統籌管理、保護數據全生命周期安全等職責,因此盡快落實政府首席數據官制度是完善我國公共數據治理體系、推進我國政府數字化轉型的應然之舉。政府首席數據官的設立旨在促進數據的開放共享和開發利用、提升數據流通過程的透明度、提高數據驅動的決策能力,同時保護數據機密性和安全性[8]。目前我國學界對于首席數據官的研究主要集中在以下幾個方面:聶鈺[9]等通過對美國多家企業首席數據官進行調研,梳理了首席數據官在企業中扮演的角色與擔任的職責;夏義堃[10]對不同國家政府首席數據官制度的職能與運行情況進行分析,明確了其基本架構與運行條件;夏義堃[8]通過對比國外首席數據官制度與我國政府大數據局模式總結出我國大數據局模式應在職責目標以及權限結構等方面進行進一步優化;王東方[11]通過全維度檢視政府數據開放的邏輯與困境,指出建立政府首席數據官制度的必要性,提出了其構建模式。通過對已有文獻梳理發現,當前對于我國政府首席數據官制度實施現狀的研究還較為薄弱,尚未有學者對我國當前的政府首席數據官制度框架進行系統的分析梳理。本研究通過對我國十一個城市政府發布的首席數據官工作方案內容進行分析,梳理出制度框架及特征,總結出當前我國政府首席數據官制度存在的不足,并據此提出完善建議,旨在為未來一些省市設立首席數據官制度、完善我國公共數據治理體系提出參考與建議。

二、數據選取范圍

首席數據官(Chief Data Officer,縮寫為CDO)一職最早于21世紀初出現在企業,其主要職責是根據企業的業務需求,通過數據挖掘、處理和分析等工作,對企業未來的業務發展方向和運營提供戰略性的建議和意見[12]。2002年,美國Captial One公司最先設立了首席數據官職位。隨后雅虎公司設立首席數據官一職,主要負責制定雅虎公司的整體數據戰略,規范數據管理、構建數據系統,以及對公司數據進行運營和分析,建設數據基礎設施等工作。2009年,美國科羅拉多州首設政府首席數據官。

相比歐美國家,我國對于首席數據官制度的探索較晚。2020年12月,江蘇省工業和信息化廳印發的《江蘇省工業大數據發展實施意見》明確提出,要“推動具備條件的企業設置首席數據官( CDO ),制定并實施企業數據管理戰略”[13]。2021年以來,廣東、江蘇、四川、安徽、江西等省陸續發布了政府首席數據官制度試點工作方案,廣東、江蘇、山東、四川、浙江等省發布了企業首席數據官制度建設試點方案,蘇州市發布了《教育系統首席數據官制度建設實施方案》,上海市發布了《電信和互聯網行業首席數據官制度建設指南》。由于本文研究內容為政府首席數據官制度以及部分省市未對首席數據官工作方案進行公開發布等原因,本文選取珠海、深圳、湛江、惠州、亳州、揚州、常州、宿遷、達州、南昌、北京十一個城市在人民政府官網上公開發布的政府首席數據官制度試點工作方案(以下簡稱工作方案)作為研究對象。如下頁表1所示,對工作方案內容進行梳理,總結出當前我國政府首席數據官制度的框架與特征并提出完善建議,以期為我國一些省市設立政府首席數據官制度提供參考意見。

表1 政府首席數據官工作方案

三、政府首席數據官制度內容框架分析

本文主要利用NVivo14質性分析工具對各市政府發布的工作方案文本進行分析,通過詞頻統計結合各市工作方案制定思路“指導思想—工作目標—主要任務—保障措施”,總結出政府首席數據官制度內容框架。

(一)詞頻統計

政策文本中的詞語出現頻率能很好地體現出該政策的側重點以及注意力分配重點。將各城市工作方案文本導入NVivo14,設置停用詞(去除無意義詞語)進行詞頻統計。詞語出現頻率越高,即表明該政策文本對此方面更加側重。根據詞頻分析得出,工作方案中,數據、部門、建設、政府、數字、管理、共享、推進、組織、資源、政務、開展、領導、應用等詞語出現頻率較高。在各地方政府發布的工作方案中,“數據”在文中共出現890次,出現頻率最高,主要涉及構建首席數據官制度體系、推動數據要素發展、加強數據管理、促進數據開放共享等內容,說明各市級工作方案以加強數據治理、發揮數據價值為主要目標;“政府”在文中出現158次、“數字”在文中出現143次,主要涉及推進政府數字化轉型、提高政府數據治理能力、推動數字經濟發展等內容,說明當前各城市政府以加快數字化轉型、推動數字經濟發展為實施背景;“部門”一詞共出現250次,主要涉及部門試點、跨部門合作等內容;“組織”一詞在文中共提到90次,主要涉及加強組織領導、協調組織實施等內容;“政務”在文中共提到81次,主要涉及提高政務效率、提高政務服務等內容,說明更好地服務公民也是工作方案目標之一。

(二)內容分析

主要從工作目標、主要任務以及保障措施三個方面對工作方案進行內容分析,結合詞頻統計結果梳理出政府首席數據官制度框架。如下頁表2所示,一級編碼為工作目標、主要任務、保障措施三大類,二級編碼為上述三類的下級分支,三級編碼為對編碼類目的具體分類,編碼參考點表示有幾個城市的工作方案中提到此點內容。

表2 政府首席數據官試點工作方案內容框架

1.工作目標

各市工作方案的工作目標主要包括:構建首席數據官制度體系(八個城市提及)、推動數據要素市場化配置改革(四個城市提及)、推動數據共享和創新數據開發利用(八個城市提及)、提高數據治理能力(七個城市提及)、推動政府數字化建設(十個城市提及)。從各城市工作方案的工作目標中可以看出,當前我國地方政府對數據價值有了更深入的認識,已經將數據視為重要的生產要素和戰略資源,并希望通過首席數據官的設立充分發揮數據價值,促進數據由資源向資產轉化,從而推進城市數字化轉型、優化政務服務、促進經濟高速發展。

2.主要任務

通過對工作方案的系統梳理,總結出各城市工作方案的主要任務包括健全首席數據官組織架構、明確首席數據官職責范圍以及建立首席數據官評價機制三方面內容。

首先,健全首席數據官組織架構。各城市工作方案中均提到了在試點范圍內設立首席數據官以及數據管理人員,建立政府首席數據官制度體系。珠海、深圳、湛江、惠州、常州、南昌明確了首席數據官體系由數字政府改革建設工作領導小組領導與任免。深圳、湛江強調了要加強人才隊伍建設,鼓勵各試點地區引進專業人才以協助首席數據官開展各項工作,并創新管理機制、對團隊成員開展業務能力培訓。其中,惠州市在工作方案中詳細說明了各試點地區、部門應建立的首席數據官組織框架。常州市工作方案中提出,應建立聯席會議制度,各級首席數據官定期參加會議,促進各地各部門之間數據資源管理工作的交流合作。

其次,明確首席數據官職責范圍。首席數據官負責組織落實有關數字政府建設的各項事務,協調各政府部門的數據工作,以確保數字政府建設的順利推進;制定數字政府發展目標、發展規劃并擬定配套工作方案,把握數字政府建設工作的大方向,根據當前政府數字化轉型進程及時合理調整工作計劃;整合政府數據資源、提高政務工作和政府服務效率,推進政務服務“一網通辦”、政府治理“一網統管”和政府運行“一網協同”。負責數據治理和數據運營工作,包括制定數據治理工作目標以及配套實施方案,提高數據質量和利用效率、保證數據安全流通;通過與企業或其他組織合作等方式積極獲取各方面財政來源支持;協調內外數據需求、推動政府數據開放共享及開發利用,提高數據收集、整合、傳遞效率,最大化發揮政府數據資源優勢;加強數據相關新技術的應用與推廣,拓展數據應用場景。對本級政府或本部門數據治理、數據運營、信息化建設等執行情況進行監督,確保數據工作高質量運行、維護數據安全、提高數據利用效率;協調解決重大問題,及時發現、制止以及糾正違反法律法規、方針政策和可能造成重大損失的行為;對不符合當前數字政府發展方向的數據工作方案及時進行調整;指導開展信息化項目評價工作,確定項目可行性、預估項目回報率;負責信息化項目立項、驗收工作,確保項目按預期計劃完成。維護數據團隊建設,根據需求制定數據人才隊伍建設戰略規劃,引進高水平數據專業人才,制定數字能力培訓計劃,組織開展數字技能與安全培訓,宣貫數據價值、普及數據知識、強化數據意識、促進數據應用,從而提高數據工作人員數據治理能力。

最后,建立首席數據官評價機制。各級政府、各部門首席數據官應定期圍繞數據收集整理、數據資產管理、數據開放共享與開發利用、拓展數據創新應用、數據安全保護、政府數據需求等工作內容,參照首席數據官職責范圍逐條梳理,涉及工作成效、現階段存在問題、下階段計劃、佐證材料等內容,形成工作總結報告并報送上級部門。由上級部門結合首席數據官職責范圍對市、區、部門首席數據官以及數據工作人員履職情況開展監督并進行評價。通過對首席數據官工作情況的監督與評價,及時發現工作中的不足與問題并進行改進,提高首席數據官的工作效率和工作質量。對成效突出的試點區和部門,將視情況在有關數字政府建設績效評估工作中給予加分鼓勵。

3.保障措施

政府首席數據官制度的落實離不開各方面的保障措施。各工作方案中的保障措施主要分為以下四方面內容:第一,建立考核評價機制。湛江等市提出要制定考核激勵制度,結合工作落實情況,科學設立首席數據官評價指標并納入數字政府建設評估指標體系,組織各地各部門對首席數據官進行履職情況評價,建立健全考核激勵措施。第二,專業人才支持。深圳等市提出要建立專業的數據治理團隊,加大對首席數據官的選拔和培養力度,通過人才選拔和數字知識技能培訓等方式著力打造“懂業務、懂技術、懂管理”的復合型數字化人才隊伍。第三,多部門協調組織。珠海等市提出由上級部門組織領導首席數據官制度管理體系,做好組織規劃、政策落實、統籌協調、考核監督等方面工作,組織試點單位落實各項工作任務;建立常態化首席數據官工作溝通機制,加強省市區三級聯動,推動跨層級、跨部門的業務交流合作。深圳等市提出各級財政應給予首席數據官體系經費保障。第四,定期組織交流培訓。宿遷等市提出由首席數據官牽頭制定數據技能培訓計劃,定期開展面向不同層級、區分不同崗位、滿足不同需求的業務培訓和技術交流;要求市政務服務數據管理局定期舉辦首席數據官溝通交流會,在數據治理以及人員管理等方面進行交流學習。

四、政府首席數據官制度特征分析

基于對首席數據官制度的內容框架分析,總結出當前我國政府首席數據官制度具有以下三個特征。

(一)以數據驅動政府數字化轉型為目標

隨著數字技術的飛速發展,各行各業都開始以嶄新的姿態擁抱數字化轉型浪潮。數字產業以及數字經濟蓬勃發展的同時,產生了大量的公共數據資源,使數據應用場景愈加豐富,各行業領域發展以及公民日常生活對政務服務也有了更高的要求[14]。然而我國數據發展過程中長期存在數據資源管理職責不清晰、數據壁壘、管理分散等問題[15],完善公共數據治理體系,推進政府數字化轉型已成為建設數字中國的必然趨勢。

通過對工作方案的系統梳理發現,政府首席數據官制度的建立在促進政府數字化轉型方面發揮著重要的作用。韓嘯使用Q方法,發現我國政府首席數據官在數字政府建設中扮演推動者、傳播者、戰略家、溝通者、協調員、架構師、使能者和執行者等八種角色[16]。首席數據官負責制定和執行政府的數據戰略,在數據方面發揮領導力,促進政府在數字化轉型過程中充分利用數據資源;幫助政府建立有效的數據治理體系,確保數據的高質量、完整性和安全性;推進政府數據資源的開放共享和創新利用,以便企業和社會組織能夠充分利用公共數據資源、發揮數據價值、促進數據創新應用、完善數據治理體系,實現數據治理能力現代化,提高政務服務水平,推動數字經濟高效增長。綜上所述,首席數據官制度在政府內部對數據起到協調和推動的作用,能夠有效利用數據資源驅動政府數字化轉型。

(二)明確推動數據全量歸集

達州市首席數據官工作方案中明確提出,要推動全量數據歸集,對數據進行分類分級,制定數據回流計劃,建立以需求為導向的數據共享機制,將法律法規未作明確規定不予共享的數據資源,全量歸集到達州“城市大腦”。數據歸集是一種對數據進行整合、歸納、收集的手段,是指既要對各類數據實現完備、全部數量的收集,又要妥善地歸納與整合到統一的環境里,從而做到數據收集與歸納的“不留余量、應歸盡歸”[17]。數據歸集是統籌數據管理的重要組成部分,推動數據全量歸集可以打破各個部門之間存在的“數據壁壘”,使政府部門數據能夠全面貫通起來,有利于打破數據孤島、促進數據共享利用,對于推動政府數字化改革、提升政務服務水平、提升數據開放共享效率、加強風險預防與應對等方面具有重要作用。通過細化和規范歸集數據的相關要求,有助于提高數據的匯聚和輻射能力,加強數據追溯,提高數據歸集的質量,使數據資源成為高質量、標準化的數據資產。建立首席數據官制度有助于推動數據全量歸集,推動數據生態系統的建設,更有效地為政府提供有力的數據決策支持,將數據服務轉化為價值創新。

(三)全面統籌數據運營管理

當前我國公共數據面臨著數據資源統籌力度不足、數據開放共享程度不高、數據創新開發利用水平較低、數據安全保護體系不夠完善、數據回流渠道缺乏、采集標準不統一等問題,導致大量數據資源被閑置,未能有效發揮公共數據價值[18]。首席數據官作為本級政府統籌管理數據資源的第一責任人,對數據資源管理權利的控制較為集中,有較高的決策權。政府首席數據官的設立能夠全面統籌數據運營管理,通過完善數據標準化管理,確保各部門在數據采集、存儲、共享、使用等方面遵循一致的標準和規范,從而使數據在各個部門高效流通,促進數據治理組織體系的上下貫通和各部門間的數據共享,有效消除信息孤島與數據壁壘;制定數據治理工作目標和實施方案,提高數據質量、利用效率,并確保數據安全流通;與其他部門、地區以及組織合作,擴大公共數據供給規模,拓展公共數據應用場景,維護數據授權運營平臺、規范數據授權產品研發、豐富數據應用場景,通過全面統籌數據運營管理,激活數據潛能,釋放數據價值與紅利。

五、結論與建議

本研究對選取的政府首席數據官試點工作方案進行系統的內容分析,從工作目標、主要內容以及保障措施三個方面對我國當前政府首席數據官制度內容框架進行梳理,并總結出當前我國政府首席數據官制度具有以數據驅動政府數字轉型為目標、明確推動數據全量歸集、全面統籌數據運營管理三個特征?；谝陨涎芯績热菘梢缘贸?我國部分省市試點工作已初步取得成效,但還存在一些不足,如首席數據官制度框架較為粗略、對數據安全保護規范較少、運行機制缺乏多樣性等問題。本文基于此提出以下三點完善建議,以期促進我國政府首席數據官制度體系的完善和落實。

(一)深入細化首席數據官制度框架

根據對各城市工作方案的系統梳理發現,當前我國政府首席數據官制度處于探索階段,制度體系尚未成熟。多個省市發布的工作方案趨于同質化,未結合地區數字經濟發展、數字體系建設實際情況對政府首席數據官制度體系進行構建。并且對首席數據官制度的一些規范不夠深入細化,僅浮于表面進行籠統的概括,未結合當前我國各地區實際數據治理需求進行系統的規范。

2021年5月24日,《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》中首次提出 “東數西算”工程。所謂 “東數西算”,是指建設數據中心,將東部地區經濟活動產生的數據和需求有序引導到西部進行計算和處理,促進東西部協同聯動[19]。首席數據官制度在東部地區應對數據的生產挖掘方面進行具體規范,在西部地區應側重于對數據的處理計算。當前我國數字經濟發展水平不均衡,各地區數字經濟發展存在顯著差異,東部地區發展水平領先,東北地區出現逆數字化局面,數字經濟西部發展水平較為落后[20]。根據當前我國數字經濟發展現狀,東部地區應積極發揮數據資源優勢,承擔起帶動全國數字經濟發展的責任;東北地區應著重于對數據資源的開發利用,借助數據資源推動數字化發展;西部實際要素資源較為匱乏,應著力加大對首席數據官數字技術以及數據治理能力的提升,充分利用東數西算政策提升地區數字經濟發展水平。因此,應根據我國各地區數字經濟發展實際狀況以及對數據處理的不同需求對首席數據官職責進行細化,有針對性地利用數據資源創造價值、推動本地區數字經濟發展。

(二)加強數據安全保護體系建設

隨著數字技術發展,各產業數字化產生的數據大量激增,數據流通環節顯著增加,數據也成為企業和政府最有價值的資源之一。與此同時,數據泄露、黑客攻擊、惡意篡改等數據安全問題也時有發生,對企業和政府機構的正常運營和發展產生了不利的影響,嚴重時可能會威脅到國家安全[21]。因此,數據安全已成為數字時代經濟發展的基礎性保障,加強數據安全保護是當前維護國家安全和提升國家競爭力的戰略性需要?；诖?近年來我國多部政策條例中都對數據安全作出了明確說明。如《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》對“構建數字政府全方位安全保障體系”進行重點說明,《中共中央、國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》中提出要使安全貫穿數據治理全過程。

然而通過對數據選取范圍內的工作方案內容進行系統梳理后發現,僅達州市對數據安全保護進行了重點部署,其他城市工作方案中沒有體現出數據安全保護在首席數據官制度中的重要性。因此,應根據當前我國政府數據資源特點,由首席數據官及其團隊負責建立完善的數據安全保護體系。首席數據官需要具備復合能力,具有跨領域的思維[22],在數據治理體系中負責制定數據安全保護方案,明確數據安全保護目標、保護范圍、保護措施、責任人等;建立數據安全風險評估機制,對數據生產、運營、開放、流通等過程進行全面的風險評估,以便識別出潛在的漏洞和危險,并實時對數據進行風險監測,以便及時發現問題并提出解決方案。并加強對首席數據官和數據管理人員的數據安全意識培養,定期進行數字技術與網絡安全技術培訓,使其掌握網絡攻防策略、系統安全設計、風險評估等知識和技能[23],增強其數據安全意識和數據安全保護能力。

(三)優化首席數據官制度運行機制

優化首席數據官制度運行機制主要包括兩個方面,一方面要建立內外協同機制。政府首席數據官的主要工作任務之一是解決“數據孤島”問題,打破數據壁壘,消除數據資源及開發利用的條塊分割的現象,構建并維護高效協同、安全可控的數據治理體系。作為本級政府、部門統籌數據管理和應用數據資源的首要責任人,首席數據官應負責統籌政府的數據體系建設,健全數據共享機制,構建跨部門聯合協作的協同體系。珠海市工作方案中提到了由首席數據官制定數據治理建設目標和工作方案,數字廣東珠海分公司負責組建數據管理專業人才隊伍,提供數字技術資源。其他省市也可參考珠海市團隊建設機制,積極與社會組織或企業合作,借助外部技術資源對人才隊伍以及數據管理系統進行維護,充分利用外部先進數字技術資源。

另一方面要豐富首席數據官制度運作模式。對美國政府首席數據官行政隸屬關系的調查顯示,首席數據官制度具有多元化行政運行特征,制度重心的不同會影響首席數據官團隊的規模、組織結構、任務分工以及與其他部門的協作模式[24]。而根據本文對各城市工作方案的內容分析,發現我國當前政府首席數據官制度運作模式較為單一,且多個城市工作方案中并未對首席數據官運作模式進行明確規范。應根據政府數字化轉型以及地區數字經濟發展不同需求,對數字平臺、數據分析、數據開發等工作進行側重點分配,豐富首席數據官的運作模式,合理分配人力、財政等資源。