論公共服務均等化與農民共同富裕
——基于平等權視角的紹興研究

李建興

隨著中國特色社會主義進入新時代,我國社會的主要矛盾也隨之發生重大轉變,人民群眾對美好生活的向往與不平衡不充分發展之間的矛盾日益凸顯。這種發展的不平衡和不充分矛盾焦點都聚集在農村,體現在城鄉之間的相互比較中。習近平總書記指出:“我國城鄉發展的不平衡是最大的不平衡,農村發展的不充分是最大的不充分?！?1)習近平. 把鄉村振興戰略作為新時代”三農”工作總抓手[N].人民日報,2018-09-23(001).因此,我國要實現共同富裕,最緊迫、最重要的就是要盡快推動鄉村振興、縮小城鄉差距,把城鄉差距這個短板補上。(2)李培林. 準確把握共同富裕的是與不是[J].探索與爭鳴,2021(11):5—7.共同富裕就主體范圍而言是包括城鄉群眾在內的所有人的共同富裕,只有農村地區的農民群眾實現共同富裕了,我國共同富裕的目標才能算真正實現。從目前來看,我國的基本公共服務體系建設共同富裕的要求還存在不少的短板與差距(3)李實,楊一心. 面向共同富裕的基本公共服務均等化:行動邏輯與路徑選擇[J].中國工業經濟,2022(02):27—41.,補上城鄉差距這個短板,很重要的方面就是要縮小城鄉基本公共服務的差距。

本文基于平等權視角,結合對紹興基本公共服務現狀的考察,認為:要推動農村和農民實現共同富裕,必須從法治的維度和維護憲法權威的高度落實好憲法賦予公民的平等權,切實尊重和維護農民的基本權利,保障好廣大農民群眾在基本公共服務方面所享有的同等權利,以逐步縮小城鄉基本公共服務的差距,為農村和農民實現共同富裕奠定堅實的基礎。

一、均等地享有公共服務是公民平等權的應有之義

我國現行憲法第三十三條明確規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！睉椃ǖ拇藯l規定直接明確地賦予了公民的平等權利。憲法作為國家的根本大法,在我國的法律體系當中居于核心地位,具有最高法律效力,因此憲法中規定的公民權利也是公民應該享有的基本權利。我國憲法把平等權放在很重要的位置,其目的就是為了彰顯平等權在公民基本權利體系當中的重要地位。

所謂平等權是指一國的所有公民都平等地享有憲法和法律規定的各項權利,不受歧視與差別對待,公民享有或行使法定權利都受到國家的同等保護。平等權有豐富的內涵:首先,按照權利和義務對等的價值理念,平等權一方面意味著一個國家所有的公民都平等地享有法律賦予的權利,另一方面,他們也同時必須平等地履行法律規定的義務,任何隨意削減公民權利,加重公民義務的行為都是違反憲法和法律的。其次,從國家與公民的關系看,國家有責任和義務無差別地保障每一個公民在社會生活中的平等地位,公民在需要時也有權利要求國家給予平等的保護。第三,禁止差別對待。國家和政府各部門在同等條件下不得對不同的公民給予不同的待遇,不得因公民的職業、文化、出身、戶籍等原因給予差別對待。平等權作為憲法明確規定的一項公民基本權利,它的內容不僅體現在憲法的規定中,也體現在依據憲法這一根本大法制定的各項法律和政策制度中,平等地獲得基本公共服務的權利、依法平等地享有的選舉權、勞動權、教育權等都是平等權在經濟、政治、文化和社會發展領域的具體化。同理,也只有在國家和社會生活的各個領域、各個方面把平等權具體地落到實處,平等權作為公民的一項最基本的權利才能得到彰顯和維護。

毋庸置疑,我國的廣大農民作為中華人民共和國公民,理所當然應該享有憲法賦予的平等權。因而,從公共服務的視角,政府均等地向他們提供公共服務并讓他們和其他城鎮居民一樣平等地享有這種公共服務,自然也是農民群眾行使和享有平等權的應有之義。在我國邁向共同富裕的征程中,充分尊重和保障農民基本公共服務的平等權對于實現共同富裕具有重要意義:首先,有助于保障農民群眾在經濟活動中的機會平等。在市場經濟條件下,人們參與到經濟活動中的機會與經濟收入密切相關,如果不能充分地參與到經濟活動中,則必然會影響收入。事實上,因為城鄉基本公共服務的差異,如農村基礎設施、網絡寬帶及電力設施建設滯后等原因,導致很多農民無法實現高質量就業或通過電商開展獨具特色的農產品銷售等經濟活動,被不合情理地排斥在某些經濟領域和經濟活動之外,失去了獲得經濟利益的可能。保障農民的基本公共服務平等權,就可以保證農民以同等的主體資格參與社會經濟生活,保證農民在經濟活動過程中和其他各行業人員一樣具有同等的參與和選擇機會。我國的農民群眾本就屬于相對弱勢群體,讓農民群眾在基本公共服務方面享有平等的權利,甚至讓他們享有一定的優先權也更符合公平正義。正如羅爾斯指出:“為了平等地對待所有人,提供真正的同等的機會,社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們?！?4)[美]約翰.羅爾斯.正義論[M].何懷宏等,譯. 北京:中國社會科學出版社,1988:101.其次,有助于強化各級政府改善農村公共服務的責任意識。以往各級黨委政府將公共服務的重心放在城鎮,對農村的公共服務投入相對不足。從維護憲法權威的高度保障農民公共服務的平等權,有助于各級黨委政府強化責任意識,在公共服務政策制定和實施過程中自覺考慮農村需求、維護農民權益,有效遏制漠視農民正當權益的事件發生,推動各級政府及時發現并補齊農村公共服務短板,更好地保障并推動農民群眾實現預期利益。再次,有助于激發廣大農民創業致富的積極性。廣大農民群眾與其他各行業的群眾一樣擁有對美好生活的向往與追求,要把美好的向往變成現實還需要有外在條件的支持。由于農民群體在知識技能、綜合素質、就業環境等方面要稍弱于其他群體,更需要有良好的外部支持來增強他們自我發展的動能。切實保障農民的基本公共服務平等權,可以讓廣大農民群眾特別是邊遠貧困地區的農民群眾有更好的環境氛圍和條件支撐他們干事創業,利用日趨完善的公共服務帶來的“溢出效應”與輻射帶動作用實現他們的理想,更快更好地實現共同富裕。

二、公共服務推動共同富裕的內在機理

公共服務是政府為滿足社會公共需要,向全體公民提供的公共產品和服務行為的總稱。公共服務的分類方法很多,但從公共服務的發展過程、理論基礎和實際運行看,較為常見的分類大致有三種:一是為保障國家機器和維護社會秩序正常運轉的公共服務,如政府開展的日常行政管理,包括為公民和社會提供的軍事國防、法律治安、消防安全等公共管理方面的服務,這類公共服務也叫維護性公共服務;二是經濟性公共服務,國家為促進經濟發展而提供的公共基礎設施,如道路交通、水電通訊等公共基礎設施等方面的服務;三是社會性公共服務,國家為滿足公民的社會發展所提供的文化教育、醫療衛生、社會保障以及福利性收入轉移支付等。公共服務之所以能在推動共同富裕中發揮作用,其內在的機理就在于公共服務能夠借助公共產品的供給、公共服務項目及活動的開展直接作用于服務對象,進而對服務對象的生存和發展產生影響。不同類別的公共服務給服務對象的生存和發展帶來的功效不同。有的可以直接增加服務對象的收入;有的則通過提升服務對象某方面的素質和技能,幫助其獲得更大的發展潛能和更多的往上層流動的機會;有的可以促使服務對象日常的經濟活動更加便捷高效,從而減少服務對象經濟獲得的交易成本,從而間接增加收益;還有的務可以顯著改進服務對象生活的生態環境、人文環境,使其生活配套設施更加完善,提高其物質、精神生活的質量和水平,在實現物質富裕的同時,實現精神富有和環境宜業宜居等等?？傊?健全完善的公共服務對于實現共同富裕具有重要的支撐和保障作用。公共服務推動共同富裕的機制可用圖示如下:

圖1 公共服務推動共同富裕的作用機制及內在機理圖

通過對上圖作進一步深入的分析,我們就可以比較清晰地把握公共服務推動共同富裕的內在機理:

(一) 公共服務通過再分配的方式,可直接增加服務對象的經濟收入

共同富裕首先體現在經濟方面,物質富有、經濟寬裕是共同富裕的重要標志。因此,經濟收入的增加既是實現共同富裕的前提條件,也是共同富裕的重要標志之一。作為公共服務種類之一的社會性公共服務因其所具有的再分配功能,可以通過政府福利性收入的轉移支付,有效調節個體的收入,直接增加服務對象的經濟來源。隨著我國經濟的發展,國家和地方財政中用于對困難群體及特殊人群進行的補貼持續增加,如低保金和特困人員生活補貼、殘疾人補貼、租房補貼、臨時救助金、就業創業補貼等,以及針對特定群體普惠發放的勞動者技能提升補貼、高齡老人補貼、農機購置補貼等。大量的社會性公共服務可直接增加服務對象的經濟收入,幫助服務對象擺脫貧困逐步邁向共同富裕。但只有此類公共服務能公平地關注到相關群體,這些群體才能獲得增加收入的機會并從中受益。假如這種公共服務是不平等的,就必然導致公共服務向哪部分群體傾斜,哪部分群體就可獲得更多的收入再分配機會。這些機會既可能是直接獲得政府的轉移支付收入,也可能是獲得某種生存發展的可能性資源,獲得這些資源傾斜的群體,可因此獲得更多經濟收入。而那些受到不公平對待的群體會因此減少甚至失去收入再分配的機會,使自身及家庭的經濟收入遭受損失。

(二)公共服務通過文教醫療衛生供給,可以顯著提升服務對象的人力資本

現代經濟的發展與人力資本密切相關,文化教育、醫療衛生等社會性公共服務項目可以直接作用于人力資本,對未來的人力資本的發展狀況有著舉足輕重的影響。優質而充裕的文教衛生公共服務供給可以顯著提升人的文化水平、能力素質以及身體素質,增強服務對象的發展后勁。反之,如果這方面的公共服務供給匱乏或者供給質量不高,也必然會對人的文化知識積累、能力素質以及身體素質的發展提升產生不利的影響。最終,公共服務差異的累積效應必將導致未來勞動力的質量、勞動者的工作能力、技術水平以及勞動者體能健康方面的差異,并由此給服務對象帶來“馬太效應”。歷史唯物主義告訴我們,人是生產力中最革命最活躍的因素,上述差異最后會反饋到生產力上面,對經濟的長遠發展產生直接影響。

(三)公共服務通過完善基礎設施,可以夯實共富基礎、降低交易成本

舉辦公用事業,開展公共基礎設施建設是經濟性公共服務的重要內容。完善的公共基礎設施對推動共同富裕作用明顯:一方面,基礎設施建設可以強化農村和城市的聯系,通過以城帶鄉促進城鄉融合發展,形成城鄉共同發展的體系格局;另一方面,隨著基礎設施建設不斷完善,中心城區向外圍地區的“溢出效應”與輻射帶動作用會日益顯現。中心城區的要素資源逐步向周邊遷移,推動城鄉區域經濟協調發展,逐步縮小城鄉、區域差距,為共同富裕奠定堅實的基礎。同時,基礎設施建設不斷完善,能夠改善服務對象的生產生活環境,便利服務對象的生產生活,降低經濟活動的成本。例如,交通路網等基礎設施完善后,身居大山的農民出行便捷,農產品的流通成本減少,吸引更多的游客進山旅游購物。這既降低了經濟活動的交易成本,也增加了農民資源變現的機會,有利于把“綠水青山”變成“金山銀山”。

(四)各類公共服務協同發力,確保共同富裕五大指標全面落實

根據《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》中的相關規定,衡量共同富裕的指標包括“生活富裕富足、精神自信自強、環境宜居宜業、社會和諧和睦、公共服務普及普惠”等五大方面(5)新華社.中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見[J].政策瞭望,2021(06):4—10.,只有達到了上述五個方面的要求,共同富裕才算真正實現。而要實現全體人民的生活富裕富足離不開經濟性公共服務和社會性公共服務提供的投資、就業、醫療、社保等支撐和保障。實現全體人民的精神自信自強需要從經濟性公共服務提供的文化場館等基礎設施,以及社會性公共服務提供的文化教育等服務為前提和基礎。同樣,全體人民要獲得宜居宜業、社會和諧和睦的環境也需要通過強化基礎設施建設、加強法治建設和治安管理、發展文教事業提升公民素質等維護性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務共同來保障。至于公共服務的普及普惠更是需要以加強各類公共服務供給,完善公共服務舉措為前提。各類公共服務綜合發力是確保共同富裕各項指標全面落實的重要前提。

當然,公共服務推動共同富裕的成效最終取決于公共服務與服務對象的相互作用,同樣的公共服務供給,可能會因為公共服務供給的時機、類別、方式、效度的不同,導致在助推共同富裕的成效上有所差異。但可以肯定的是,公共服務供給越充沛、越完善就越有助于推進共同富裕。

公共服務是助推共同富裕實現的重要環節,所以早在2005年,針對“老、少、邊、窮”地區經濟社會發展情況,黨中央就開始謀劃以公共服務為切口來加快地區發展。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中,明確提出要“按照公共服務均等化原則”加大對這些地區的支持力度,以加快經濟社會發展。此時黨中央已看到加大對欠發達地區公共服務的支持、推動公共服務均等化對推動經濟社會發展的重要作用。在黨的十六屆六中全會中“建設完備的基本公共服務體系”已作為構建和諧社會的目標和主要任務之一,并把公共服務均等化的推進范圍從欠發達的“老、少、邊、窮”地區拓展到了農村地區,提出要“逐步實現城鄉基本公共服務的均等化”。由“公共服務均等化”轉向“基本公共服務的均等化”,這是國家在財力有限而公共服務又需迅速擴面的矛盾下,作出的既能避免給財政帶來巨大壓力,又能實現公共服務邊際效應最大化的合理抉擇。鑒于我國城鄉長期二元結構的實際情況,2008年黨的十七屆三中全會專題研究了農村改革發展的問題,明確把“破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化”作為今后農村改革的重點任務,為城鄉基本公共服務發展指明了方向。隨后陸續推出了城鄉基本公共服務均等化的頂層設計:2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》發布,推進城鄉與區域基本公共服務均衡化,逐步完善城鄉居民的基本公共服務體系,基本實現基本公共服務均等化被列為我國基本公共服務的目標任務;(6)國家基本公共服務體系“十二五”規劃[N].光明日報,2012-07-20(009).2018年《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》,明確了基本公共服務初步實現的時限;在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要》和國務院批復國家發改委的《“十四五”公共服務規劃》等文件中,推進基本公共服務均等化被提及。2021年,黨的十九屆六中全會再次強調要“注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設,推進基本公共服務均等化”。黨中央的上述規劃、意見內在邏輯清晰,就是要以推進城鄉基本公共服務均等化為抓手實現城鄉統籌發展,推動城鄉共同富裕。

三、基本公共服務不均等阻礙了農民共同富裕的進程

什么是“基本公共服務”?換言之,政府“公共服務”的底線在哪里?筆者認為,應當把它放在特定的時代背景下,從服務主體和服務對象兩個維度來思考。從服務主體看,關鍵是要看政府的財力狀況,如果政府財力有限,而服務對象對服務的范圍和質量要求過高,顯然是政府無法承擔的。從服務對象看,如果某一方面的服務事關正常合理的生產生活需要,同時也是社會公眾普遍性的需求,又在政府財力承受范圍之內,就是基本公共服務的范疇。如對這種需求置之不理,無疑是“基本公共服務”不到位。新時代以來,我國已由解決溫飽邁向全面小康,在此背景下,政府作為公共服務主體應該把回應并滿足人民群眾的美好生活需要作為公共服務供給的基準點。按照馬斯洛的需求層次理論,人的需求可分為生存需要、發展需要和享受需要三個層次。在新時代,服務對象的“生存性”需求已經基本滿足,“發展性”需求日益凸顯,此時滿足群眾發展的需求就應視為對此類基本公共服務的呼喚?？傊?界定什么是“基本公共服務”,應當依據人民群眾生存發展的共同合理需求作為分析的邏輯起點,把政府的財力作為是否拓展基本公共服務的限制條件。因此,基本公共服務就是主要由政府負責供給的,與一個國家的財力和經濟社會發展水平相適應,且社會公眾有普遍需求,旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。(7)國家基本公共服務體系“十二五”規劃[N].光明日報,2012-07-20(009).借鑒國際經驗,公共基礎設施建設、公共文化和公共衛生服務、基礎教育、社會保障等都屬于基本公共服務的范疇。尊重農民公共服務平等權就是要求各級政府應當在上述基本公共服務領域能夠均等地向廣大農民提供相應的服務,使他們能夠相對公平地獲得與城鎮居民大致相當的公共服務。這種平等的核心在于機會均等,重點要讓人民群眾都有獲得基本公共服務的機會。(8)尚靖凱,趙玲.新發展階段基本公共服務均等化建設內涵及理路[J].黨政干部學刊,2021(12):40—45.由于不同地方經濟社會發展水平不同,地方政府的財力也有差異,客觀上必然導致各地基本公共服務的差異。但如果同一行政區域內城鄉居民的基本公共服務差異明顯,顯然與憲法平等權的規定相悖,也不符合黨“以人民為中心”的執政理念。

由于城鄉二元體制所帶來的影響,加之各地經濟發展的不平衡,我國城鄉之間、不同區域之間以及不同群體之間基本公共服務還有明顯的差距,還存在要彌補的“短板”。(9)何文炯.共同富裕視角下基本公共服務制度優化[J].中國人口科學,2022(01):2—15.即使是在改革先行、經濟發達的沿海地區紹興,城鄉之間的差距依然不容小覷。

紹興地處浙江中北部,杭州灣南岸,到2020年末,戶籍總人口447.64萬人(10)紹興市地方志辦公室編.紹興年鑒2021[Z].北京:方志出版社,2021:23—26.,農村人口224.13萬。紹興經濟發達,有較強的經濟實力保障基本公共服務的供給,2017年至2020年,紹興市的財政收入分別達到了705.53億、811.85億、825.36億和853.02億(11)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:269.,2020年全市生產總值達到6000.67億元,所轄六個區(市、縣)中有越城、柯橋、上虞和諸暨四個區(市)生產總值突破千億(12)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:32.,2021年在中國百強城市排行中,紹興排行為第29位,六個區(市、縣)收入水平全部進入全國“30強”。隨著城鄉統籌發展的不斷推進,紹興的基本公共服務如教育、醫療、養老、社會保障等已基本實現城鄉全覆蓋,現階段紹興正在從單一區(縣、市)域內城鄉一體向全市整體城鄉一體推進。經浙江省統一測評,2021年紹興基本公共服務均等化實現度在全浙江省居于首位。即使有如此優越的基礎條件,紹興城鄉居民在基本公共服務方面的不平等還是在以下方面有所顯現:

(一) 基本公共服務設施城“多”鄉“少”

隨著經濟社會發展,城鄉居民的物質和精神需求有了很大改善,對公共服務的期盼和要求在層次上也在明顯提高。特別是在經濟比較發達的紹興,人民的基本公共服務需求已經從解決生存型向品質提升型轉變,亟需有完善的公共服務設施為品質提升提供物質保障。經比較,在紹興占總人口比重一半以上的農村居民在基本公共服務設施方面與城鎮居民相比差距十分明顯:大型的文體基礎設施如圖書館、科技館、博物館、美術館、奧體中心等,優質的醫療、基礎教育、養老資源等都集聚在市區或縣城,城區早已建成步行15分鐘可達的健身圈、醫療圈和商業圈。同樣,事關日常生活的水氣電路網、干凈整潔的公共衛生設施、供人休閑的公園綠地等在城區一應俱全,公共照明設施以及公共交通設施無論是數量還是運行時長,城區明顯要好于農村。在農村,雖然鄉村振興計劃、文化禮堂建設工程、農村廁所改造工程的實施,使農村公共基礎設施有極大完善,但就總體而言,城“多”鄉“少”是現實,而且農村的公共設施無論是前期建設標準,還是后期運行管理,都與農民群眾的期盼有較大差距。這從官方的統計數據中也可以得到佐證:2020年末,紹興各類醫療機構共有316個,衛生機構總床位數有32 012張,但農村鄉鎮衛生院床位數只有6328張。(13)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:340.全市養老機構總數有175家,總床位數49 944張,但103個鄉鎮(街道)中敬老院只有67家,床位數18 470張。(14)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:370.在生活垃圾處理方面,目前城市生活垃圾分類及無害化處理率是100%(15)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:362.,而農村生活垃圾分類與集中處理的覆蓋率是90.7%(16)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:4.。有的公共服務設施在農村甚至還存在明顯缺失,如2020年末,全紹興共有1587個行政村,但村衛生室僅有1041個(17)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:9.,即平均一個行政村配一個衛生室都不到。從職能部門提供資料匯編出版的地方年鑒中可以看到,在這些村衛生室中,達到規范化建設標準的僅為62.44%(18)紹興市地方志辦公室編.紹興年鑒2021[Z].北京:方志出版社,2021:283.。

(二) 基本公共服務具體項目城“全”鄉“缺”

基本公共服務具有保障人民基本生產、生活需要的功能和價值屬性,因此,理論上各級政府都應視財力予以保障。但現實中,有些城鎮居民可以享受到的基本公共服務項目,農民群眾卻并不一定同等地受惠,這就在客觀上導致了具體的基本公共服務項目城“全”鄉“缺”的狀況。首先,在社會保障方面,城鎮的從業人員與從事農業的農村人口相比,兩者在社會保險和社會福利方面的服務項目明顯不同:在城鎮機關、企事業單位工作的從業人員享有養老、醫療、工傷、生育、失業等五大“標配”的社會保險,而農村的勞動者只享有居民基本養老、居民醫保兩項社會保險。在社會福利方面,城鎮機關、企事業單位從業人員享有的住房公積金、經濟適用房和廉租房,農村勞動者基本沒有(見表1)。其次,在就業服務方面,主要關注城鎮的從業人員,他們下崗失業可以享受失業培訓和再就業服務,而農村勞動者這方面的服務基本缺失。同樣,按照我國殘疾人保障法的規定,國家應當為殘疾人提供就業服務。實際操作中,城鎮中的殘疾人有機會依法獲得按比例安排就業的服務,也有機會獲得地方政府為殘疾人設立的公益性崗位就業服務,農村的殘疾人的服務需求則很難受到關注。就業是民生之本,就業服務得不到有效保障,必然會對共同富裕帶來不利影響。再次,在文化教育方面,殘障人員接受特殊教育是確保他們未來正常融入社會的基礎,但目前政府只在城市中提供特教服務,農村殘障人員要接受特殊教育只能進城,這又間接增加了農村殘障家庭的經濟成本。當前農村基本公共服務的欠缺,是導致農村貧困人口數遠高于城鎮的重要原因之一。2020年末,紹興全市城鄉在冊低保對象總數為38 980人,其中農村就有33 987人。(19)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:10.

表1 城鄉勞動者社會保障項目比較

(三) 基本公共服務質量城“優”鄉“次”

根據相關數據顯示,盡管紹興城鄉基本公共服務均等化水平在逐步提升,城鄉差距呈現逐步縮小的態勢,但是由于公共服務的著力點及投入財力不同,紹興城鄉基本公共服務質量上的差距依然客觀存在。一是在教育方面,城鄉師資及教學水平差距明顯。雖然一般公共預算支出中農村教育的支出增幅高于城鎮,城鄉學校硬件設施的差距不斷縮小,義務教育生均公用經費也實現了城鄉學校完全同等。但在鄉村學校,優秀的師資和管理人員很難引進,盡管推行了城區優秀教師到鄉村學校支教制度,但數量極少也留不住,城鄉學校在教學質量、管理水平等方面的鴻溝依然明顯。教育是提高人力資本最有效的方式,被視為改善人的生存狀態的“最偉大的工具”,世界上絕大部分國家都將教育平等視為現代社會的基本價值理念?；A教育服務質量的差距必然會導致受教育者生存能力、職業收入的差距,加大城鄉差別。二是在醫療衛生方面,城鄉醫療設施配置及醫護水平不均等?，F有農村醫療機構無論是硬件設施,還是醫護人員能力素質都遠不如城鎮,城鄉在基本醫療衛生服務與中、高端醫療衛生服務方面呈“倒三角”模式配置,即大量中、高端醫療衛生資源集中在城鎮,而農村配置的主要是基本衛生資源。另外,與紹興全市居民人均醫療保健支出占全市居民人均可支配收入的比值相對比,農村人口人均醫療保健支出占農村人口人均可支配收入的比值明顯高于前者,而城鎮常住居民人均醫療保健支出占城鎮常住居民人均可支配收入的比值則低于前者(見表2),究其原因,不是農村人口更喜歡花錢進行醫療保健,而是財政對農民的醫療保健補貼低于城鎮職工。近幾年紹興城鄉居民家庭轉移性收入的差距也印證了城鄉這種基本公共服務質量上的差距(見表3)。

表2 城鄉居民人均醫療保健支出占人均可支配收入比 (收、支單位:元)

表3 紹興城鄉居民家庭轉移性收入比較

雖然表3中的城鄉家庭轉移性收入并不僅僅是來源于政府的轉移支付,但可以明確的是這些收入中有相當一部分是政府公共服務帶來的,因而城鎮居民家庭轉移性收入明顯高于農村家庭,也間接證明了城鎮居民獲得的社會性公共服務要優于農民。反過來,城鄉家庭轉移性收入倍差由2018年的2.32倍逐步縮小為2020年的2.25倍,也說明城鄉這方面的公共服務差距呈逐步縮小的良性態勢。三是在養老保障方面,紹興城鎮退休職工的養老待遇明顯好于農村老年人。2020年,紹興企業離退休職工有345 178人,共發放離退休金總額1 137 317萬元(20)紹興市統計局,國家統計局紹興調查隊編.紹興統計年鑒2021[Z].北京:中國統計出版社,2021:55.,據此可算出當年紹興城鎮企業退休職工平均養老金為2745.7元/月,機關事業單位退休職工顯然更高。據《關于進一步完善城鄉居民基本養老保險制度的實施意見》(紹政發〔2014〕44號),參加城鄉居民養老保險的農村老人的養老金由基礎養老金、個人賬戶養老金(月標準為個人賬戶全部儲存額除以139)和繳費年限養老金構成,其中繳費年限養老金按繳費年限分段計發:繳費15年的30元/月,繳費16年及以上的,以30元/月為基數,從第16年起,繳費每增加1年,增發5元。2020年農民參加城鄉居民基本養老保險的基礎養老金是215元/月,對65歲以上的老年參保人員,在年滿65歲、70歲、75歲后分別加發基礎養老金10元/月、15元/月、20元/月。(21)紹興市地方志辦公室編.紹興年鑒2021[Z].北京:方志出版社,2021:307.顯然,三者相加,農民養老待遇水平與城鎮職工也是云泥之別。

紹興經濟發展位居全國百強城市前列,基本公共服務均等化實現度也在全省總體領先,廣大農民尚且難以與城鎮居民在基本公共服務方面實現總體平等,由此,我們管中窺豹不難想象,經濟相對落后地區的農民群眾在享有基本公共服務平等權方面還有多大的提升空間?我國城鄉居民基本公共服務的不均等不僅使廣大農民群眾喪失了很多獲得更高現實收益的機會,而且還因此導致了農民群眾從事經濟活動的方式和范圍受到限制,同時也使農民人力資本發展受到制約,從而大大削弱了廣大農民依靠自身努力獲得更高經濟收益的可能,嚴重阻礙了農村和農民實現共同富裕的進程。習近平總書記指出,全體人民共同富裕是一個總體概念,是對全社會而言的,不要分成城市一塊,農村一塊。(22)習近平談治國理政:第四卷[M].北京:外文出版社,2022:146.作為總體概念的共同富裕,就其主體來說應該是包括農民群眾在內的全體人民的共同富裕,就覆蓋面來說應該是包括全國農村在內的所有區域的共同富裕。城鄉在基本公共服務方面的差距造成的廣大農民享有公共服務的不均等,不僅遲滯了農村和農民共同富裕的進程,最終也對我們黨提出的共同富裕目標的實現帶來不利影響。當前亟需盡快改變基本公共服務供給重城鎮輕農村的偏好,革除明顯不利于農村和農民的沉疴積弊,切實采取有力舉措把憲法賦予農民的基本公共服務平等權落到實處。

四、立足公平正義保障農民公共服務的平等權

維護和保障農民公共服務的平等權,一方面,需要全社會樹立憲法意識,尊重憲法權威,強化依法辦事的法治思維;另一方面,需要各級政府從公平正義和實現共同富裕的政治高度來把握公共服務蘊含的內在邏輯,并根據當前我國農村公共服務的實際,對我國現行的相關制度進行相應的改革,完善各種配套的體制機制。只有這樣,才能加快推進農村基本公共服務體系建設,真正實現城鄉基本公共服務體系的一體化,確保廣大農村居民與城市居民一道均等公平地享受政府提供的公共服務。要改變當前城鄉分割的制度安排和公共服務供給體制,必須在尊重憲法權威的基礎上開展一次公平正義的制度變革,沒有基于法治精神的制度變革,想要在我國現代化的進程中自動實現城鄉一體化是完全不可能的。(23)張英洪.城鄉一體化需要公平正義的制度變革[J].農村經營管理,2015(10):22—23.

(一) 要強化全社會的憲法意識推進合憲性審查

憲法是國家的根本大法,憲法所具有的最高法律效力要求全國各級政府部門都應該以憲法的規定為遵循的活動準則。我們要建設法治國家、法治政府、法治社會,就必須強化全社會特別是主導公共服務的政府部門的憲法意識,維護好憲法的權威,只有這樣,良好的法治思維和偉大的法治精神才能得到彰顯。一是要加強憲法的宣傳普及。努力提高全社會的憲法意識,提升廣大領導干部和各級公務人員依憲行政、廣大農民群眾依憲維權的意識和能力。二是要健全憲法的監督實施制度。根據我國現行《憲法》第62條、第67條的規定,全國人民代表大會及其常務委員會負責監督憲法的實施,同時地方人大組織法也明確了地方人大及其常委會對保障憲法在地方實施所負有的職責。但由于缺乏相關的實施細則,現實中憲法的監督實施還很不完善,需要對具體的監督實施主體、監督形式以及相關程序等作出明確,通過健全的監督制度確保相關政策受到有效監督,使不平等的涉農政策能夠得到及時糾正。三是要推進合憲性審查。為了維護憲法的最高權威,西方一些發達國家如美國、英國都確立了違憲審查制度,規定了違憲無效的基本準則。我國憲法第五條也有“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權”的規定,這意味著各級政府制定的政策包括公共服務政策也要受到憲法和法律的約束。2018年我國憲法修改,對加強立法中的合憲性審查作出重要制度安排。依法治國首先是要依憲治國,為了保證憲法賦予農民的平等權的落實落地,我們應該推進合憲性審查工作,對各級政府出臺的相關公共服務政策進行必要的審查,以便及時發現和糾正違反憲法、侵犯農民權益的不法行為。必要時應允許農民或其他組織就侵犯農民平等權的政策制度向法院提起訴訟,以確保憲法的規定落到實處。

(二)要強化政府完善農村基本公共服務的責任

基本公共服務屬于純公共物品范疇,是各級政府應該承擔的責任。改進農村基本公共服務的差距與不足,需要完善舉措壓實政府的主體責任。一是要明晰各級政府在農村基本公共服務中的責任與邊界。中央與地方政府事權與財權的不對稱,造成了不同層級政府間公共服務的責任與供給能力的失衡,制約了農村基本公共服務的供給。為此,必須按照事權與財權統一的原則,劃定各級政府公共服務的邊界,強化各級政府在農村基本公共服務供給上的職責。凡是惠及全國的重大公共服務項目,如重大農田水利設施建設等由中央政府承擔責任,對于只惠及地方的地方性農村公共服務,由地方政府提供。共同受益的農村公共服務建設應由共同受益地方的上級政府擔責或受益各方政府共同承擔責任。二是要深化現行財政體制的改革。為確保農村基本公共服務有可靠的公共財政提供支持,建議在現行公共財政預算支出中明確農村基礎設施和社會事業建設的支出比例,以剛性的財政政策引導財政資金流向,推動公共財政支出向農村基本公共服務傾斜,帶動公共資源配置逐步偏向農村,以促進城鄉公共產品的均衡配置,彌補農村公共服務的短板。三是要對農村基本公共服務標準進行量化。各地要根據2018年中辦和國辦出臺的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》的相關規定,結合推進城鄉基本公共服務均等化的要求,有針對性地圍繞目前農村在公共基礎設施建設、醫療、養老、就業等基本公共服務領域存在的突出問題,制定農村基本公共服務量化標準,并以此作為年底考核基層政府和相關部門的依據,通過考核指揮棒壓實政府和職能部門的主體責任。

(三)要構建農村基本公共服務民意測評需求征集機制

公共服務涉及供給和需求兩方面,基本公共服務供給要有針對性和有效性,服務的供給方就必須準確把握需求方的服務需求,否則就可能因為供需不對稱,產生一些無效的服務供給,導致供給不足或供給過剩,既滿足不了群眾的需求,也會造成有限公共資源浪費。具體到農村,要確保農民群眾的基本公共服務供需匹配,就必須深入了解農民群眾在這方面的需求種類、數量、結構及功能上的要求。但由于農民能力素質相對欠缺,更由于農民缺乏自組織性,不善于表達自身主張和權利,加之作為村民利益代表的村級組織“兩委”負責人又因為角色錯位(24)付英.村干部的三重角色及政策思考——基于征地補償的考察[J].清華大學學報(哲學社會科學版),2014(03):154—163.,很難完全站在農民利益角度考慮問題,這就使得農民在公共服務需求方面難以有效表達自身愿望,由此導致了供需雙方信息的不對稱和農村急需的公共服務難以實現有效供給。(25)任勤.完善和創新農村公共產品的需求表達機制與決策機制[J].福建論壇(人文社會科學版),2007(09):29—32.為此,一是要構建農村公共服務全過程民意測評機制。從項目選擇、立項、實施等全過程實行村民民主評議、民主決策、民主監督,這樣可以讓服務供給方較為全面地了解農民公共服務需求的種類、數量、需求的緩急程度等,同時還可以將農民的這種需求借助一定程序轉變為決策的參考。二是要依托現代大數據及時把握農村公共服務需求。隨著現代數字治理技術和治理網格化的推廣,農村中的各類問題和公共服務需求都可以依托相關網格、平臺收集匯總,通過這些大數據我們也可以很便捷地把握公共需求信息,并有針對性地提供公共服務。三是要發揮好各級人大代表和政協委員的傳導監督作用。鼓勵支持人大代表、政協委員特別是來自農村的人大代表和農村界別的政協委員通過人大、政協的渠道反映農村公共服務需求,加強對農村公共服務問題的監督。這對于實現公共服務供需雙方的有效對接,避免重復供給導致的公共資源浪費,避免“費力不討好”引發的政府與群眾的矛盾,把農民要辦的事真正辦好是很有必要的。

(四) 要推動農村基本公共服務供給主體多元化

社會治理強調多元協同,要更好地完善農村基本公共服務,也要推動多元主體的共同參與。為此,要通過運用市場化形式,鼓勵和推動政府以外的企業、第三部門等多元主體共同參與農村公共服務供給,構建政府主導、社會參與、公辦與民營并重的多維供給格局。一是要適應新變化構筑新共識。農村基層公共服務點多面廣,要改變將一切公共服務寄托于政府供給的思維定勢,樹立政府可以向社會購買公共服務,社會的公共服務需求方也可以由政府通過市場化的方式來滿足的新共識。二是要根據需求的緊迫程度,梳理制定農村公共服務供需指南,并出臺鼓勵民間資本參與公共產品供給的財政補貼、稅收優惠等舉措,通過市場機制來調動社會資源,吸引社會力量共同參與農村公共服務供給,以逐步構建有序競爭和多元參與的農村基本公共服務供給格局。三是要創新基本公共服務供給模式。為實現農村基本公共服務的品質和效率的快速提升,一方面,可以在城鄉基本公共服務差距較大的教育、醫療及養老等領域探索集團化的運作模式,即通過名校、名院等公共服務機構牽頭,分行業、領域組建城鄉一體聯動的教育集團、醫療集團、康養集團等公共服務共同體,借助行業龍頭的服務標準和管理經驗來引領和提升農村相關領域的公共服務水平。另一方面,可以借助“互聯網+”的模式,將城市優質教育、醫療資源通過互聯網延伸、輻射到農村相關領域,實現以城帶鄉,以優促差,使農村群眾足不出村就能享受到相關優質公共服務。此外,從國家層面上還可探索將一些國家級的優質公共服務資源投放到全國各區域中心,然后通過這些優質公共服務區域中心的輻射及人才的傳、幫、帶作用,快速實現優質公共服務由城市向農村延伸,實現優質公共服務的普及普惠。