違法立案的檢察監督機制研究

葉 青

一、問題的提出

無論從規范的制定還是立案監督的長期運行實際來看，“應當立案而不立案”的檢察監督始終是理論和實踐關注的重點，但對“不應當立案而立案”的違法立案進行檢察監督具有明顯的滯后性。

從功能的角度來說，立案檢察監督的直接目的在于對立案環節中的錯誤進行糾正。錯誤的表現形式無非兩種——“應立不立”與違法立案。實踐中，出現應當立案而不立案的原因有很多，如辦案人員的責任心不強，初查工作不夠細致；基層警力不足，案多人少，對部分案件投入不夠；少數徇私枉法，收受當事人好處，故意放縱犯罪等?！?〕李壽偉：《中華人民共和國刑事訴訟法解讀》，中國法制出版社2018 年版，第284 頁。結果直接導致打擊犯罪不力，被害人遭受犯罪侵害后“狀告無門”，合法權利得不到及時保護。監督立案就是對該現象的糾偏，以保障刑事追訴活動的順利啟動，將懲罰犯罪拉回到應循的程序之中。

刑事司法實踐中，違法立案的原因多與錯誤適用法律或不當的法治理念有關。如偵查人員對罪與非罪的界限把握不當、立案標準的規范依據失當、單純追求懲罰犯罪理念的作祟等，在立與不立的模糊地帶選擇“寧左勿右”的方式以開啟刑事訴訟。立案前的審查階段，證據稀缺、事實未知，僅依靠少量表面證供材料判斷犯罪存在與否并非易事，在無法對事實作出準確查明時，辦案人員立案與否的決定，實質上反映著“錯抓無辜”與“錯放罪犯”在立案程序中的實踐選擇。然而，正是由于我國刑事訴訟的開啟是程序性的，程序的特征在于遵循時間與空間的次序，一旦啟動則難有機會再去回溯立案的合法性，刑事司法的運作將迅速推進。加之后續階段缺乏嚴格的司法審查制度，違法立案勢必會對無辜被追訴人造成巨大的司法風險。違法立案自然也有損司法的權威性，損害公眾對法治建設的信心。在民商事糾紛、行政違法與犯罪的區分方面，立案與否的決定是法律面前人人平等的重要導向。對同類法律事實作出不同立案決定的行為，則有悖于司法平等保護的理念與原則。從涉企經營案件看來，違法立案往往還會涉及職務犯罪，企業可能通過行賄等方式影響偵查機關的立案決定?！?〕參見胡?。骸斗辗枪洕?營造良好法治環境》，《檢察日報》2019 年1 月23 日；廣州市荔灣區人民檢察院課題組：《關于非公經濟領域犯罪情況的調查報告——以廣州市荔灣區為標本》，《法治論壇》2017 年第4 期。實踐中，違法立案對當事人日常生活產生重大影響是顯而易見的，即便不被采取強制措施而致基本權利侵犯，也會導致當事人生產生活的中斷，引發家庭變故與社會危機。與應當立案而不立案不同，后者對被追訴人的放縱，可通過嗣后的刑罰加以懲處；而違法立案對守法公民造成的損害無法挽回，還可能引起信訪、國家賠償等不必要的司法資源浪費，甚至造成法律、司法信任風險。因此，是否對違法立案進行嚴格的檢察監督，其背后反映的是法律監督對懲罰犯罪與保障人權的價值衡量。

懲罰犯罪與保障人權是刑事訴訟的基本目的，二者對立統一。犯罪是對社會秩序的嚴重破壞，打擊犯罪不僅是對被害人利益的救濟，也是對社會全體成員權利的保障，是刑事司法的重要任務。不過，懲罰犯罪的同時亦會對被追訴人的基本權利造成侵犯。由于發現事實過程的漸進與漫長，被追訴人在卷入司法程序后必然受到追訴行為的干預。盡管二者兼顧是司法制度構建的美好愿景，但從現實角度來說，不可避免地要予以取舍。在長期重打擊犯罪輕權利保障刑事司法理念的指引下，對立案的檢察監督從制度創設之初就偏向監督立案，對違法立案的容忍度較高，根本原因在于懲罰犯罪在價值競爭中占據優勢。有鑒于違法立案的諸多弊端，加強違法立案的檢察監督工作機制殊為重要。

二、違法立案檢察監督的基本現狀

（一）違法立案檢察監督的規范變遷

違法立案的檢察監督經歷了從無到有的過程。1979 年《刑事訴訟法》并未規定檢察機關的立案監督職能，1996 年《刑事訴訟法》修訂明確了檢察機關對“應當立案而不立案”的檢察監督，后在1999 年公布的《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《高檢規則》）中增加了對違法立案的監督。

1979 年《刑事訴訟法》沒有規定對立案的檢察監督機制，控告人對不予立案的救濟僅能提出復議，對不應當立案的情形則在偵查終結或審查起訴時予以撤銷。1996 年《刑事訴訟法》首次以規范的形式明確了立案監督，立案監督與偵查監督、審判監督、執行監督共同構成了完整的刑事檢察監督體系，檢察監督因此貫穿于刑事訴訟活動的整個過程?！?〕孫謙：《刑事立案與法律監督》，《中國刑事法雜志》2019 年第3 期。1998年最高人民法院等六機關《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》對立案監督過程中具體的操作步驟及文書傳遞的期限等作了進一步細化。遺憾的是，《刑事訴訟法》僅對“應當立案而不立案”作出規定，并未涉及違法立案的監督問題。究其原因，面對法治建設初期的社會環境，實踐中多有“辦案人員責任心不強、警力不足、案多人少、個別的徇私枉法等”情形，立法將立案監督的重心放在對犯罪控制一端，更多地對消極立案進行糾正，以強化及時懲罰犯罪、保護公民因犯罪侵害而受損的合法權益。

1999 年《高檢規則》對立案監督作了跟進解釋，并“填補”了《刑事訴訟法》的留白——公安機關不應當立案而立案的，檢察院應當提出糾正違法意見。2010 年最高人民檢察院、公安部《關于刑事訴訟立案監督有關問題的規定（試行）》（以下簡稱《立案監督規定》）作為專門規范立案監督的文件，對刑事立案監督的任務、原則、線索發現機制、參與主體、審查處理的方式、救濟等，作了全面規定。其中，明確了糾正違法立案是監督的任務。具體程序包括：檢察院發現公安機關違法立案后，應當要求說明立案理由；后者在收到《要求說明立案理由通知書》后7 日內作出書面說明；檢察院經過調查核實，認為應當撤銷案件的，制作《通知撤銷案件書》送達公安機關；公安機關在收到后如沒有異議，應當撤銷案件；若公安機關有異議，可通過復議、復核予以救濟。應當說，《立案監督規定》的出臺，對監督違法立案具有重要的實踐意義，提供了必要的程序指引。此后在2017 年發布的《關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》中，也提及了檢察機關對經濟類犯罪案件的立案監督程序。較為特殊的是，該規定中對監督撤案效力的認定與《立案監督規定》有所區別，其中第18 條指出：“人民檢察院認為不應當立案，通知撤銷案件的，公安機關應當及時撤銷?！蓖瑫r，為規范人民檢察院控告申訴檢察部門辦理刑事立案監督案件工作，直至2023年9 月最高人民檢察院才印發了《人民檢察院控告申訴檢察部門辦理刑事立案監督案件工作指引（試行）》，其中第2 條規定將對公安機關立案決定不服而向檢察院提出監督申請或者建議的案件，納入刑事立案監督案件辦理范圍。

綜上，隨著《刑事訴訟法》及相關規范性文件的不斷完善，我國立案監督的規范體系基本建立。監督的范圍包括了“應當立案而不立案”和違法立案兩大類。相較于“應當立案而不立案”，違法立案的監督帶有明顯的滯后性特征。尤其表現為監督的效力不清，具體的程序規定不太明確，因此導致了實踐中對違法立案監督的難點。

（二）違法立案檢察監督的數據樣態

在《立案監督規定》進一步明確檢察機關對刑事立案的監督職責及程序后，立案監督的質效得到了較大提升。從2011-2022 年的統計數據看，立案監督工作的案件數量整體呈上升趨勢。相比之下，監督立案的年增長量較為平穩，而監督撤案的年增長量從2019 年起增加明顯。從公安機關對檢察監督的采納情況來看，盡管《刑事訴訟法》第113 條規定了檢察機關的通知立案權，但數據顯示并非所有案件的監督立案都被采納。不過整體上呈現出公安機關對檢察監督意見的采納率還是維持在較高的水平。（參見表1）

違法立案的檢察監督在立案監督工作中占據的比重呈明顯上升趨勢。在2011 年之前，監督撤案的數量還不到監督總數的40%，立案監督的工作重心傾向于監督立案?！?〕該數據在2003-2011 年分別是：8.7%、10.4%、15.4%、19.2%、19.5%、23.3%、24%、25.2%、36.6%。參見元明、胡耀先：《違法動用刑事手段插手民事經濟糾紛問題剖析》，《人民檢察》2013 年第10 期。而監督撤案則在2015 年起持續上升，2019 年后尤為明顯，至2022 年已占據了全部立案監督工作的60%以上。（參見圖1）

圖1 2011-2022 年全國監督撤案數占立案監督已糾正總數比值曲線圖

盡管監督撤案的數量大幅上升，但是結合近年的刑事司法政策實施不難發現，專項行動為監督撤案提供了大量數據。2019 年，最高檢部署開展涉民營企業刑事“掛案”專項清理行動，并在隨后幾年中持續推進。專項行動敦促了地方檢察院積極履行立案監督職能，如湖南湘潭57 家民營企業涉嫌虛開增值稅專用發票罪被立案偵查，因事實不清、證據不足，6年未予結案，在專項行動中很快得以監督撤案?！?〕參見2020 年《最高人民檢察院工作報告》。2020 年，最高檢又出臺《關于充分發揮檢察職能服務保障“六穩”“六?！钡囊庖姟?，對涉非公經濟控告申訴案件進行清理和專項監督，各地積極響應，紛紛出臺相應規范文件、完善監督舉措、積極摸底排查案件線索、創新監督方式、舉行聯席會議，大力提升了監督質效。如此一來，涉民營企業的相關犯罪領域——如破壞社會主義市場經濟秩序及妨害社會管理秩序迅速成為監督的重點。與此同時，侵犯財產類犯罪由于其本身的高發性，又與民事財產糾紛類案件存在交叉，也為監督撤案提供了大量數據成果。（參見表2）

表2 2019-2021 年不同案件類別人民檢察院監督撤案情況表

隨著刑事司法理念的不斷革新，違法立案逐漸引起重視。尤其是近些年大量非公企業因違法立案遭受巨大損失，對國家經濟發展、社會穩定造成影響，在加強對非公經濟犯罪治理的過程中，違法立案的檢察監督得到了長足進步，數量提升明顯。不過，值得警惕的是，監督數量的攀升并不代表立案制度的絕對向好?！傲副O督發現的主要是案卷中暴露出來的案件線索，而大量未立案的案件線索是不會進入訴訟視野之中的?！薄?〕左衛民、趙開年：《偵查監督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，《中國法學》2003 年第2 期。事實上，監督撤案越多，也正反映著違法立案現象層出不窮。檢察機關監督違法立案的數據顯示難以發揮其充分有效的檢察監督功能。

（三）違法立案檢察監督的緊迫性

違法立案主要表現為行政違法行為的犯罪化處理?！靶行獭被焱倘挥蟹缸飿嫵傻膶嶓w法原因，但公安機關將行政違法犯罪化的實踐動因則是程序上的。其主要原因在于公安機關同時擁有追究行政違法和刑事犯罪的主體地位，在程序的選擇及轉換上擁有較為自主的裁量權?！?〕參見張澤濤：《行政違法行為被犯罪化處理的程序控制》，《中國法學》2018 年第5 期。違法立案不僅會造成企業經營風險危及經濟安全，更是會對個人權利造成侵害。立案過于恣意可能產生比消極立案更大的社會危害，引發司法信任危機?！?〕參見周洪波、單民：《關于刑事立案監督的幾個問題》，《人民檢察》2004 年第4 期。

與域外多數國家刑事訴訟啟動方式不同，立案作為我國刑事訴訟程序性啟動模式具有特定的過濾功能。通過獨立的訴訟程序設計，每一個案件需經過特定、專門的審查程序后才能作出刑事或非刑事性質的判斷，最終決定刑事追訴是否開展。不過，正是因為有了立案的“把關”功能，一旦確定立案，后續偵查程序將及時跟進，對具體的犯罪嫌疑人就會“上手段”，或限制人身自由，或剝奪人身自由，涉案財物也將被查封、凍結、扣押。而一旦立案發生錯誤，對本不屬于刑事性質的案件開啟偵查，則可能造成當事人嚴重的權利損害。同時，相較于域外隨機型啟動模式，我國刑事訴訟缺少嚴格的司法審查機制和證據體系規則，后者依賴于偵查階段的令狀主義將對基本權利的侵犯可能降至最小?！?0〕參見葉青：《刑事訴訟法學：問題與闡述》，上海人民出版社2009 年版，第295 頁。換言之，即便沒有獨立的立案作為開啟追訴的“把關”環節，完善的司法審查機制也可以在很大程度上避免司法對權利的不當干預。對違法立案問題能否有效防止，會直接影響司法人權保障的效度。

近年來，檢察機關接受的涉非公經濟控告申訴案件呈遞增趨勢，其主要形式表現為辦案機關越權管轄，以刑事追訴職權插手經濟糾紛、介入民事案件；或對案件推諉管轄，不作為；違規立、撤案；干涉民事司法，隨意啟動刑事司法程序以中斷民事訴訟等?！?1〕參見最高人民檢察院第十檢察廳：《最高人民檢察院第二十四批指導性案例適用指引（涉非公經濟立案監督）》，中國檢察出版社2021 年版，第5-8 頁。法治對于推進國家治理體系和治理能力現代化，保證經濟持續發展具有重要意義?！?2〕參見張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》2014 年第4 期。非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，為護航經濟發展，保護企業利益，檢察機關應積極主動地加強法律監督職能。由于經濟市場的特殊性，在把握罪與非罪、商業行為等方面，偵查機關對法律政策的界限可能較難掌握。非公企業糾紛大多涉及刑民交叉類案件——該類案件自身存在較多理論學說爭議，且往往是涉眾型、涉案金額大、受害人多，亦難以厘清所有案情?！?3〕參見張澤濤：《規范對民營企業家刑事立案的制度設置》，《法學》2020 年第9 期。面對市場環境變化，一旦作出錯誤的立案決定，則很難挽回。對于涉非公經濟控申案件，更應加大監督力度，組織專項工作，踐行能動檢察理念。對非公企業及企業家的違法立案，不僅阻礙經濟發展、造成市場震動，還可能影響國家經濟秩序。

三、違法立案檢察監督滯后的原因分析

（一）立法缺失導致的監督效力有限

《刑事訴訟法》未明確規定對違法立案的檢察監督。盡管1999 年《高檢規則》將違法立案增設為監督的情形，但2012 年、2018 年兩次《刑事訴訟法》修訂都未吸收相關內容，現有關于違法立案檢察監督的最高效力文件僅為司法解釋，使得實踐中監督的剛性不足。

在對違法立案的范疇定義上，《高檢規則》采取了列舉的方式，包括公安機關違法插手經濟糾紛、報復陷害、敲詐勒索、謀取非法利益四種情形。盡管條文還用了“等違法立案情形”作為兜底，但并未對違法立案的范圍作目的性限定，前述四種情形提示的“違法”似乎僅突出了公安機關僭越職權、惡意侵犯權利的行為。事實上，對違法立案應作更一般的解釋，如不屬于公安機關管轄的、具有法定情形不予追究刑事責任的、沒有犯罪事實或不構成犯罪的，因證據不足以證明有犯罪事實發生或雖有犯罪事實發生但不是犯罪嫌疑人所為的案件等，都屬于違法立案。簡言之，凡是不符合立案標準的都屬違法立案，都應當通過檢察監督予以撤案。

在違法立案監督的啟動上，《立案監督規定》第6 條將“已采取刑事拘留等強制措施或者搜查、扣押、凍結等強制性偵查措施”明確為監督的啟動條件。然而《高檢規則》并無此要求?！秱刹楸O督部門實施刑事訴訟法若干問答》（以下簡稱《問答》）對此作出的回應是：《高檢規則》未吸收采納該要求，應理解為對啟動條件所有修改，不應以強制性偵查措施為前提。不過，從文件效力上看，《立案監督規定》是由最高檢與公安部聯合制定的，而《問答》只是由最高人民檢察院偵查監督廳作出的，依據制定主體作為判斷規范效力等級的一般規則，該回應與司法解釋具有類似的效力位階，似乎是檢察機關對自己的“背書”，對公安機關的約束力較弱。

立案監督的條件模糊，立案監督的條件應當以立案標準為依規。根據《刑事訴訟法》第112 條及學理通說，刑事立案的標準為“有犯罪事實需要追究刑事責任”?！?4〕參見陳光中：《刑事訴訟法》，北京大學出版社2016 年版，第277 頁；陳瑞華：《刑事訴訟法》，北京大學出版社2021 年版，第358 頁。雖如此，學者們大多認為，立案僅需有犯罪事實即可，無需對責任承擔作出法律上的評價?！?5〕參見盧永紅：《我國刑事立案條件的沖突與立法完善》，《人民檢察》2016 年第5 期；蘭躍軍：《審判中心視角下的刑事立案制度改革》，《學術界》2019 年第9 期；施鵬鵬、陳真楠：《初查程序廢除論——兼論刑事立案機制的調整》，《社會科學》2014 年第9 期?！靶枰肪啃淌仑熑巍钡呐袛酂o疑將本該由偵查或審判的要求前置于立案環節，使刑事立案審查變成了對犯罪事實的實質性審查，無形中增加了立案環節的司法成本?！?6〕季美君、單民：《論刑事立案監督的困境與出路》，《法學評論》2013 年第2 期。也使得在受案之初是否決定作為刑事案件予以立案，更大意義上取決于公安機關的主觀裁量?！?7〕同前注［8］。然而，實踐中立案監督的條件卻高于立案，除了具有以下任一的情形外：發現犯罪事實；發現犯罪嫌疑人；對于報案、控告、舉報和自首的材料，認為有犯罪事實需要追究刑事責任，還作了更為嚴格的要求：一般應是能夠逮捕、起訴、判刑的案件?！?8〕《人民檢察院立案監督工作問題解答》第10 條：“……由于通知立案具有指令性，為了確保立案監督的質量和效果，人民檢察院通知公安機關立案的案件，應當從嚴掌握，一般應是能夠逮捕、起訴、判刑的案件?！比绱艘粊?，由于對刑事責任的理解和把握存在模糊，立案不僅區分了《刑事訴訟法》第109 條的“對人立案”與“對事立案”，還實質性地提高了監督中的立案標準，導致的必然結果是一些達到立案標準而沒有達到逮捕等標準的案件不能被立案監督?！?9〕參見劉紅新：《立案監督困境的非權力因素分析》，《法治研究》2007 年第8 期。不過，立案標準也不宜過低，否則立案的過濾功能被虛置，由此寄托在立案程序之上的人權保障訴求也無從實現?！?0〕樊崇義：《走向正義——刑事司法改革與刑事訴訟法的修改》，中國政法大學出版社2011 年版，第67 頁。應當說，立案標準的嚴苛不僅導致了理論與實踐的沖突，還會引起證明標準層次上的混同，以致對檢察監督的正當性產生不必要的猜疑，從而影響檢察監督的剛性。

（二）程序不暢導致的監督運作困難

第一，信息堵點是立案監督最大的難題，案件線索取得的及時與全面是運行立案檢察監督的前提條件。刑事案件立案一般是由負責偵查的機關啟動的程序，只有違法性達到了法律規定的嚴重程度時，才會有檢察監督的介入，立案監督往往是一種補救性的事后監督?！?1〕董坤、馬建華：《論立案監督模式的轉型》，《安徽大學學報》（哲學社會科學版），2014 年第3 期。對偵查機關利用非司法程序進行實質立案審查、收集證據的，監督則無從開始?！?2〕參見李建明：《論立案審查程序中的人權保障》，《南京師大學報》（社會科學版），2003 年第1 期。監督的線索來源主要有兩種：一是檢察機關自行發現的，包括檢察機關依職權進行立案監督發現的以及公安機關提請審查逮捕、起訴前發現的。檢察機關可以通過主動監督發現立案線索并予糾正，不過，主動監督工作并無嚴格的程序要求，開啟監督的隨意性較大，一般以日?？己?、專項行動為契機，有時還會以當地公安與檢察機關之間的人情關系為行動參考；后者主要是在辦案過程中，通過閱卷或訊問被追訴人時所獲得的線索。二是當事人申訴、控告。囿于刑事案件辦理的秘密性，當事人很難獲得案件信息，即便對立案存有異議，受專業領域所限，對檢察機關的法律監督職能不了解，大多也不知道如何提起救濟?！?3〕如2012 年依被害人請求啟動監督立案程序的比例僅為16.4%。參見元明、李薇薇：《刑事立案監督實務問題調查分析》，《人民檢察》2014 年第12 期。盡管《立案監督規定》要求公安機關與檢察院建立案件信息通報制度、搭建信息共享平臺，但具體如何開展，信息通報的方式、頻次，信息平臺的運營與維護等均沒有具體規定，故而實踐中大都也落不了地?！?4〕同前注［23］。若公安機關立案后，不提請批捕或審查起訴，案件信息也就無法傳遞到檢察機關。

第二，監督實施過程繁瑣。對違法立案的監督方式是通知公安機關撤銷案件，由于刑訴法并未賦予檢察機關“通知撤案權”，現有通知撤案的程序缺乏必要強制，故存在“無效監督”的情形。從具體的運行來看，監督撤案步驟復雜、過程冗長，缺少期限限制?！读副O督規定》為公安機關對監督撤案提供了復議復核的救濟渠道，雖然有利于防止錯誤的檢察監督，但由于救濟程序規定得過于簡化，也沒有具體的期限要求，實踐中過量的復議復核易導致當事人難以承受?！?5〕參見姜保忠、來宇：《優化營商環境視角下刑事立案監督機制的完善》，《廣西政法管理干部學院學報》2013年第3 期。檢察機關首先制作《要求說明立案理由通知書》，7 日內公安機關回復《立案決定書》，檢察機關調查核實后再發《通知撤銷案件書》，公安機關在15 日內決定是否撤銷案件。如果公安機關有異議，還可以在5 日內申請復議，復議決定在7 日內作出；復議后5 日內仍可以復核，復核期間為15 天。如此一來，經歷一個完整的檢察監督撤案程序，則需要1 個月以上，手續復雜、過程冗長，被立案的當事人則需經過漫長的等待。不同于監督立案可以嗣后追加強制措施予以補救，被違法立案的當事人將始終處于司法程序控制的風險之中，即便在檢察監督撤案程序期間沒有適用強制性偵查措施，但對當事人享有基本權利的完整性定有影響，會造成其社會生活的諸多不便。

第三，調查核實權的性質不明，監督過程隨意化?！陡邫z規則》第551 條規定檢察機關實行法律監督時，對于涉嫌違法的事實，可以采取多種方式進行調查核實。2012 年刑訴法修訂，借鑒吸收了《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》中有關調查核實的內容，將調查核實作為審查證據合法性的職能手段，后調查核實又上升為檢察機關的基本監督手段，作為查明是否存在訴訟違法行為或者損害公益行為而進行的核查工作?！?6〕萬春：《檢察法制建設新的里程碑——參與〈人民檢察院組織法〉修訂研究工作的體會》，《國家檢察官學院學報》2019 年第1 期。為實現法律監督，保障糾正違法行為的正當性與有效性，就必須對線索進行調查核實。調查核實不同于偵查，是實現檢察監督職能的基本手段。然而，關于調查核實的具體內涵及運作程序則無明確規定，調查核實的原則、范圍、程序、權限，以及調查核實結論的反饋、糾正違法通知的執行、違法信息收集、通報等均有待明確?！?7〕參見黃河、趙學武：《偵查監督的現狀、問題和發展方向》，《人民檢察》2016 年第21 期。在實踐運行中，因調查核實權的規范依據不足，缺乏必要的強制，被監督者不配合、變相抵制的情形時有發生。

第四，檢察機關內部移送機制不清晰，部門間運行不暢。依照《高檢規則》第558 條規定，控申部門在初查后，認為需要公安說明不立案理由的，移送捕訴部門辦理。一般控申部門按照公安機關《不予立案通知書》的罪名來區分移送的具體部門，但存在的問題是：（1）公安機關逾期未作出是否立案決定或者原案涉及多個罪名，無法確定移送的具體部門；（2）捕訴部門審查后認為當事人所報案的罪名不成立，但可能涉及其他部門管轄罪名時，移送機制往往運行不暢，部門間時常發生爭執。

（三）組織保障不足導致的常態化監督受阻

檢察機關內部組織機構改革對檢察監督的效果造成一定影響。辦案人員適應性不強，辦案理念未能及時跟上職責的轉變，監督受考核指標的影響，致使專項監督時期的有效舉措無法常態化實施。

2016 年國家監察體制改革，部分地轉移了檢察機關的職務犯罪偵查權，一定程度上削弱了檢察監督的權威?！?8〕魏曉娜：《從“捕訴一體”到“偵訴一體”：中國偵查控制路徑之轉型》，《政治與法律》2021 年第10 期。隨后的“捕訴一體”改革，將原屬于偵查監督部門的立案監督，與公訴部門職能合并，直接對原公訴部門的檢察人員的立案監督辦案能力提出了新的要求。由于尚未完全擺脫舊有內設機構的職權分離思維，“重捕訴輕監督”的傳統辦案理念依然存在，導致在實行“捕訴一體”后工作重心偏向批捕與起訴，對監督職責有所松懈。此外，職權調整后對辦案人員的職業技能也有新的要求，不同階段的訴訟程序的證明標準、法律適用不盡相同，經驗的缺乏必然會造成檢察監督工作開展困難。在“捕訴一體”工作機制下，對同一案件的審查批捕、審查起訴、出庭支持公訴及檢察監督等均由一個檢察官或辦案組負責，主動開啟立案監督無疑會增加新的工作量。實踐中，立案監督的案件線索往往大量存在于公安機關，在缺乏定期匯報、案件轉遞的條件下，辦案人員需要頻繁前往公安機關辦公地才能獲取線索，過量的事務性工作及辦案壓力勢必會對檢察監督工作的開展造成消極影響。

在檢察監督理念上，基于考核壓力的辦案與檢察監督目的不符。檢察機關業績考核是一把雙刃劍，旨在提升檢察業務和隊伍管理水平，推動新時代檢察工作高質量發展?！?9〕龐瑋等：《檢察官績效考核的基層實施與展望》，《中國檢察官》2022 年第15 期。然而，這種以案件數量“計分”的衡量指標，使得考核與訴訟價值存在一定的矛盾?！?0〕周茂玉等：《檢察業務考核運行中的問題及解決思路》，《人民檢察》2014 年第18 期。從辦案數來看，更多的監督立案表明了對犯罪的打擊更加嚴密，而更多的監督撤案則是權利保障的體現。不過，一昧追求數量的提升，前者可能會導致多捕多訴、從嚴從快的趨向，后者可能會對刑事司法政策產生錯誤理解，以致放縱犯罪、消極司法。在考核數未達指標要求時，辦案人員積極尋找監督線索，一旦完成指標，監督工作可能停滯于此。更有甚者，為了自身利益而刻意將已有的案件指標留待下一輪考核使用。如此一來，因違法立案被追訴的當事人可能需“排隊”等待業績考核的指標空缺。在考核機制方面，還有與公安機關的考核對接問題。面對檢察監督的立、撤案，公安同樣有立案的業務衡量指標，相互間“此消彼長”的辦案量與撤案量給檢察監督工作造成巨大的現實壓力。加之基層司法機關之間人員較為固定，工作上長期的交往使得檢察機關“不好意思”進行監督?！?1〕參見孫琴、鄧勇：《刑事立案監督的困境及破解路徑》，《中國刑事法雜志》2013 年第5 期。綜合看來，盡管考核對監督有積極的督促作用，但是評價指標的“唯數字化”也會對監督起到副作用，違背監督規律、規避負面指標的情形在實踐中并不鮮見。

四、違法立案檢察監督的完善路徑

（一）修訂違法立案監督的相關規范

監督撤案是糾正違法立案的重要手段?，F有規范未明確監督撤案的行使，《刑事訴訟法》更是未提及違法立案的處理，相較于監督立案，監督撤案無法律依據可循。

《高檢規則》將“不應當立案而立案”規定為檢察監督的一部分，但作為司法解釋，位階較低、效力有限，對被監督機關的約束不足。為此，應直接對《刑事訴訟法》第113 條進行修訂，將“不應當立案而立案”的情形納入立案監督范圍；同時對發現違法立案后的處理方式作出明確規定，參照監督立案將實踐中說明立案理由等有效經驗做法置于法條之中，實現違法立案檢察監督的合法性。只有在法律層面明確立案監督的兩種情形，一般規范性文件才得以依其制定程序細則。

有《刑事訴訟法》作為依據后，應當對立案監督的相關規范清理、調整，廢止與上位法矛盾的部分，保證立法的一致性。如《立案監督規定》第6 條將監督撤案的標準變更為“違法立案且已采取強制措施”，顯然超出了一般立案標準的要求。盡管有觀點認為在部分案件中將其作為監督撤案的標準是可行的，有利于落實“重點監督與全面監督相結合”；但同時該觀點也承認，此舉會大大縮小監督撤案的范圍?！?2〕參見楊穎穎：《監督撤案范圍不宜局限于“三條件俱備”》，《檢察日報》2011 年10 月12 日。應當說，無論在何種案件中，將已采取強制措施作為監督撤案的條件都實質性地改變了立案監督的標準，限制了檢察監督職權的運行。

最高檢對監督撤案條件“從嚴掌握”的要求具有現實意義?！?3〕《人民檢察院立案監督工作問題解答》第19 條：“人民檢察院發現公安機關不應當立案而立案偵查的，應當認真慎重地審查……在辦理此類案件時，要從嚴掌握?！毙抻喓蟮耐ㄖ钒笐斢袑嶋H的處分權能。立案階段的事實查明本就有極大的不確定性，檢察機關“隨意”發起監督撤案可能會嚴重影響案件的偵查工作。因此，唯有“從嚴掌握”立案監督標準，才能更好地回應立法。至于何謂“從嚴”，則屬于司法層面的問題，應當明確證明標準的層次性。刑事證明標準是根據證據收集的增量與程序推進的階段逐漸升高的，在立案時，相對較低的證明要求符合客觀現實，若檢察監督以嚴苛的證明標準才能要求公安機關撤銷案件，則無疑對打擊犯罪產生阻礙。但對身份清晰、證據收集相對容易的案件，在立案時可適當明確“時間、人物、地點、動機、過程、危害后果等六要素”?！?4〕同前注［13］。此外，特殊領域的立案標準應區分對待，將刑事政策作為司法裁量的目的指引。如在打擊拐賣婦女、兒童犯罪時，采取確定性的標準。公安部曾對拐賣婦女、兒童罪的立案標準做硬性規定：要求14 歲以下兒童、14-18歲少女失蹤的，一律列為刑事案件，報案后立即啟動快速偵查機制?！?5〕雷鑫洪：《公安刑事立案權的程序性控制研究》，中國人民公安大學2017 年博士學位論文。從嚴掌握并非要求檢察機關在監督時過于消極，而應遵循事實查明的客觀規律，不枉不縱，合理行使檢察立案監督權。

在檢察監督的具體權能方面，《高檢規則》及《立案監督規定》等文件作了較為細致的規定。檢察機關對刑事案件的立案信息、線索享有知情權；要求公安機關說明立案或不立案理由的質詢權；查閱相關文書、證據資料，詢問相關人員的調查核實權；對監督后案件的跟蹤督促權以及直接通知立、撤案的糾正權等?！?6〕于昆、姚磊：《檢察機關立案監督權運行模式探析——從程序啟動到全程引導》，《人民檢察》2017 年第20 期。不難看出，立案監督權通過各項具體權能的規定有效地嵌入了立案程序，內化成立案程序的一部分，構建起檢察監督引導立案的刑事訴訟啟動程序，這不失為是一種對目前檢察監督滯后問題的解決思路。然而，僅僅規定在司法解釋和一般性文件中的監督方式方法，缺乏高位階的規范基礎，無法回應實踐需要，權力僅在檢察機關內部“運轉”，難以發揮實效。唯有在立法層面，明確立案監督的具體權能，將其主要運作方式以法律的形式規定下來，再配合解釋、文件等輔助性規范，方能構建完整融通的立案監督權規范體系。

（二）拓寬案件線索的來源渠道

線索發現是立案監督工作的源頭。違法立案的監督有賴于檢察機關對文書材料的審查，在立案文書能夠及時轉遞的理想狀態下，無需過多尋找案源線索。然而實踐中相關材料的流轉、信息的互通還有待完善，若立案后公安機關不提請批捕，則可以輕易規避檢察機關的監督?！?7〕同前注［28］。獲取案件線索，應當打通監督與被監督者之間的信息壁壘，加強對當事人的案件信息開示。

第一，完善檢警間刑事案件信息共享機制。檢察機關與公安機關應就刑事案件立案情況建立通報機制，定期反饋轄區內刑事案件發現情況，對重大、疑難、復雜案件隨案隨報。一方面，發揮偵查監督與協作配合辦公室的組織功能，保障立案信息的共享通報?！皞杀O協作辦”作為派駐檢察室的傳承與革新，由單方面的監督升級為雙向協同，有助于實現檢察對立案工作的全流程監督。包含了及時發現案件線索、要求公安機關說明立案理由、對違法立案的情況進行跟蹤督促、反饋公安機關的復議復核情況。另一方面，搭建信息化共享平臺，及時上傳有關刑事案件的犯罪線索、立案情況，建立可視化辦案進程，讓檢察機關可以自主地進行案件分析?！?8〕最高人民檢察院《關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》第28 條：“加快推進‘兩法銜接’信息共享平臺建設和應用，明確信息共享范圍、錄入時限，推動健全實名制信息快速查詢協作執法機制?！睆募夹g上看來，案件信息入庫、實時查詢辦案數據，已并非難事。問題在于，完全透明、公開的信息共享，可能會引起偵查人員的抵觸。刑事案件一般具有疑難、敏感的特征，一旦信息泄露則會對辦案產生阻力。在辦案過程中，公安與檢察機關各自分工不同，證據材料的收集有賴于公安機關，共享信息幾乎是公安工作內容的“單方面展示”。因此，唯有轉變分工理念，將分工置于控制犯罪的共同目的下，與檢察機關形成合力，共同完成刑事追訴的任務，自覺接受監督，才能實現真正的案件信息共享。與此同時，檢察機關對立案監督部門的辦案人員資質也應嚴格審查，對查辦案件、瀏覽信息的訪問記錄登記核對，防范泄密風險、確保案管安全。

第二，加強對當事人的信息公開。除了檢察機關主動履職外，當事人的控告申訴是線索來源的重要渠道。一方面，完善申訴控告程序。擴大提出主體的范圍，除當事人外，法定代理人、近親屬、辯護人、企業高管等應當作為補充，在前者無法行使告訴權利時，可代為申訴控告。明確申訴控告的證明標準，減輕當事人的證明負擔。對違法立案的情形，有證明立案以及存在違法立案的初步材料即可。拓寬申訴控告的途徑，除了當事人直接遞交控申材料外，還應通過開通網絡平臺、電話專線等方式及時迅速對當事人訴求進行登記反饋。另一方面，加強檢察立案監督職能宣傳。實踐中，當事人往往對檢察機關立案監督職能了解甚微，在公安機關違法立案后不知如何救濟?！?9〕同前注［16］。檢察機關應加大職能宣傳力度，通過新媒體、普法宣傳活動等形式提高公民對立案監督職能的學習了解，鼓勵公民依法監督行政機關，維護自身合法權益，以形成良好的社會監督氛圍。

（三）規范化運行監督撤案程序

第一，推行立案監督聽證機制。檢察聽證是指檢察機關在行使檢察權作相應決定之前，就相關事實、證據及法律適用等問題聽取訴訟參與人、利害關系人以及其他特定的社會公眾的意見的制度?！?0〕劉國媛：《刑事檢察聽證制度的“理”與“法”》，《法學評論》2015 年第1 期。立案監督中的聽證可以及時聽取當事人的意見，避免完全書面化的審查，依法公正地對案件作出處理決定。

聽證的功能在于對立案程序的確認、解決有沒有犯罪事實的問題?！?1〕參見房長纓等：《立案監督案件檢察聽證的爭鳴與探究》，微信公眾號“上海檢察”，2022 年12 月10 日。但聽證程序并非以查明案件事實為唯一目的，尤其是刑事立案階段，僅依靠檢察監督中的聽證查明案情也是不現實的。在證據材料有限的條件下，立案監督聽證在認定事實上與立案前審查具有類似性，是對立案審查程序的再確認與監督。從范圍上看，并非所有案件都需聽證。應對重大、疑難、復雜案件實行公開聽證，在犯罪事實有無以及法律適用存在重大爭議問題的案件中開展。明確程序的參與主體是其中的重要環節。立案的特殊性在于其是開啟偵查的重要前置程序，而偵查因涉及“抓人取證”，具有天然的秘密屬性。因此具有訴訟性質的聽證應注意程序的公開性問題，不宜對案件的內容作過多的公開，故參與主體應嚴格把控。具體來說，在違法立案監督中，可能參與的當事人有被害人、犯罪嫌疑人及其代理人、辯護律師等。要注意的是，對于是否需要犯罪嫌疑人參與，應當根據案件的不同具體把握，避免對后續偵查造成程序風險。對于一些涉及公益、具有重大社會影響的案件，可以邀請人大代表、政協委員、人民監督員等群體參與并發表意見?！?2〕同前注［3］。在提出證據方面，根據無罪推定原則，即便是由被追訴人提出的聽證申請，證明責任仍應由公安機關承擔。在違法立案監督的聽證程序中，應當由公安機關就立案決定作出說明，被追訴人一方對違法立案提出初步線索或意見。在聽證的效力方面，盡管檢察聽證在審查批捕程序中取得了立法上的進展，最高檢在《人民檢察院羈押聽證辦法》中對羈押聽證作出了詳細規定，但對聽證結論是否直接代表監督結論，仍有所保留。應當說，聽證結果應當作為檢察建議或監督結論的重要參考依據。

第二，有效行使調查核實權。調查核實作為檢察改革規劃的創新舉措，是檢察機關履行法律監督職能的重要手段和方法?！?3〕《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》第13 條：“檢察機關要加強對監督事項的調查核實工作，精準開展法律監督?！闭{查核實權作為立案監督的重要方法，是檢察機關依據相關材料對立案行為合法性的審查，調查核實的結論具有一定的程序制裁屬性。

首先，調查核實的手段應當是非強制性的。檢察機關獲得違法立案線索后，可以通過詢問、聽取意見、調取案卷材料、進行司法鑒定等方式了解案情，但不得限制被調查對象的人身、財產權利。檢察機關要用好調查核實權，制定調查方案，圍繞是否符合刑事立案條件、是否應當追究刑事責任等問題開展調查，確保案情事明，既要查清實體上是否應當立案的問題，也要查清公安機關逾期不作出撤案決定、不及時向當事人反饋初查結論等程序問題。其次，調查核實的結論具有程序性制裁的屬性。刑事司法中的調查核實，最先被運用于證據的合法性審查，2018 年《人民檢察院組織法》將其適用范圍擴大至檢察監督。程序性制裁是對違反程序的行為宣告無效的制裁方式?！?4〕參見陳瑞華：《程序性制裁制度的法理學分析》，《中國法學》2005 年第6 期。調查核實對立案的具體合法性審查，應當包括了公安機關是否立案、是否有管轄權、立案與否的理由等。調查核實后認為公安機關確屬違法立案的，檢察機關有權要求公安機關說明立案理由。公安機關無法說明立案理由或理由不足以達到立案標準時，經調查核實作出的處理決定應當有否定立案行為的效力。最后，針對調查核實權剛性不足問題，還應當綜合運用檢察監督配套措施，保障監督效能。對被監督機關的不配合，除了可以從調查核實權的程序性制裁屬性進行分析外，還應當從檢察監督的基本法律屬性出發，通過提升監督主體地位、充分說理等方式，落實檢察權在現代國家治理體系中對其他國家機關的監督約束作用，實質性地提升法律監督效果，將調查核實權融入檢察監督的全過程。

第三，積極跟蹤監督后程序處理。除了對違法立案進行程序性制裁外，還需要關注監督后的程序處理情況。在應當立案而不立案的情況下，盡管已經賦予了檢察監督通知立案的職能，但還要防止公安消極辦案、立而不偵，形成掛案。而在違法立案中，監督撤案還應當實現向行政機關“反向移送”案件線索的閉環功能?！?5〕鄧翡斐、王春麗：《“兩法銜接”背景下反向移送機制的立法探析及完善路徑》，《上海法學研究》2023 年第7 卷。與監督立案不同，違法立案的結果是對刑事案件的撤銷，因此不會存在公安機關實質違背立案、消極偵查的行為，但撤銷刑事立案并不意味著當事人無需承擔任何法律責任，違法立案大多發生在罪與非罪的界限地帶，尤其是對行政法規違反，像行政機關反向移送不僅可以在一定程度承擔跟蹤監督的效果，“降格”后的行政責任承擔還有著嚴格執法、樹立法律權威的效果。對于民事糾紛類的案件，應告知當事人以訴訟或其他方式進行處理。另外，囿于立案階段證據材料的有限，通知撤案后應當允許公安機關在符合法定條件下對案件進行重新立案，以發現新的事實證據。但是，仍應有立案次數上的限制，防止立案的濫用。

（四）提供科學有效的組織保障

第一，支持新技術賦能檢察監督。隨著社會生產方式的變革，以大數據、云計算、物聯網為代表的新興應用技術迅猛發展，為檢察工作提供了技術支持。以大數據為例，其特點在于規模性、多樣性和高速性?！?6〕孟小峰、慈祥：《大數據管理：概念、技術與挑戰》，《計算機研究與發展》2013 年第1 期。通過數據獲取、挖掘、對比，對重點涉案罪名、涉及多次行政違法等情形分析運算，助力提升檢察監督質效?！?7〕參見趙美娜：《大數據賦能刑事監督立案線索發現的實踐路徑》，《中國檢察官》2022 年第12 期。新技術對違法立案檢察監督的支持應當是全方面的，在線索發現環節，通過海量數據分析，搭建預警系統，為檢察機關主動監督提供便利；在監督處置環節，綜合運用類案思維，準確把握罪與非罪的界限、比對個案立案標準，準確認定監督結論；在監督后，實現歸檔與分布式存儲，多層級、跨地域地分擔存儲負荷，提升檢察案管工作效率，逐步實現數字檢察。

第二，優化監督績效考核。以案件數為指標的考核有利于從整體上把握檢察監督的發展情況，數量的上漲一方面體現出檢察人員工作量的增加，另一方面展示了檢察監督覆蓋面的擴大。然而單單數量的提升并不代表質量的提高，甚至可能出現負面作用，如對能提升質量但卻難以體現工作量的案件的回避?！?8〕參見龍宗智：《試論建立健全司法績效考核制度》，《政法論壇》2018 年第4 期。除了對辦案數、辦案時長等關注外，還應實質考核案件辦理的質量。有觀點認為，當檢察機關向公安機關提出建議或發出糾正違法通知后，不論有無理由拒不接受監督建議的，都應追究偵查人員相應的行政責任和法律責任?！?9〕謝小劍：《制約模式與配合模式：立案監督的模式轉換》，《犯罪研究》2006 年第5 期。應當指出，辦案質量并不等于辦案的“成功率”，案件的質量與成效應當以當前階段的客觀條件為依據，不可將后一階段的結果作為審查標準?！?0〕參見前注［15］，施鵬鵬、陳真楠文。就違法立案的監督而言，監督撤案意味著對公安辦案的否定，要改善檢警之間辦案數的“零和博弈”，應當破除以數量為唯一指標的考核體系，正確面對立案初期探知事實的困難，遵循證據裁判原則，切實提升辦案質量。

第三，加強辦案人員專業培訓。一方面，由于檢察機關內部機構改革的影響，檢察官全流程辦案除了會產生自我監督的困境外，還可能不自覺地引起職權性質的混同?！?1〕參見閔春雷：《論審查逮捕程序的訴訟化》，《法制與社會發展》2016 年第3 期。檢察人員除了需嚴格遵守刑事立案監督的條件及階段任務，還應適當了解行政執法機關的執法流程，改變“不善監督”的局面?！?2〕參加馬飛：《“兩個專項立案監督活動”中存在的問題及對策》，《中國檢察官》2017 年第22 期。在履職方面，應強化監督意識、提高監督能力，積極主動發揮檢察引導作用，一以貫之地實現立案、批捕、公訴的價值追求，守護司法公正、保障公民權利；總結推廣專項立案監督中的成功經驗與有效舉措，實現專項監督行動的常態化轉型。另一方面，應當加強與公安機關同研共訓傳導監督理念。堅持問題導向，圍繞公安檢察共同的訴求和辦案實踐中存在的分歧和疑難、復雜問題，通過開展聯合調研、舉辦同堂培訓、共同編發辦案指引和典型案例等方式加強業務交流，統一更新執法監督理念標準，共同提升業務能力，積極向公安機關傳導檢察機關的監督理念，尋求檢察外部監督與公安內部監督的同頻共振，助力公安機關完善內部考核機制和立案規則，以把好刑事案件立案關，形成立案與檢察監督的良性互動。

結語

刑事訴訟承載著懲罰犯罪與保障人權的雙重任務，立案程序當然也不例外。允許對違法立案進行檢察監督應當明文規定于《刑事訴訟法》?！缎淌略V訟法》第113 條僅規定對應當立案而不立案的檢察監督，完全忽略違法立案，一定程度上反映了檢察機關追訴與監督職能的混同。追訴的目的在于打擊犯罪，而以保證法律的正確適用為目的的檢察監督，則應當全面、完整地對立案階段進行合法性評價?；诜墒刈o人的角色定位，檢察機關只有嚴格公正地把控刑事訴訟的啟動，才能更有效地保護當事人的基本權利，實現司法追訴的正義。